23. 2. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 23. februarja 2023

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti Sprememb proračuna Republike Slovenije za leto 2022 (Uradni list RS, št. 187/21) v delu, ki se nanaša na Državni svet, in 3. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2022 in 2023 (Uradni list RS, št. 187/21 in 129/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Državni svet navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Sprememb proračuna Republike Slovenije za leto 2022 (v nadaljevanju DP2022-A) in 3. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2022 in 2023 (v nadaljevanju ZIPRS2223) v delu, ki se nanaša na finančne načrte neodvisnih ustavnih organov (Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče in Varuh človekovih pravic). Navaja, da je v postopku sprejemanja DP2022-A Vlada samovoljno znižala prvotno dogovorjena sredstva za Državni svet z višine 2.694.816 EUR na 2.478.036 EUR, ministrstvo za finance pa je sámo izvedlo predvideno zmanjšanje sredstev po proračunskih postavkah v aplikaciji SAPPrA, med drugim tudi na postavki kritja stroškov izvajanja funkcije podpredsednika in članov Državnega sveta. Po mnenju predlagatelja opisani postopek krši 2. in 3. člen Ustave, saj sta imela v njem Vlada oziroma ministrstvo za finance prevladujoč vpliv na določanje višine proračunskih sredstev predlagatelja in drugih neodvisnih ustavnih organov, s tem pa so ti organi postavljeni v odvisen položaj nasproti Vladi. Vlada naj pri določanju predloga DP2022-A tudi ne bi upoštevala ustavnosodne presoje (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020, Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 260) glede postopka določanja višine proračunskih sredstev neodvisnih proračunskih uporabnikov, s čimer naj bi kršila načelo pravne države iz 2. člena Ustave, posledično pa tudi načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave, saj naj bi takšno postopanje pomenilo grob poseg v (finančno) neodvisnost po Ustavi neodvisnih organov.

2.Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki navaja, da predlagatelj ne pojasni, v čem je protiustavnost 3. člena ZIPRS2223. Ta člen naj bi namreč zgolj tehnično določal sestavo proračuna, zato po mnenju Vlade ni mogoče govoriti o neskladnosti tega člena z Ustavo. Glede zahteve za presojo ustavnosti DP2022-A Vlada navaja, da je bil predlog DP2022-A, v katerem je bila višina sredstev predlagatelja res znižana, na seji Vlade sprejet 29. 9. 2021. Ker mora biti predlog sprememb Državnemu zboru predložen najkasneje do 1. oktobra tekočega leta, po navedbah Vlade usklajevanje s predlagateljem časovno ni bilo več izvedljivo. Vlada še dodaja, da si bo prizadevala, da do tovrstnih kršitev odločitev Ustavnega sodišča ne bo več prihajalo, predlagatelju pa bodo zagotovljena dodatna finančna sredstva, če bo zanje zaprosil.

3.Mnenje Vlade je bilo poslano predlagatelju, ki je nanj odgovoril. Navaja, da je 3. člen ZIPRS2223 neločljivo povezan z DP2022-A, saj mora biti ta sestavljen po določbah prvega. Proračun naj ne bi vseboval določb materialne narave, zato mora biti skupaj s proračunom vedno sprejet tudi zakon, ki ta materialna vprašanja ureja. Ker je takšen zakon pravna podlaga za sprejetje proračuna, brez tega zakona proračuna ni mogoče izvrševati. Po mnenju predlagatelja bi lahko stališče, da ZIPRS2223 ni nujno protiustaven, če je protiustaven proračun, sprejet na njegovi podlagi, vodilo v izvrševanje protiustavnega proračuna. Člen 3 ZIPRS2223 naj bi bil protiustaven tudi zato, ker naj bi določal sestavo konkretnega proračuna, ki je bil v obravnavanem primeru sprejet na protiustaven način.

B.

4.V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je državni proračun (in njegove spremembe oziroma rebalansi) akt posebne vrste (sui generis), ki ga ni mogoče formalno uvrstiti niti med zakone niti med podzakonske predpise, vendar ima moč zakona oziroma hierarhični položaj zakona, zato je Ustavno sodišče pristojno za presojo njegove skladnosti z Ustavo po prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave.[1] Predlagatelj sicer v uvodu in sklepnem delu zahteve navaja, da izpodbija DP2022-A in ZIPRS2223 v delu, ki se nanaša na finančne načrte neodvisnih proračunskih uporabnikov (Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče in Varuh človekovih pravic), vendar navaja razloge za njuno protiustavnost zgolj v zvezi z dodelitvijo proračunskih sredstev njemu samemu, ne pa tudi drugim navedenim neodvisnim organom. Zato je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija ZIPRS2223 in DP2022-A le v delu, ki se nanaša na Državni svet.

