Jedro

Mnenje Komisije za cepljenje ima naravo izvedenskega mnenja. Vsebina mnenja mora torej zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa bi bilo treba starše seznaniti.

Organ bi moral po tem, ko je prejel mnenje Komisije, le-tega poslati nazaj Komisiji v dopolnitev, saj nima obrazložitve, kot jo zahtevata tako 3. in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP, kot tudi 2. alineja prvega odstavka 22. č. člena ZNB.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za zdravje RS št. 181-28/2011/7 z dne 10. 8. 2011 odpravi ter zadeva vrne temu ministrstvu v ponovni postopek.

Tožena stranka Republika Slovenija je dolžna tožeči stranki povrniti njene stroške postopka v višini 80,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Obrazložitev

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da se pri deklici A.A. cepljenje proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi in okužbam s hemofilusom influence tip B s cepivom Infanrix, HIB + IPV ali cepivom Pentaxim ne opusti ter cepljenje proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix ali s cepivom MMRVaxpro ne opusti. V obrazložitvi navaja, da je bil 2. 2. 2011 podan predlog za opustitev cepljenja A.A. skupaj z dekličino zdravstveno dokumentacijo. V nadaljevanju obrazložitve citira peti odstavek 22. a člena ter 22. b člen Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) in navaja, da je s strani ministra za zdravje imenovana Komisija za cepljenje (Komisija) preučila predlog za opustitev cepljenja za deklico A.A. in poslala strokovno mnenje, ki ga je tožena stranka prejela 26. 7. 2011 in je sestavni del te odločbe. Iz priložene zdravstvene dokumentacije je Komisija povzela, da štirinajstmesečna deklica do tedaj še ni bila cepljena in da je sicer zdrava. Dekličina mati cepljenje odklanja, ker meni, da je njenemu bratcu po cepljenju padla odpornost, zato je dobil atopijski dermatitis. Mati navaja, da je bil bratec alergičen na cepivo proti tetanusu, deklica A.A. pa je bila leta 2010 pregledana pri alergologu zaradi drobnega papuloznega izpuščaja po koži glave, trebuha in hrbta, ki se je pojavil pri dveh mesecih starosti in ni bil srbeč. Do petega meseca je imela hude krče, bruhala ni, odvajala je normalno formirano blato. Tudi težav z dihali ni imela. Kožni vbodni testi na jajca, kravje mleko, pšenično moko, lešnike in arašide so bili negativni. Po materini navedbi ji je alergologinja svetovala, da bi cepljenje lahko opravili po tretjem letu starosti, vendar to ni zapisano na izvidu. Komisija se je pri pregledu dokumentacije usmerila na zdravstvene razloge za opustitev cepljenja, med katere se štejejo alergije na sestavine cepiva, resen neželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva ter bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Vendar pa iz priložene dokumentacije ni našla zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja. Deklica namreč nima zdravstvenih težav, ki bi predstavljale kontraindikacije za cepljenje. Citira tudi 22. č člen ZNB in zaključuje, da je ob upoštevanju strokovnega mnenja Komisije odločila, kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnica v tožbi uvodoma povzema potek dosedanjega postopka in navaja, da vlaga tožbo na podlagi 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter predlaga sodišču, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje. Izpostavlja, da razgovor na Komisiji, kljub njeni pisni zahtevi ni bil opravljen, saj je nanj niso povabili. Strokovno mnenje Komisije je prejela šele skupaj z izpodbijano odločbo in ji tako ni bilo omogočeno, da bi se pred izdajo odločbe z vsebino tega mnenja seznanila in o njem izrekla, zato meni, da je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka. Tako je sodišče odločilo tudi v zadevi U 2213/2008. Tožnica poudarja, da je v času obravnave pri pediatrinji podala obširno družinsko anamnezo in razloge za opustitev cepljenja deklice A.A., med katerimi so zdravstveno stanje otroka v povezavi s stanji in reakcijami na cepivo v bližnjem sorodstvu (njena brata). Njen brat B.B. se je namreč rodil ob roku in popolnoma zdrav, opravil je vsa cepljenja po programu. Vsakič približno 14 dni po cepljenju pa je dobil vročino in zbolel, kar pediatrinja ni imela več za posledico cepljenja. V starosti šest mesecev se je začelo obdobje kroničnega vnetja ušes, vedno z vročino 40ºC. Vsaka viroza, ki jo je dobil, se je prav tako zaključila z vnetji ušes. Odrasel je v dislektika, ima velike težave s koncentracijo in znake avtizma. Posledice so mu pustili številni antibiotiki, ki jih je jemal zaradi vnetij ušes, z leti so se stopnjevali navali besa in