Jedro

Niti v ZKZ niti v katerem drugem zakonu ni posebne določbe, ki bi bila relevantna za obravnavani primer in bi določene nepravilnosti opredeljevala kot razlog za ničnost, sicer pa o tem niti ni spora, saj tožnica v tožbi to sama navaja. Čim pa je tako, po presoji sodišča ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ni podan.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Prvostopni upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog tožnice za izrek ničnosti odločbe Upravne enote Novo mesto št. 330-4376/2010-3 z dne 21. 7. 2010. V obrazložitvi navaja, da je 21. 7. 2010 od Upravne enote Sevnica v pristojno reševanje prejel vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je podala družba A. d.o.o. in kateri je bila priložena menjalna pogodba, ki sta jo 15. 7. 2010 sklenili tožnica in družba A. d.o.o. Predmet menjave so bila zemljišča parc. št. *73/2, 491 in 485, vse k.o. ..., vl. št. 45; parc. št. 2141/3 in 241/4, obe k.o. ..., vl. št. 1758; parc. št. 3410/2, k.o. …, vl. št. 2144; parc. št. 1967/3, k.o. ..., vl. št. 889; parc. št. 1964/2 in 1964/3, obe k.o. ..., vl. št. 552 in parc. št. 1388, k.o. ..., vl. št. 391. Iz priloženih potrdil o namenski rabi zemljišča je bilo razvidno, da so predmet menjave kmetijska, gozdna in stavbna zemljišča. Upravni organ je dne 21. 7. 2010 izdal odločbo, s katero je predmetni pravni posel odobril. Navedena odločba je postala pravnomočna 10. 8. 2010. V nadaljevanju obrazložitve citira 17. in 19. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ter 39. člen istega zakona. Poudarja, da so bila v predmetni zadevi predmet menjave poleg kmetijskih tudi gozdna in stavbna zemljišča, zaradi česar ni šlo za primer, ko odobritev pravnega posla ni potrebna, ker gre za pridobitev kmetijskega zemljišča v okviru kmetijskih prostorsko ureditvenih operacij, temveč za odobritev pravnega posla, katerega predmet so poleg stavbnih zemljišč tudi kmetijska in gozdna zemljišča. Iz tega razloga upravni organ menjalne pogodbe ni presojal v smislu določb 45. in 46. člena ZKZ, ki urejajo medsebojno menjavo zemljišč (to je v smislu agrarne operacije), ampak je odločal o odobritvi pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami. V postopku odobritve pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči pa upravni organ ne ugotavlja pogojev iz 45. člena ZKZ, temveč skladno z 19. členom ZKZ ugotavlja, če so izpolnjeni pogoji iz 18. člena istega zakona, če je promet potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom, če je upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona in če se s prometom fizično ne delijo parcele zemljišča, ki je bilo urejeno s komasacijo. V predmetni zadevi so bili izpolnjeni vsi navedeni pogoji, zato je upravni organ z odločbo z dne 21. 7. 2011 v delu, v katerem se nanaša na kmetijska in gozdna zemljišča, odobril menjalno pogodbo, sklenjeno med tožnico in družbo A. d.o.o.. V nadaljevanju obrazložitve citira določbo 6. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in v zvezi s predlogom tožnice, da navedeno upravno odločbo z dne 21. 7. 2010 izreče v celoti za nično, navaja, da je glede na zgoraj povedano navedena odločba pravilna in s predpisi utemeljena, predlog za izrek ničnosti pa neutemeljen.

Organ druge stopnje je z odločbo z dne 5. 1. 2012 pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi pritožbene odločbe navaja, da so zaradi posledic, ki izhajajo iz ničnosti, ničnostni razlogi v zakonu natančno določeni in omejeni. Ničnost odločbe je pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega in materialnega prava ter se zato v skladu z določbo 279. člena ZUP za nično izreče odločba samo, če je podan kateri izmed ničnostnih razlogov, ki so navedeni v prvem odstavku tega člena. Dalje ugotavlja, da tožnica v predlogu za izrek ničnosti ni navedla, katerega izmed pogojev, ki jih ZUP določa kot ničnostne razloge, uveljavlja. Takih razlogov ne navaja niti v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Pritožbeni organ pa na podlagi dokumentov zadeve ugotavlja, da v konkretnem primeru ne gre za odločbo, ki bi bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka te določbe ZUP); prav tako ne gre za odločbo, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka te določbe ZUP); ne gre niti za odločbo, ki je ni mogoče izvršiti (3. točka te določbe ZUP). Iz uradnih podatkov zemljiške knjige je razvidno, da je bila menjalna pogodba, ki je bila predmet odobritve, že izvršena v zemljiški knjigi. Upravni organ odločbe o odobritvi pravnega posla ni izdal brez zahteve stranke (4. točka te določbe ZUP). Odločba ni bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka te določbe ZUP). V odločbi tudi ni take nepravilnosti, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka te določbe). Tako pritožbeni organ ocenjuje, da glede na to, da v konkretnem primeru ne obstaja nobeden izmed pogojev ničnosti, ki jih določa ZUP, niso izpolnjeni pogoji za ugoditev predlogu tožnice za izrek ničnosti navedene odločbe. Uporaba tega izrednega pravnega sredstva ne dopušča širše razlage ničnostnih razlogov, zato na izrek ničnosti ne morejo vplivati razlogi, ki jih navaja. Morebitno napačno ugotovljeno dejansko stanje ali morebitne kršitve pravil postopka v pravnomočno zaključenem upravnem postopku je mogoče izpodbijati z rednimi pravnimi sredstvi, niso pa to razlogi za izrek ničnosti odločbe. Vse pritožbene navedbe so neutemeljene, ker se nanašajo na presojanje dejanskega stanja in uporabo postopkovnih določb v pravnomočno zaključenem postopku in ne morejo biti predmet presoje v tem pritožbenem postopku.