5.S sprejetjem Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2022 (Uradni list RS št. 129/22 – v nadaljevanju Rb2022), ki je stopil v veljavo in se začel izvrševati 8. 10. 2022, so prenehali učinki DP2022-A, kar pomeni, da jih izpodbijani akt od takrat ne ustvarja več. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča s sprejetjem poznejšega proračunskega dokumenta prenehajo veljati učinki prejšnjega, kar z vidika procesnih pogojev za ustavnosodno presojo ustreza položaju, predvidenem z drugim odstavkom 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).[2] Ta določa, da če predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Predlagatelj mora torej za presojo takega predpisa izkazati pravovarstveno potrebo.

6.Ustavno sodišče je sklepu št. U-I-181/17 z dne 12. 9. 2019, 4. točka obrazložitve, sprejelo stališče, da Državni svet kot predlagatelj ne more izkazati pravovarstvene potrebe za nadaljevanje postopka zoper neveljavni predpis.[3] Vendar gre v primeru obravnavane zahteve za poseben primer, saj bi lahko kljub temu, da sta izpodbijana predpisa v postopku pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati, neposredno na njuni podlagi predlagatelju nastale škodljive posledice (nižja proračunska sredstva, ki bi ogrozila izvrševanje njegovih ustavno in zakonsko določenih pristojnosti). Zato je Ustavno sodišče po drugem odstavku 47. člena ZUstS predlagatelja z dopisom z dne 8. 11. 2022 pozvalo, naj pojasni, ali vztraja pri vloženi zahtevi, ter v primeru, da pri zahtevi vztraja, tudi pojasni, iz česa naj bi izhajalo, da škodljive posledice niso bile odpravljene.

7.Predlagatelj v svojem odgovoru navaja, da vztraja pri vloženi zahtevi, in predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijana predpisa presoja zaradi posebej izraženega javnega interesa. Navaja, da so učinki DP2022-A s sprejetjem Rb2022 prenehali, vendar so spremembe proračuna akt, ki se sprejema periodično, zaradi česar je pričakovati, da Ustavno sodišče tudi v prihodnje ne bo moglo opraviti vsebinske presoje. Po predlagateljevem mnenju se Ustavno sodišče še ni izreklo o veljavnosti aktov, ki urejajo finančne načrte neodvisnih organov in so bili sprejeti po postopku, ki ni skladen z določitvijo načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/18.

8.Iz postavke 122 posebnega dela Rb2022 je razvidno, da se je Državnemu svetu z Rb2022 višina sredstev, ki so mu bila dodeljena z DP2022-A (2.478.036,00 EUR), zvišala na znesek 2.589.736,00 EUR, kar pomeni, da je prejel dodatna finančna sredstva. Predlagatelj ne zatrjuje, da razlika do sredstev v višini 2.694,816,00 EUR, ki naj bi jih zahteval v Predlogu izhodišč za določitev razreza proračunskih izdatkov Državnega sveta za leti 2022 in 2023 z dne 2. 6. 2022, zanj kljub dodatnim sredstvom pomeni škodljivo posledico.[4] Glede na navedeno predlagatelj za presojo PD2022-A v delu, ki se nanaša nanj, ni izkazal pravovarstvene potrebe iz drugega odstavka 47. člena ZUstS.

9.Predlagatelj zatrjuje tudi, da je v obravnavnem primeru podan posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, sprejelo stališče (ki ga je nato ponovilo v odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020, Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18, 27. točka obrazložitve, in še v številnih drugih odločbah), da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebej pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.

