Jedro

Če je drugostopenjski organ že odločal o zakonitosti konkretnega upravnega akta v določeni zadevi v zvezi s pritožbo (ali drugim pravnim sredstvom) in v svoji odločbi sprejel pravno stališče, za katerega pritožnik meni, da je napačno, pritožnik ne more uspešno uveljavljati zahteve za uporabo nadzorstvene pravice (v smislu 274. člena ZUP), niti tega pravnega sredstva ne more po uradni dolžnosti uporabiti drugostopenjski (nadzorstveni) organ.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za razveljavitev odločbe Upravne enote Radovljica št. 351-45/2010-71 z dne 7. 9. 2011 po nadzorstveni pravici. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica zahtevala razveljavitev navedene odločbe (gradbenega dovoljenja) po nadzorstveni pravici, ker je bila namembnost parcele, na kateri namerava graditi investitor A.A. (prizadeta stranka v tem upravnem sporu), spremenjena z Odlokom o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (Uradni list RS, št. 95/2002 in naslednji, v nadaljevanju Odlok), ki je nezakonit in neustaven. Po stališču toženke je za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov, kar navedeni odlok je, pristojno Ustavno sodišče RS in ne upravni organ. Zato je upravni organ pri izdaji gradbenega dovoljenja pravilno uporabil predpis, ki je veljal v času izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Dodaja še, da je bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 7. 9. 2011 Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planske celote Bled (Uradni list RS, št. 54/04), ki je kot veljavni prostorski izvedbeni akt urejal območje parcele št. 115/1 k.o. …, za katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje, in ne Odlok. Nadalje ugotavlja, da tudi če bi šlo za nezakonitost odloka in bi upravni organ to lahko ugotavljal in upošteval, ni mogoče trditi, da gre za očitno kršitev materialnega predpisa, ki bi bila razlog za razveljavitev pravnomočne odločbe. Očitna kršitev materialnega predpisa je namreč zgolj tista, ki je tako opazna, da je ni mogoče spregledati in se ugotovi neposredno. Presojanje zakonitosti Odloka pa zahteva ugotavljanje določenih dejstev in okoliščin. Ker glede na navedeno ni razlogov za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, je toženka tožničin predlog zavrnila.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja razloge, iz katerih meni, da je Odlok nezakonit in neustaven. Meni, da se je z njim posega v načelo pravne države, enakosti pred zakonom in sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, je pa tudi v nasprotju s 153. členom Ustave, saj ni bil sprejet v skladu s hierarhično višjim pravnim aktom ter 44. členom Ustave, saj zainteresiranim strankam ni bila omogočena pravica, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodelujejo pri uveljavljanju javnih zadev. Navaja primere, ko je Ustavno sodišče zaradi vsebinsko enakih kršitev razveljavilo različne odloke. Meni, da upravni organ praviloma ne more uporabiti instituta exceptio illegalis, vendar glede na predstavljena stališča Ustavnega sodišča RS ni vedno tako. Odstop od tega načeloma pravilnega stališča je glede na mnenje Ustavnega sodišča RS upravičen in celo nujen v primerih, ko je Ustavno sodišče RS iz istih razlogov v očitnih primerih konstantno razveljavljalo nezakonite Odloke. Meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe napačna tudi v delu, v katerem trdi, da ne gre za očitno kršitev, ampak bi bilo treba kršitev materialnega predpisa šele ugotavljati, čemur pa institut odprave odločbe po nadzorstveni pravici ni namenjen. Pojasnjuje, da se je v zahtevi za razveljavitev odločbe omejila le na očitno zmotno uporabo materialnega predpisa, to je Odloka ter stališča Ustavnega sodišča RS in ni zatrjevala, da je prvostopenjski organ zmotno ali nepopolno ugotovil dejansko stanje. Pojasnjuje, da je očitano kršitev materialnega prava mogoče ugotoviti že neposredno, na podlagi gradbenega dovoljenja, in ni potrebno nikakršno dodatno preverjanje pravilnosti dejanskega stanja. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne drugostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži, naj tožniku povrne stroške postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Temeljni pogoji za odločanje po nadzorstveni pravici izhajajo iz 274. in 277. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), in sicer mora iti za odločbo, ki je bila izdana in vročena stranki, obstajati mora zakoniti razlog za odločanje po nadzorstveni pravici, poleg tega pa ne sme biti pretečen predpisani rok od dneva, ko je bila odločba v upravnem postopku izdana in vročena.

