Jedro

Območje nameravane gradnje leži na območju razreda velike nevarnosti, ki je bil določen upoštevaje podatke iz evidence o poplavnih dogodkih, kar pomeni, da je gradnja na tem območju prepovedana. Prepoved gradnje pomeni, da v takem primeru uporaba omilitvenih ukrepov ni dopustna, oziroma le ti ne morejo zmanjšati stopnje ogroženosti do te mere, da bi bila gradnja dovoljena.

Izrek

1.Tožba se zavrne.

2.Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Ministrstvo za okolje in prostor, Agencija Republike Slovenije za okolje, Urad za upravljanje z vodami, Oddelek območja Savinje, je z odločbo številka 35507-1364/2010-6 z dne 13. 8. 2010 odločil, da se zahteva A.A. in B.B., za izdajo vodnega soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja „stanovanjska hiša C.“, štev. 40/09, marec 2010, ki ga je izdelal D. d.o.o., zavrne (1. točka izreka) in v 2. točki izreka odločil, da v tem postopku stroški niso nastali. Postopek izdaje vodnega soglasja se vodi po določbah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 110/02 – ZGO-1, 2/04 – ZZdrI-A, 41/04 – ZVO-1 in 57/08, v nadaljevanju ZV-1) in Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ZGO-1-UPB, 92/05 – ZJC-B, 111/05 odločba US, 93/05 – ZVMS in 126/07 – v nadaljevanju ZGO-1. Tako določba 150. člena ZV-1 določa, da se lahko poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda izvede samo na podlagi vodnega soglasja, določba osmega odstavka 153. člena ZV-1 pa določa, da v primeru ko ministrstvo ugotovi, da poseg v prostor ni sprejemljiv, oziroma da načrt, projekt oziroma rešitve za poseg niso izdelani v skladu s projektnimi pogoji oziroma pogoji za druge posege v prostor, zavrne izdajo vodnega soglasja z odločbo.

Po pregledu projektne dokumentacije, ki sta jo stranki priloži vlogi za pridobitev vodnega soglasja, je bilo ugotovljeno, da izdani pogoji Informacije o pogojih gradnje oziroma projektni pogoji (štev. 35506-1625/2009-2 z dne 22. 6. 2009) niso bili upoštevani v celoti, saj iz predložene dokumentacije ni bila razvidna določitev razreda nevarnosti v skladu s 5. členom Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (Uradni list RS, št. 89/08, v nadaljevanju Uredba) ali po Pravilniku o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja, ter o načinu razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (Uradni list RS, št. 60/07, v nadaljevanju Pravilnik) ter upoštevanje pogojev in omejitev iz prilog 1 in 2 Uredbe. Stranki sta bili 31. 5. 2010 pozvani, da vlogo dopolnita, kar sta storili 15. 6. 2010. V dopisu sta soglašali z ugotovitvijo, da se zemljišče načrtovane gradnje stanovanjske hiše nahaja na območju velikega razreda nevarnosti, tako po Uredbi, kot Pravilniku. Izračuna oziroma dokumentacije, iz katere bi bil razviden ugotovljeni razred nevarnosti v skladu s Pravilnikom stranki nista predložili, navedli pa sta, da bi bila po njunem mnenju gradnja možna v skladu s 15. členom Uredbe. Stranki sta bili z dopisom, št. 35507-1364/2010-4 z dne 24. 6. 2010, ponovno pozvani, da vlogo ustrezno dopolnita, oziroma se izjasnita o vseh morebitnih novih dejstvih. Določen je bil rok in podano opozorilo, da bo v primeru če vloga ne bo dopolnjena v roku, skladno z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – ZUP-UPB2, 105/06 – ZUS-1, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP) zavržena ali zavrnjena. Stranki sta 14. 7. 2010 v telefonskem razgovoru navedli, da vloge ne želita ponovno dopolniti ali se izjasniti o vseh morebitnih novih dejstvih, kar je razvidno iz uradnega zaznamka.