Tožnica vlaga tožbo, ker meni, da je izpodbijana odločba nezakonita. Sklicuje se na svoje navedbe in dokazne predloge v predlogu za izrek ničnosti in v pritožbi. Navaja, da je v predmetni zadevi šlo za menjavo kmetijskih zemljišč, pri čemer je napačen zaključek prvostopnega organa, da v predmetnem primeru menjave kmetijskih zemljišč ni potrebno presojati po 45. in 46. členu ZKZ. Že sama dikcija in besedna analiza definicija medsebojne menjave kmetijskih zemljišč namreč pokaže, da se definicija medsebojne menjave nanaša na celotni zakon in ne morebiti zgolj na V. poglavje tega zakona, ki je naslovljeno „Agrarne operacije“, zaradi česar je edina možna razlaga 45. člena ZKZ ta, da se edina možna medsebojna menjava kmetijskih zemljišč po ZKZ lahko zgodi v skladu s 45. in 46. členom tega zakona. Drugačna medsebojna menjava kmetijskih zemljišč po ZKZ ni ne predvidena in ne dopustna. Zato tožnica meni, da morajo biti za vsako medsebojno menjavo kmetijskih zemljišč kumulativno izpolnjeni vsi pogoji, določeni v 45. členu tega zakona. Kolikor pa je prvostopni organ štel, da medsebojna menjava kmetijskih zemljišč obligacijsko pravno predstavlja zgolj dvojno prodajno pogodbo kmetijskih zemljišč, bi nujno moral upoštevati določbe 17. člena do 25. člena ZKZ, ki kongentno določajo postopek prodaje kmetijskih zemljišč in določajo objavo ponudbe pri upravni enoti in izjavo o sprejemu ponudbe. Očitno pa je, da prvostopni upravni organ tudi tega postopka ni upošteval. Iz vsega navedenega je razvidno, da je prvostopni upravni organ v celoti zmotno uporabil kongentno materialno pravo ZKZ ter v nujni posledici izdal nezakonito odločbo. Poleg tega pa ni niti ugotavljal, ali gre za agrarno operacijo niti tega, ali se menjava izvaja zaradi racionalnejše rabe kmetijskega zemljišča in tudi ne, ali vrednost enega zemljišča ne presega vrednosti drugega zemljišča za več kot 50 %. Zato je napačno ugotovil oz. sploh ni ugotavljal dejanskega stanja. Tudi če je prvostopni organ dvomil v to, da gre v konkretnem primeru za agrarno operacijo, bi moral glede na naslov predložene pogodbe „menjalna pogodba“ raziskati, ali gre v konkretnem primeru res za agrarno operacijo ali ne ter v obrazložitvi navesti dejstva in svoje pravno naziranje, zakaj v predmetni zadevi ni treba uporabiti 45. in 46. člena ZKZ. Odločbe torej ni mogoče preizkusiti in je podana še bistvena kršitev določb upravnega postopka. V nadaljevanju tožbe izpostavlja, da ne drži navedba v pritožbeni odločbi, da tožnica v pritožbi ni navedla, katerega od ničnostnih razlogov uveljavlja v predlogu za izrek ničnosti. Iz obširne obrazložitve pritožbe je namreč nedvomno razvidno, da graja zavrnitev odločbe iz razloga najhujše kršitve materialnega prava oziroma pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja izpodbijane odločbe za pravni red nevzdržno. V zvezi z obstojem ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP tožnica navaja, da ničnost izhaja iz take napačne uporabe materialnega prava, ki bi morala biti izrecno določena kot ničnostni razlog po posebnem predpisu. Meni tudi, da je odločba druge stopnje premalo obrazložena, saj se po njenem prepričanju pritožbeni organ ni izjasnil do njenih navedb in predlaganih dokazov. Glede obstoja ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa poudarja, da novejša sodna praksa postavlja nov pravni standard t.i. pravne nevzdržnosti. Takšno stališče je Upravno sodišče zavzelo med drugim v sodbi in sklepu I U 51/2010 z dne 2. 9. 