Odločbo lahko odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje (prvi stavek prvega odstavka 276. člena ZUP), vendar le v primeru, če ni pred tem že odločal o pritožbi zoper izpodbijano odločbo in jo zavrnil, saj v okviru izrednega pravnega sredstva ne more drugače presoditi odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku že sam presodil kot zakonito. Takšno stališče izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča U I 522/59 z dne 24. 10. 1959 in iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012. Iz slednje izhaja, da je presoja drugostopenjskega organa, ki je hkrati nadzorstveni organ (glej 276. člen ZUP), o zakonitosti konkretne prvostopenjske upravne odločbe izključena, če je sam o pritožbi oziroma o drugem pravnem sredstvu že odločal ter tako odločbo presodil za zakonito. Enako stališče pa je zavzeto tudi v delu Vilka Androjne in Erika Kerševana, Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Predelana in dopolnjena izdaja, Ljubljana, GV Založba, 2006, str. 581. Odločanje po nadzorstveni pritožbi namreč pomeni nadzor hierarhično višjega (drugostopenjskega oziroma nadzorstvenega) organa nad zakonitostjo prvostopenjske upravne odločbe, ki jo je v konkretni zadevi izdal nižji (prvostopenjski) organ. Če je drugostopenjski (nadzorstveni) organ tak nadzor v konkretni zadevi že opravil, bodisi v zvezi s pritožbo, ali po sami nadzorstveni pravici ali na podlagi drugega izrednega pravnega sredstva, in je v konkretni zadevi sprejel svoje pravno stališče do spornega pravnega vprašanja, njegova ponovna presoja o že zavzetih pravnih stališčih glede določenega pravnega vprašanja v isti upravni zadevi ni mogoča, razen v zvezi z upravnim sporom (glej 273. člen ZUP) oziroma po tem, ko je v upravnem ali ustavnem sporu konkretna odločba odpravljena (oziroma razveljavljena) in je glede spornega vprašanja sodišče sprejelo drugačno pravno stališče, na katerega je v ponovljenem postopku upravni organ vezan (glej četrti in peti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, oziroma tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču, v nadaljevanju ZUstS). Nadzorstveni organ, kot že povedano, ne nadzira zakonitosti svojih izdanih konkretnih posamičnih aktov in stališč, sprejetih v njih, saj ne nadzira samega sebe. To je namreč pristojnost sodišča v upravnem sporu, če ga začne stranka ali pa stranski udeleženec upravnega postopka (glej 1. in 17. člen ZUS-1) oziroma Ustavnega sodišča v zvezi z ustavno pritožbo, ki pa jo stranka ali druga oseba, ki ima pravni interes, lahko vloži le, če so predhodno izčrpana vsa druga pravna sredstva, torej tudi upravni spor (glej 5.alinejo prvega odstavka 21. člena, 50., 51., 59. in 60. člen ZUstS).

Da drugostopenjski (nadzorstveni) organ po uradni dolžnosti izvaja svojo nadzorstveno pravico tudi v zvezi s pritožbo, izhaja iz 251. do 253. člena ZUP, po katerih pritožbeni (nadzorstveni) upravni organ ni vezan le na pritožbene razloge, temveč mora ob reševanju pritožbe po uradni dolžnosti paziti med drugim tudi na pravilno uporabo materialnega prava, in lahko, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji, in če ima drugačna pravna stališča, odloči drugače kot prvostopenjski organ, izjemoma lahko tudi v škodo pritožnika (drugi odstavek 253. člen ZUP), ter drugega odstavka 275. člena ZUP, po katerem pristojni organ, če je bilo zoper po nadzorstveni pravici odpravljeno odločbo vloženo kakšno drugo pravno sredstvo, to pravno sredstvo zavrže. Vse to pa pomeni, da v primeru, če je drugostopenjski organ že odločal o zakonitosti konkretnega upravnega akta v določeni zadevi v zvezi s pritožbo (ali drugim pravnim sredstvom) in v svoji odločbi sprejel pravno stališče, za katerega pritožnik meni, da je napačno, pritožnik ne more uspešno uveljavljati zahteve za uporabo nadzorstvene pravice (v smislu 274. člena ZUP), niti tega pravnega sredstva ne more po uradni dolžnosti uporabiti drugostopenjski (nadzorstveni) organ. Drugostopenjski (nadzorstveni) upravni organ, ki ne nadzira samega sebe, temveč hierarhično nižji organ, svojega v svoji konkretni odločbi sprejetega pravnega stališča, ki v upravnem oziroma ustavnem sporu ni izpodbijano, ne more spreminjati, tudi če se je v drugih primerih pred sodiščem izkazalo kot napačno, torej ne more po nadzorstveni pravici odpraviti, razveljaviti oziroma spremeniti svoje in tudi ne več prvostopenjske odločbe v isti zadevi, v kateri je že odločal. Ker iz priloženih upravnih spisov izhaja, da je drugostopenjski upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe (3. 9. 2012) že odločil o tožničini pritožbi zoper odločbo, katere razveljavitev v predmetnem postopku predlaga, in jo z odločbo z dne 11. 1. 2012 tudi zavrnil (popravil jo je le v točki 3 tako, da je v drugi alineji besedilo „strešina se na Z odpira s frčado, na V strani pa s strešnima oknoma“ nadomesti z besedilom „strešina se na Z odpira s frčado in strešnim oknom, na V strani pa s strešnima oknoma“), glede na citirano stališče ni smel več odločati o tožničini zahtevi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

Drugostopenjski upravni organ bi moral zato tožničino zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zavreči. Ker pa z zavrnitvijo tožničine zahteve namesto zavrženja drugostopenjski upravni organ ni posegel v kakšno njeno pravico ali pravno korist, je sodišče tožbo na podlagi prve alineje drugega odstavka 63. ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo brez presoje tožbenih navedb, saj glede na navedeno tožnica z njimi ne bi mogla uspeti. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.