10.Predlagatelj vsebinske presoje PD2022-A ne more doseči s sklicevanjem na to, naj Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presodi na podlagi t. i. doktrine precedenčnosti. Ustavno sodišče je o vprašanjih, ki jih odpira zahteva, že odločalo z odločbo št. U-I-474/18. Poudarilo je, da so Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče in Varuh človekovih pravic ustavno določeni organi, ki jim samostojnost in neodvisnost zagotavlja že Ustava, v okviru te pa je zaščitena tudi njihova materialna in finančna neodvisnost. Ustavno sodišče je spoznalo kot protiustavno ureditev, po kateri lahko Vlada zahteva od teh organov, da uskladijo svoje predloge finančnih načrtov z njenimi predlogi, in določilo takšen način izvršitve svoje odločbe, po katerem ministrstvo za finance predloge finančnih načrtov neodvisnih organov vključi v predlog proračuna države, ki ga Vlada predloži Državnemu zboru. Pri tem mora ministrstvo za finance navedene organe pred tem opozoriti na morebitna bistvena odstopanja v predlogih njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč proračuna in jim omogočiti, da jih v razumnem roku odpravijo (glej 52. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/18). Tudi v postopku sprejemanja sprememb proračuna je treba v bistvenem enako zagotoviti varstvo samostojnosti in neodvisnosti po Ustavi neodvisnih državnih organov v skladu s stališči in na način, kot ga je vzpostavilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-474/18. Ustavno sodišče je torej v navedeni odločbi naslovilo vsa vprašanja, ki jih v svoji zahtevi odpira predlagatelj, zato v tem primeru ni mogoče uporabiti zgoraj opisane izjeme od 47. člena ZUstS. Glede na navedeno predlagatelj ne izkazuje pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za oceno ustavnosti PD2022-A. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti PD2022-A v delu, ki se nanaša na Državni svet, zavrglo.

11.Predlagatelj izpodbija tudi 3. člen ZIPRS2223,[5] ki na splošen način določa sestavo proračuna tako, da opredeljuje njegove posamezne dele (v prvem odstavku splošni del proračuna, v drugem odstavku posebni del proračuna in v tretjem odstavku načrte razvojnih programov). Predlagatelj zatrjuje, da ZIPRS2223 pomeni pravno podlago za PD2022-A, zato morebitna protiustavnost PD2022-A nujno pomeni tudi protiustavnost 3. člena ZIPRS2223 v delu, v katerem ureja proračune neposrednih proračunskih uporabnikov, saj ravno ta določba zagotavlja pravno podlago protiustavnega PD2022-A.

12.ZUstS določa v prvem odstavku 24.b člena, kaj mora vsebovati zahteva za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa. Med drugimi zahtevami je izrecno določeno, da mora zahteva vsebovati razloge neskladnosti izpodbijanih členov predpisa z Ustavo ali zakonom (tretja alineja prvega odstavka 24.b člena ZUstS). Predlagatelj mora torej jasno navesti, v čem je protiustavnost izpodbijane zakonske norme oziroma protiustavnost ali nezakonitost podzakonskega predpisa. Po prvem odstavku 25. člena ZUstS Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 24.b člena ZUstS.[6]

13.Predlagatelj razen s pavšalno navedbo, da protiustavnost DP2022-A nujno pomeni tudi protiustavnost 3. člena ZIPRS2223, čeprav ta zgolj tehnično določa sestavo proračuna, ne utemeljuje protiustavnosti te določbe. Zahteva torej ne vsebuje konkretnih razlogov neskladnosti 3. člena ZIPRS2223 z Ustavo. Glede na navedeno zahteva za oceno ustavnosti ZIPRS2223 ne izpolnjuje pogojev iz prvega odstavka 24.b člena ZUstS, zato jo je Ustavno sodišče zavrglo.

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 59. do 63. točka obrazložitve; in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-428/02 z dne 18. 11. 2004, 6. točka obrazložitve.

[2]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19, 41. točka obrazložitve.

[3]Smiselno enako stališče je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z zahtevo skupine poslank in poslancev v zadevah št. U-I-105/12 z dne 26. 9. 2012 in št. U-I-59/06 z dne 6. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 30/08, in OdlUS XVII, 9).

[4]Predlagatelju so bile sicer v Proračunu Republike Slovenije za leto 2022 (Uradni list RS, št. 174/20 – DP2022) dodeljena sredstva v višini 2.478.036,00 EUR, torej toliko, kot jih je prejel na podlagi DP2022-A.

[5]Člen 3 ZIPRS2223 (sestava proračuna) določa: "(1) V splošnem delu proračuna so prikazani prejemki in izdatki po ekonomski klasifikaciji do ravni konta. V bilanci prihodkov in odhodkov se, poleg navedenih v 11. členu ZJF, izkazujejo tudi prihodki, ki obsegajo namenska sredstva EU, in odhodki, ki obsegajo plačila sredstev v proračun EU. (2) V posebnem delu proračuna so finančni načrti neposrednih uporabnikov prikazani po politikah, glavnih programih in podprogramih. (3) V NRP se prikazujejo načrtovani izdatki po skupinah projektov, projektih in ukrepih ter virih financiranja po posameznih letih za celovito izvedbo projektov oziroma ukrepov.

[6]Tako npr. Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-149/10 z dne 19. 9. 2012, 2. točka obrazložitve.