jeze, depresije. Ugotovljena mu je bila alergija na gluten ter močno razširjena candida, obremenjenost organizma s cepivom DiTePer ter velika obremenjenost s Hg in nekaj s Pb, kar je oboje verjetno tudi posledica slabših mehanizmov razstrupljanja, ki jih je podedoval. Tudi mlajši C.C. je bil ob rojstvu popolnoma zdrav. Cepljen je bil po programu. Po tretjem cepljenju z DiTePer pri letu in pol starosti pa mu je po treh dneh noga močno zatekla, koža je bila pordela in bila zelo vroča, komaj je hodil. Zdravstveno stanje se mu je močno poslabšalo. Pojavili so se tiki, glavoboli, po vratu in ušesih tudi nenavadne rdeče lise, postal je hiperaktiven. Tudi on je bil na alergološki kliniki, kjer so s krvnim testom potrdili, da je bila za reakcijo pri cepljenju kriva alergija na tetanusov toksoid, ostalih alergij pa nima. Glede na alergije, reakcije na cepiva, glede na „cepilne“ bolezni v družini ter lastnosti cepiv po mnenju tožnice obstaja velika verjetnost, da bi pri A.A. po cepljenju prišlo do hudih reakcij. Pri tem poudarja, da alergije na sestavine cepiv pri A.A. niso nikoli ugotavljali. Tožnica je prepričana, da mora strokovno mnenje Komisije med drugim vsebovati tudi razloge za opustitev ali ne opustitev cepljenja z obrazložitvijo. Teh razlogov in obrazložitev pa konkretno mnenje Komisije ne vsebuje. Na osnovi pomanjkljivih dejstev je Komisija sklenila le, da se cepljenje ne opusti, pri čemer ni pojasnila razlogov za takšno odločitev. Tudi izpodbijana odločba bi morala vsebovati razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, kar izhaja iz 2. alineje prvega odstavka 22. č člena ZNB. Izpodbijana odločba pa zahtevanih podatkov ne vsebuje, temveč vsebuje le podatke iz predloga za opustitev cepljenja, splošen opis stanja, podan v mnenju Komisije, ne pa tudi razlogov za opustitev ali ne opustitev cepljenja z obrazložitvijo. Po vsem povednem tožnica meni, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje ter bistveno kršila določbe postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti zavrača tožbene navedbe in se sklicuje na razloge izpodbijane odločbe. Navaja pa še, da gre v konkretnem primeru opustitve cepljenja za t.i. specialni postopek, kjer se določbe Zakona o splošnemu upravnem postopku (ZUP) uporabljajo le subsidiarno. Poudarja, da ni mogoče enačiti narave strokovnega mnenja Komisije za cepljenje z izvedenskim mnenjem po ZUP, posledično temu je zato seznanjanje in izrekanje stranke z oziroma o vsebini mnenja komisije brezpredmetno. Po mnenju tožene stranke se z nedoslednim in nenatančnim obravnavanjem narave strokovnega mnenja Komisije ter površnim enačenjem strokovnega mnenja Komisije z izvedenskim mnenjem krši legitimnost delovanja Komisije za cepljenje, ki ji jo določa drugi odstavek 22. b člena ZNB. Legitimitete članov komisije ni mogoče pridobiti le s strokovnim izpopolnjevanjem, pač pa legitimnost vzpostavlja minister za zdravje z aktom o njenem imenovanju. Toženi stranki 22. a člen ZNB ne daje pravice za odločanje na podlagi diskrecijske pravice, prav tako ji omenjene pravice ne dajejo naslednji členi znotraj 6. dela ZNB, ravno nasprotno 22.č člen tega zakona predvideva, da mora tožena stranka na podlagi posredovanega strokovnega mnenja Komisije v 30 dneh izdati odločbo. Strokovno mnenje Komisije predstavlja obvezno in uzakonjeno podlago za izdajo konkretne odločbe, pridobitev novega mnenja, kar je tudi ena izmed značilnosti izvedenskega mnenja, pa v primerih postopka obravnave oprostitve oziroma ne oprostitve cepljenja cepilnih zavezancev, ni mogoča. Komisija lahko, če na podlagi svoje strokovne presoje tako oceni, ob obravnavi posameznega predloga za opustitev obveznega cepljenja v skladu s prvim odstavkom 22. c člena ZNB zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede. Vendar v konkretnem primeru Komisija ni bila mnenja, da je to potrebno, zato je strokovno mnenje podala na podlagi posredovane zdravstvene dokumentacije cepilne zavezanke. Po povedanem sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Sodišče se strinja s tožbenim ugovorom, da bi moralo biti mnenje Komisije (ki je podlaga za odločbo – prvi odstavek 22. č člena ZNB) pred izdajo odločbe posredovano tožnici v morebitno izjavo oziroma pripombe. Na to napotuje že načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 do 8/10), po katerem je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Ker to iz odločbe in upravnega spisa ni razvidno, je bila s tem storjena kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Seznanitev tožnice z mnenjem šele v odločbi namreč ne pomeni učinkovitega varstva pravic na način, kot ji ga zagotavlja tretji odstavek 146. člena ZUP.