V postopku izdaje projektnih pogojev je bilo ugotovljeno, da se zemljišče, kjer je načrtovana gradnja stanovanjske hiše, nahaja na območju, ki ga lahko visoke vode vodotokov ... in ... poplavijo. Tako je bilo to območje v ujmah 1990, 1998 in 2007 poplavljeno in na osnovi evidenc o poplavnih dogodkih je bilo razvidno, da je bila kota visoke vode več kot 0,5 m nad obstoječim terenom, kar pomeni, da se zemljišče načrtovane gradnje nahaja v velikem razredu nevarnosti, kjer je gradnja enostanovanjskih stavb, skladno s prilogo 1 Uredbe, prepovedana. Uvrstitev v razred nevarnosti pa je možna tudi po Pravilniku, tako da se poleg globine vode ter količine odplavljenega ali odloženega materiala upoštevajo tudi drugi kriteriji, zlasti hitrost poplavne vode. V tem primeru lahko pride do uvrstitve v drugačen razred nevarnosti v primerjavi z poenostavljenimi merili. Stranki izračuna razreda nevarnosti po Pravilniku nista predložili.

Določba 15. člena Uredbe, na katerega se stranki sklicujeta v dopolnitvi vloge z dne 15. 6. 2010, določa načrtovanje omilitvenih ukrepov za zmanjšanje poplavne in z njo povezane erozijske ogroženosti in ne dopušča gradnje enostanovanjskih objektov v velikem razredu nevarnosti, torej gradnja na osnovi tega člena prav tako ni dopustna. Po vsem navedenem je bil sprejet zaključek, da projekt ni bil izdelan skladno s projektnimi pogoji ter na osnovi priloge 1, v povezavi s 3. točko 5. člena Uredbe, zato je bilo treba zahtevo stranke za izdajo vodnega soglasja, na podlagi osmega odstavka 153. člena ZV-1, zavrniti.

O pritožbi investitorjev zoper navedeni odločbo je odločalo Ministrstvo za okolje in prostor, številka 3555-35/2010-2 dne 15. 10. 2010, ki je pritožbo zavrnilo.

Tožnika oporekata odločitvi tako prvostopnega, kot drugostopnega upravnega organa. Pojasnjujeta, da sta v začetku leta 2008 kupila zemljišče parc. št. 1880/1, 1880/2, 1880/3 ter 1881/2 k.o. ..., v Mestni občini E., kot zazidljivo stavbno zemljišče v ožjem območju središča mesta, na lokaciji .... Gre za pozidano območje, strnjeno naselje stanovanjskih hiš, predvidena gradnja pa predstavlja tako imenovano zapolnilno gradnjo. V neposredni bližini je bilo v zadnjih dveh letih zgrajenih več novih stanovanjskih hiš ter več nadomestnih gradenj. V trenutku nakupa zemljišča Uredba še ni bila sprejeta in ovire za izdajo vodnega soglasja ni bilo, kar je bilo tožnikoma na enoti ARSO v Celju tudi razloženo. Nekaj mesecev po nakupu zemljišča je Vlada RS sprejela sporno Uredbo, katere ustavnost in zakonitost izpodbijata pritožnika v tem postopku. Že po sprejemu Uredbe je ARSO v nekaterih primerih izdal vodno soglasje investitorjem, katerih gradnje so bile predvidene na območjih, kjer je gradnja po Uredbi prepovedana. V letu 2009 sta pritožnika od Mestne občine E. odkupila še dodatnih 60 m2 zazidljivega stavbnega zemljišča za popolnitev svoje parcele, po ceni, ki velja za zazidljiva stavbna zemljišča. V letu 2010 sta neuspešno prosila za izdajo vodnega soglasja, brez katerega ne moreta pridobiti gradbenega dovoljenja.