2010. Na podlagi navedene novejše sodne prakse torej ni več potrebno, da bi materialni predpis izrecno določal, da imajo samo določene kršitve materialnega prava za posledico ničnost upravne odločbe v primeru, da so v konkretnem primeru podane. Nevzdržnost je nedoločen pravni pojem, ki ga je treba v vsakem konkretnem primeru napolniti z vsebino. Prvostopni organ in pritožbeni organ bi zato morala napraviti oceno zakonskega dejanskega stanja, navesti stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev in preudarke, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Kljub temu pa ne prvostopni ne drugostopni organ nista presojala nedoločnega pravnega pojma pravne nevzdržnosti konkretne upravne odločbe, čeprav so bile kršitve materialnega prava natančno in podrobno opisane tako v predlogu za izrek odločbe za nično, kakor tudi v pritožbi. V nadaljevanju tožbe utemeljuje pravno nevzdržnost izpodbijane odločbe in poudarja, da je šlo v predmetnem primeru za medsebojno menjavo kmetijskih zemljišč zaradi racionalnejše rabe kmetijskega zemljišča. Kmetijska zemljišča pa so posebno varovana dejanska kategorija v slovenskem pravnem redu, zato je pravni promet z njimi posebej pravno reguliran in pravni režim, ki ureja njihova razmerja, bistveno odstopa od pravil pravnega prometa z drugimi nepremičninami. Glede na navedeni pomen kmetijskih zemljišč za RS je razumljivo, da že manjše kršitve materialne ali procesne zakonodaje lahko povzročijo t.i. pravno nevzdržnost odločbe, izdane na podlagi takih kršitev. V predmetnem primeru pa gre za najbolj grobe kršitve materialnih in procesnih predpisov pri prometu s kmetijskimi zemljišči, zato ne more biti dvoma, da je podana t.i. pravna nevzdržnost odločbe prve stopnje. Navaja tudi, da je res, da ZKZ ne določa izrecno, kdaj je šteti odločbo za nično zaradi kršitve materialnega prava, vendar pa je očitno, da gre v tem primeru za pravno praznino. Zakonodajalec je namreč v ZKZ natančno uredil tako postopek kot tudi pogoje, ki morajo biti izpolnjeni v primeru, ko gre za menjavo kmetijskih in drugih zemljišč v primeru t.i. agrarne operacije, ni pa izrecno določil, da v primeru, ko upravni organ teh določb v celoti ne bi spoštoval v smislu, da bi odobril menjavo kmetijskih zemljišč v napačnem postopku, ko sploh ne bi ugotovil dejstva, da gre za agrarno operacijo in ne bi ugotavljal nobenega od pogojev, ki morajo biti izpolnjeni v tem primeru. Zakonodajalec je očitno spregledal, da bi moral predpisati sankcijo ničnosti, kolikor upravni organ ne bi ugotavljal pogojev pri menjavi kmetijskih zemljišč v okviru agrarne operacije. Dalje navaja, da gre za pravno področje upravnega prava, kjer je zapolnjevanje pravnih praznin dovoljeno, saj zapolnjevanje pravnih praznin ni v nasprotju z načelom pravne varnosti. Volja zakonodajalca v predmetnem primeru je nedvoumna in jasna, to je zagotoviti maksimalno zaščito kmetijskih zemljišč v prometu z njimi kot eno najpomembnejših dobrin, kar izhaja tudi iz podrobne pravne ureditve, ki določa promet z njimi. Kolikor pristojni organ v predmetnem primeru ne bi zapolnil kršitve kogentnih materialnih pravil pri prometu s kmetijskimi zemljišči z najstrožjo sankcijo ničnosti, bi ravnal v nasprotju z voljo in namenom zakonodajalca. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da se predlogu tožnice za izrek ničnosti odločbe Upravne enote Novo mesto z dne 21. 7. 2010 ugodi in se navedena odločba izreče za nično, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Predlaga tudi, da sodišče toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču poslala upravni spis zadeve.