Po presoji sodišča ima tožnica tudi prav, ko ugovarja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zaradi pomanjkljive obrazložitve (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Po 214. členu ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati (med drugim) razloge, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka prvega odstavka). Takšno pravilo vsebuje tudi specialna določba 2. alineje prvega odstavka 22. č člena ZNB (ZNB-UPB1, Uradni list RS, št. 33/06 s spremembami in dopolnitvami), ki pravi, da mora odločba ministra vsebovati razloge za ne opustitev cepljenja z obrazložitvijo. Organ bi tako moral po tem, ko je prejel mnenje Komisije (katerega je sicer pravilno povzel v svoji odločbi), to mnenje poslati nazaj Komisiji v dopolnitev, saj strokovno mnenje Komisije nima obrazložitve, kot jo zahtevata tako 3. in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP, kot tudi 2. alineja prvega odstavka 22. č. člena ZNB. Sodišče se sicer strinja s toženo stranko, ki v odgovoru na tožbo navaja, da mora na podlagi strokovnega mnenja Komisije izdati odločbo v 30 dneh, vendar pa je dolžna preveriti, ali je strokovno mnenje Komisije sestavljeno v skladu z določbo 2. alineje prvega odstavka 22. č člena ZNB in 3. in 5. točko prvega odstavka 214. člena ZUP. Ne strinja pa se sodišče s stališčem tožene stranke, da ni mogoče enačiti narave strokovnega mnenja Komisije z izvedenskim mnenjem po ZUP. Po presoji sodišča ima namreč mnenje Komisije naravo izvedenskega mnenja. Vsebina mnenja mora torej zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa bi bilo treba starše seznaniti (primerjaj tudi: sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 326/2009).

Iz predloga za opustitev cepljenja po mnenju sodišča izhajajo dovolj konkretizirane navedbe o tem, da so zaradi zdravstvenega stanja po cepljenju dekličinih dveh bližnjih sorodnikov – starejših bratov podani razlogi za opustitev cepljenja, vendar Komisija na te navedbe ni odgovorila. Poleg tega pa tožnici – dekličini materi tudi ni dala možnosti, da bi na razgovoru pred izdelavo strokovnega mnenja opozorila na vse dejanske okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev Komisije. Pri čemer sodišče poudarja, da od staršev ni mogoče zahtevati strokovne utemeljitve, saj običajno starši nimajo ustreznega strokovnega znanja, strokovne ekspertize pa bi bile povezane s prevelikimi stroški. Sodišče ugotavlja, da iz mnenja Komisije izhaja le povzetek ugotovitev iz zdravstvene dokumentacije mld. deklice, navedbo, da je Komisija preučila predlog za opustitev cepljenja, prepis treh alinej iz drugega odstavka 22. a člena ZNB (kaj šteje med razloge za opustitev cepljenja) ter ugotovitev, da iz navedenega Komisija meni, da se pri deklici A.A. cepljenje proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi in okužbam s hemofilusom influence tip b s cepivom Infanrix, Hib+IPV ali cepivom Pentaxim ne opusti in da se cepljenje proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom MMRVaxpro ali cepivom Priorix ne opusti. Komisija je tudi sicer navedla, da pri pregledu zdravstvene dokumentacije ni našla zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja ter da deklica nima zdravstvenih težav, ki bi predstavljale kontraindikacije za cepljenje. Vendar pa slednje po presoji sodišča ne zadošča glede na navedbe v predlogu. Komisija namreč ni utemeljila, zakaj v predlogu podani razlogi (alergije, hude reakcije na cepiva in bolezni, nastale po cepljenju ter dolgotrajno oslabljen imunski sistem v ožji družini - pri bratih deklice A.A.) ne opravičujejo opustitve cepljenja, ob tem da tožnica, kot že povedano, ni imela možnosti, da bi na razgovoru pred izdelavo strokovnega mnenja opozorila na vse dejanske okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev Komisije. Pomanjkljivo strokovno mnenje Komisije pa ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je upravni organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb strank (primerjaj: sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. 326/2009 z dne 16. 9. 2010).

Sodišče tako ugotavlja, da so bila pri odločanju bistveno kršena pravila postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 do 62/10), zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek, v katerem naj, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odloči. Sodišče še pripominja, da se ni spuščalo v presojo preostalih tožbenih ugovorov, ker je bilo že zgoraj ugotovljeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta.

Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Pravni pouk temelji na določbi prvega ostavka 73. člena ZUS-1.