Kot ključni problem v obravnavani zadevi tožnika izpostavljata vprašanje ustavnosti in zakonitosti podzakonske ureditve protipoplavne varnosti stavbnih zemljišč na poplavnih območjih in menita, da je določba 5. člena Uredbe, ki v kombinaciji s prilogo 1 absolutno in brez možnosti upoštevanja omilitvenih ukrepov konkretnega projekta prepoveduje gradnjo stanovanjskih hiš na območju velike nevarnosti, v nasprotju z njuno ustavno pravico do zasebne lastnine, ki med drugim tožnikoma daje tudi upravičenje graditi na lastnem stavbnem zemljišču. Strinjata se in zavedata, da je v njuno lastninsko pravico dopustno poseči z namenom varstva drugih ustavnih pravic, vendar mora biti tak poseg sorazmeren cilju, ki se z njim dosega. Tega načela sorazmernosti pa Uredba ne spoštuje.

V nadaljevanju pojasnjujeta pravno podlago po ZV-1, določbe 83., 84., 85. in 86. člena tega zakona. Nesporno je, da zemljišče, za katerega želita pridobiti vodno soglasje ter gradbeno dovoljenje, leži na poplavnem in zato ogroženem območju. Po mnenju tožnikov tudi iz ZV-1 jasno izhaja, da mora prvostopni organ v vsakem konkretnem primeru odločanja o izdaji vodnega soglasja vsebinsko (torej meritorno) preizkušati, ali so izpolnjeni pogoji iz drugega 86. člena ZVO-1, torej ne more odkloniti izdaje vodnega soglasja, ne da bi sploh preizkušal ali so podani pogoji iz drugega odstavka 86. člena ZV-1, torej ali ima konkreten poseg v prostor lahko v poplavi škodljiv vpliv na vode, vodna ali priobalna zemljišča oziroma ali povečuje poplavno ogroženost območja. V nasprotju z zakonskimi zahtevami nista ne prvo in ne drugostopni organ izvedla vsebinske presoje, ki jo terja drugi odstavek 86. člena ZVO-1, ampak sta zavrnitev soglasja utemeljila z določbo 5. člena Uredbe. Tožnika se strinjata, da izdaja vodnega soglasja na podlagi ZV-1 ni upravičena in je zato nedopustna v primeru, ko bi bilo po opravljeni presoji potencialnih vplivov izkazano, da ima predvidena gradnja ob poplavi lahko bodisi škodljiv na vode, obvodna ali priobalna zemljišča, bodisi povečuje poplavno ogroženost območja, ne more pa biti razlog za zavrnitev izdaje vodnega soglasja enostavno dejstvo, da je zemljišče na podlagi podzakonskega akta, ki mora biti skladen z ZV-1, razvrščeno v razred nevarnosti, ki že sam po sebi prepoveduje sleherno gradnjo. ZV-1 torej ne prepoveduje avtomatično vseh posegov v prostor, saj ne glede na razred ogroženosti velja, da so prepovedani le tisti posegi, ki imajo lahko škodljiv vpliv na vode, vodna ali priobalna zemljišča ali povečujejo poplavno ogroženost območja, kar argumentum a contrario pomeni, da so vsi tisti posegi, pri katerih škodljivega vpliva ni mogoče dokazati, dovoljeni. Ker upravni organ presoje po ZV-1 ni izvedel, je njegova odločitev materialnopravno napačna.

