31. 1. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vide Žabnikar, Dob, na seji 31. januarja 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) v delu, ki se nanaša na parc. št. 1660, k. o. 1943 – Dob, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju OPN) v delu, v katerem ta spreminja namensko rabo njenega zemljišča s parcelno številko 1660, k. o. Dob, iz kmetijskega v stavbno zemljišče. Zatrjuje, da je za navedeno spremembo izvedela ob prejemu odločbe o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2019. Pobudnica trdi, da sprememba namenske rabe neposredno učinkuje na zemljišče v njeni lasti, zato izkazuje pravni interes za pobudo. Občini Domžale (v nadaljevanju Občina) očita, da je namembnost njene nepremičnine spremenila brez utemeljenega razloga zgolj zato, da je lahko na sicer komunalno nezadostno opremljenem zemljišču začela odmerjati izvirni občinski davek, tj. NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče. Utemeljuje, da Občina pri sprejemanju OPN ni zadostila zahtevam, ki izvirajo iz pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, in pri spremembi namenske rabe ni ustrezno upoštevala njenega interesa, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6).

2.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

3.Pobudnica svoj pravni interes utemeljuje z navedbami, da izpodbijana sprememba namenske rabe neposredno učinkuje na status zemljišča v njeni lasti. Kot je mogoče razbrati iz pobudničinih navedb, nasprotuje plačevanju NUSZ, ki je vezano na to, da je zemljišče opredeljeno kot stavbno zemljišče.

4.Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom ter iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine). Določbam OPN, ki določeno zemljišče opredeljujejo kot stavbno zemljišče, na katerem je predvidena gradnja, pa Ustavno sodišče takega neposrednega učinka na položaj lastnika tega zemljišča ne priznava. V teh primerih Ustavno sodišče upošteva, da gradnja neposredno na podlagi prostorskega izvedbenega akta ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ter zato od pobudnikov zahteva, da svoje očitke o protiustavnosti in zakonitosti prostorskega akta najprej uveljavljajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pobudnica zato zgolj na podlagi lastništva nepremičnine, ki ji je bila z izpodbijanim OPN spremenjena namenska raba iz kmetijskega zemljišča v stavbno zemljišče, pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti ne izkazuje.

5.Prav tako pa pobudnica svojega pravnega interesa ne more utemeljiti z nastalo obveznostjo plačevanja NUSZ kot posledico zatrjevane protiustavne spremembe namembnosti njene nepremičnine. O odmeri NUSZ odloči davčni organ z odločbo. Zoper odmerno odločbo se pobudnica lahko pritoži, sodno varstvo zoper dokončno davčno odločbo pa ji je zagotovljeno v upravnem sporu. Pobudnica lahko ugovore zoper odmero NUSZ, vključno z očitki o nezakonitosti in protiustavnosti OPN, ki njeno zemljišče opredeljuje kot stavbno zemljišče, namenjeno za gradnjo, in ki je kot tak podlaga za nastanek njene davčne obveznosti, uveljavlja v postopku odmere NUSZ.

6.V takšnih primerih, ko lahko pobudnik svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti predpisa uveljavlja v postopkih izdaje posamičnih aktov, ki temeljijo na izpodbijanem predpisu, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN. Ustavno sodišče je zato njeno pobudo zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

Glej in primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 13. točka obrazložitve, št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21), 8. in 9. točka obrazložitve, ter št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 9.–11. in 20. točka obrazložitve.

Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021, 8. in 9. točka obrazložitve.

Člen 403 Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19 in 163/22 – v nadaljevanju ZDavP-2).

Glej 86. člen ZDavP-2.

Določbe o plačilu NUSZ (VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih, Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 – popr. in 33/89, v zvezi s prvim odstavkom 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, Uradni list RS, št. 44/97) se v skladu s prvim odstavkom 218. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1) uporabljajo samo za zazidana in nezazidana zemljišča, opredeljena v 218. členu ZGO-1. Katera zemljišča štejejo za nezazidana stavbna zemljišča, za katera se plačuje NUSZ, določajo tretji odstavek 218. člena, druga alineja prvega odstavka ter četrti odstavek 218.b člena ZGO-1. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 75) in št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22).