Stranka z interesom, družba A. d.o.o., odgovora na tožbo ni podala.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma v zvezi s sklicevanjem tožnice na navedbe in dokazne predloge v predlogu za izrek ničnosti in v pritožbi pojasnjuje, da je tožba v upravnem sporu samostojno procesno dejanje, zato trditvena podlaga tožbe obsega le navedbe v tožbi (primerjaj: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, stran 212). Tako se tožnica ne more uspešno sklicevati na navedbe in dokazne predloge, ki jih je podala v predlogu za izrek ničnosti in v pritožbi, torej v upravnem postopku.

V obravnavani zadevi je sporno, ali obstajajo razlogi po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP za izrek odločbe Upravne enote Novo mesto št. 330-4376/2010-3 z dne 21. 7. 2010 o odobritvi menjalne pogodbe z dne 15. 7. 2010, sklenjene med tožnico in družbo A. d.o.o. v delu, v katerem se nanaša na kmetijska in gozdna zemljišča, za nično, kar uveljavlja tožnica.

Po določbi 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Sodišče ugotavlja, da niti v ZKZ, niti v katerem drugem zakonu ni posebne določbe, ki bi bila relevantna za obravnavani primer in bi določene nepravilnosti opredeljevala kot razlog za ničnost, sicer pa o tem niti ni spora, saj tožnica v tožbi to sama navaja. Čim pa je tako, po presoji sodišča ta ničnostni razlog ni podan. Določena nepravilnost mora namreč biti v zakonu vnaprej opredeljena kot razlog za ničnost (glej tudi: ZUP s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, stran 756). Ničnost odločbe je pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega in materialnega prava. Posledica ničnosti odločbe je tudi odprava pravnih posledic, ki so iz nje nastale (primerjaj: prvi odstavek 281. člena ZUP), zato so ničnostni razlogi v ZUP natančno določeni in omejeni. Po presoji sodišča torej ni mogoče pritrditi tožbenim navedbam, da gre v tem primeru za pravno praznino v ZKZ ter da je zakonodajalec spregledal, da bi moral predpisati sankcijo ničnosti, kolikor upravni organ ne bi ugotavljal pogojev pri menjavi kmetijskih zemljišč v okviru agrarne operacije.

V zvezi s sklicevanjem tožnice v tožbi na „novejšo sodno prakso“ glede obstoja ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, pa sodišče ugotavlja, da iz sodbe Upravnega sodišča I U 51/2010 z dne 2. 9. 2010, na katero se tožnica v zvezi z njenimi navedbami glede „novejše sodne prakse“ glede obstoja ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP sklicuje v tožbi, ne izhaja, da naj ne bi bilo več potrebno, da bi materialni predpis izrecno določal, da imajo samo določene kršitve materialnega prava za posledico ničnost upravne odločbe v primeru, da so v konkretnem primeru podane, kar zatrjuje tožnica v tožbi. Tožnica je namreč obrazložitev navedene sodbe citirala le deloma. Drži sicer, da je ničnost v upravnem postopku izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno, kot izhaja iz obrazložitve navedene sodbe Upravnega sodišča. Vendar pa iz citirane sodbe dalje tudi izhaja, da pogojev za izrek ničnosti, ki so taksativno določeni v 279. členu ZUP, ni mogoče uporabljati razširjeno; tako je ničnost po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP podana le, če je v odločbi takšna nepravilnost, ki je po izrecni zakonski normi razlog za ničnost, kar pomeni, da mora biti nepravilnost v materialnem zakonu že vnaprej opredeljena kot razlog za ničnost. Takšne nepravilnosti pa tožnica v obravnavanem primeru, kot že povedano, niti ne zatrjuje. Tožbene trditve glede obstoja novejše sodne prakse v smeri, da bi moral upravni organ v vsakem konkretnem primeru v zvezi z vprašanjem obstoja ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ugotavljati pravno nevzdržnost konkretne upravne odločbe, katere ničnost se zatrjuje, torej tudi če ni posebne zakonske določbe, ki bi določeno nepravilnost opredeljevala kot razlog za ničnost, tako ne držijo.

Glede na tožbene navedbe tožnica dejansko zatrjuje razlog nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. To pa ni ničnostni razlog niti po 6. točki, niti po kateri od drugih točk 279. člena ZUP, ampak je okoliščina, ki jo stranka lahko uveljavlja s pritožbo zoper odločbo, kot je to tožnici pravilno pojasnil že pritožbeni organ v odločbi druge stopnje. Če tožnica te možnosti ni izkoristila, tega sedaj ne more sanirati s predlogom za izrek ničnosti.

Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor, da je odločba druge stopnje premalo obrazložena. Pritožbeni organ se je namreč opredelil do njenih navedb v pritožbi in jih zavrnil kot neutemeljene z navedbo, da se nanašajo na presojanje dejanskega stanja in uporabo postopkovnih določb v pravnomočno zaključenem postopku (glej tretji odstavek na 2. strani pritožbene odločbe z dne 5. 1. 2012).

Po vsem povedanem je bilo treba tožbo zavrniti na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je namreč ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je prvostopni organ vlogo tožnice za izrek ničnosti odločbe z dne 21. 7. 2010 pravilno zavrnil. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.