V nadaljevanju tožnika pojasnjujeta, da je v zadevi ključna določba 5. člena Uredbe, ki njuno zemljišče uvršča v razred velike poplavne nevarnosti ter priloga 1, ki absolutno prepoveduje gradnjo enostanovanjskih stavb na območjih velike nevarnosti. Pri tem je zanimivo, da Uredba na področjih srednje nevarnosti vendarle upošteva tako imenovano načelo sorazmernosti in zato možnost gradnje veže na predhodno izvedene omilitvene ukrepe. Takšna ureditev, ki jo predvideva Uredba in ki v konkretnem primeru pomeni, da pritožnika v nobenem primeru ne moreta dobiti vodnega soglasja je nezakonita, ker je v neskladju z ZV-1. Uredba je v neskladju tudi z Ustavo RS. Temeljni cilj Uredbe je očitno zagotoviti poplavno varnost na ogroženih območjih, kar v konkretnem primeru pomeni, da je ta cilj mogoče doseči samo tako, da se pritožnikoma absolutno prepove gradnja. Takšna ureditev je neskladna z ustavo zato, ker ne spoštuje načela sorazmernosti. Uporabljeno sredstvo je neprimerno in nesorazmerno zato, ker se da isti cilj doseči na enako učinkovit način z milejšimi sredstvi, tako da se pri presoji potencialnih vplivov predvidene gradnje upoštevajo vse specifike konkretnega primera, zlasti izvedba tako imenovanih predhodnih omilitvenih ukrepov. Če upravni organ na podlagi takšne presoje meritorno ugotovi, da nameravana gradnja izpolnjuje vse zahteve in cilje, ki jih zasledujejo Uredba, ZV-1 in Ustava RS in je torej poplavno varen, mu kljub dejstvu, da stoji na območju velikega razreda poplavne nevarnosti, izdaje vodnega soglasja ni mogoče odreči. V zvezi s predvidenimi omilitveni ukrepi tožnika pojasnjujeta, da je projekt njune gradnje koncipiran tako, da enostanovanjska hiši stoji na štirih nosilnih betonskih stebrih, celoten objekt pa je dvignjen od tal za cca 2 m, kar pomeni, da tudi teoretično, ob najvišjih do sedaj znanih poplavah razlita voda čez sporno zemljišče ne bi mogla teči drugače, kot se je razlivala ob dosedanjih poplavah, saj na zemljišču ni dodatnih ovir. Poplava ne more doseči niti bivalnih površin predvidene stanovanjske hiše. Predvidena gradnja je tudi edina poplavno varna gradnja na širšem območju ..., tožnika pa kljub temu dejstvu ne moreta pridobiti vodnega soglasja, kljub temu, da sta tveganje pred poplavami pripravljena prevzeti nase. Sodišču predlagata, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Prav tako predlagata povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem navaja, da vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov razvidnih iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zvrne.

K 1. točki izreka: Po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov v obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da je odločba tožene stranke pravilna in zakonita ter da je tožena stranka za svojo odločitev navedla tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje (drugi odstavek 71.člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št.105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), ter dodatno navaja: S sprejemom ZV-1 je bil v Republiki Sloveniji vzpostavljen pravni okvir za (tudi) varstvo pred škodljivim delovanjem voda, skladno z določbami Direktive 2007/60/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 23. 10. 2007 o oceni in obvladovanju poplavne ogroženosti, katere izvedba zahteva pripravo ocene poplavne ogroženosti, vzpostavitve sistema kart poplavne nevarnosti in kart poplavne ogroženosti ter pripravo načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti. Ne glede na to, da v času odločanja tožene stranke še niso bili sprejeti vsi, skladno z omenjeno direktivo zahtevani akti, sodišče ugotavlja, da je prvostopni upravni organ odločitev sprejel na osnovi relevantnih določb ZV-1 in na osnovi tega zakona sprejete Uredbe in Pravilnika.

V obravnavani zadevi sta tožnika investitorja gradnje enostanovanjske hiše na zemljišču parcelne številke 1880/1, 1880/2, 1880/3 in 1881/2, k.o. ..., zaprosila za izdajo vodnega soglasja, ki je bilo zaradi neizpolnjevanja pogojev iz Priloge 1 v povezavi s 3. točko 5. člena Uredbe zavrnjeno. Med strankama upravnega spora ni sporno, da predstavlja zemljišče nameravane gradnje ogroženo območje zaradi poplav (torej poplavno območje), kar pomeni, da je dovolitev gradnje na tem območju podvržena ne samo spoštovanju predpisov o graditvi objektov, ampak tudi spoštovanju predpisov, ki urejajo vode, torej ZV-1 in na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih predpisov. Ključnega pomena v zadevi so določbe Uredbe, ki pri načrtovanju rabe in dejavnosti v prostoru, območja zajeta v opozorilni karti poplav glede načrtovanja rabe in dejavnosti v prostoru upoštevajo kot prostorsko omejitev. V obravnavanem primeru so pogoji in omejitve za izvajanje posegov v prostor vezani na določbo 5. člena Uredbe, katere sprejem temelji na določbah drugega odstavka 85., tretjega odstavka 86. člena in tretjega odstavka 87. člena ZV-1. Drugi odstavek 85. člena ZV-1 določa, da pogoje in omejitve za izvajanje dejavnosti ali poseganje v prostor na ogroženem področju predpiše vlada, ob upoštevanju določb drugega odstavka 86. člena, ki določa, da so na poplavnem območju prepovedane vse dejavnosti in vsi posegi v prostor, ki imajo lahko ob poplavi škodljiv vpliv na vode, vodna ali priobalna zemljišča ali povečujejo poplavno ogroženost območja ( 38. točka 7. člena ZV-1), tretji odstavek istega člena pa določa, da se v predpisu iz drugega odstavka 85. člena ZV-1, zaradi varstva pred poplavami določijo podrobnejši pogoji za posege v prostor ali izvajanje dejavnosti iz prejšnjega odstavka. Upoštevaje določbo drugega odstavka 86. člena ZV-1, ki v temelju ureja vprašanje prepovedi, omejitev in zapovedi na poplavnem območju, ki se nanašajo na dejavnosti in posege v prostor in pooblastilo iz drugega odstavka 85. člena ZV-1, sodišče zavrača tožbeni ugovor neustavnosti in nezakonitosti ureditve v Uredbi, ki po presoji sodišča zgolj uresničuje (tudi) določbo drugega odstavka 86. člena ZV-1, s konkretizacijo meril na podlagi katerih se določajo pogoji in omejitve za posege v prostor na poplavnem območju in posledično glede na ugotovljeni razred nevarnosti določene pogoje in omejitve za izvajanje posegov v prostor.

Uredba v določbi 5. člena, na upoštevanju katere temelji tudi sporna odločitev, ureja pogoje in omejitve za izvajanje posegov v prostor na območjih, ki niso določena kot območja pomembnega vpliva poplav in z njimi povezane erozije, na katerih se lahko pogoji in omejitve za posege v prostor in za izvajanje dejavnosti določijo na podlagi poenostavljenih meril iz tega člena. Gre za merila našteta v določbi tretjega odstavka tega 5.člena Uredbe, ki določajo, da se uporabijo pogoji in omejitve srednjega razreda nevarnosti oziroma velikega razreda nevarnosti, odvisno od globine vode in (ali) debeline odplavljenega in odloženega preperelega kamninskega materiala, na določitev razreda nevarnosti pa so vezani pogoji in omejitve za izvajanje posegov v prostor. Tako določba 6. člena Uredbe, konkretneje Priloga 1 Uredbe, določa pogoje in omejitve za izvajanje posegov v prostor, ki imajo lahko vpliv na cilje za zmanjševanje poplavne ogroženosti, glede na razred nevarnosti. Upoštevaje podatke predloženega upravnega spisa sodišče ugotavlja, da je prvostopni upravni organ odločitev o zavrnitvi vloge pravilno oprl na med strankama upravnega spora nesporni podatek, da območje nameravane gradnje leži na območju razreda velike nevarnosti, ki je bil določen upoštevaje podatke iz evidence o poplavnih dogodkih, kar pomeni, da je gradnja na tem območju prepovedana. Prepoved gradnje po presoji sodišča pomeni, da v takem primeru uporaba omilitvenih ukrepov ni dopustna, oziroma le ti ne morejo zmanjšati stopnje ogroženosti do te mere, da bi bila gradnja dovoljena. Res je, da bi bilo mogoče v obravnavani zadevi odločitev o izdaji vodnega soglasja sprejeti tudi na podlagi določbe 8. člena Uredbe, ki napotuje na uporabo določb Pravilnika, kjer se območja poplavne nevarnosti lahko določijo na podlagi meril iz prvega odstavka 11. člena Pravilnika (in ne poenostavljenih meril iz 5. člena Uredbe), vendar v obravnavanem primeru tožnika podatkov relevantnih za odločanje na navedeni pravni podlagi, upravnemu organu nista predložila.

Ker je na podlagi navedenega sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo kot neutemeljeno, na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K 2. točki izreka: Tožnika sta ob vložitvi tožbe predlagala tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi zahtevo za povrnitev stroškov postopka.