5. 12. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude mladoletnih Aleksa Marka in Maše Marko, ki ju po zakonitem zastopniku Benjaminu Marku, vsi Miklavž na Dravskem polju, zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 5. decembra 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega, tretjega, četrtega, šestega in sedmega odstavka 8. člena ter 1. točke prvega odstavka 12. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21, 197/21, 200/21, 201/21, 4/22, 8/22, 13/22 in 19/22) v delu, v katerem se nanaša na osnovnošolce, ter Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega, tretjega, četrtega, šestega in sedmega odstavka 8. člena ter 1. točke prvega odstavka 12. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok/174). Navedene določbe izpodbijata, kolikor je z njimi za učence osnovne šole določena obveznost testiranja s testi HAG za samotestiranje (v nadaljevanju samotestiranje) v šoli; začasna prepoved zbiranja učencev, ki odklonijo izvajanje samotestiranja in ne izpolnjujejo pogoja prebolelosti, cepljenja ali testiranja (v nadaljevanju pogoj PCT), v šoli in njihovo šolanje na daljavo ter obveznost uporabe zaščitne maske v šoli. Izpodbijata tudi Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (v nadaljevanju Sklep ministrice/138).

2.Pobudnika navajata, da izpodbijane določbe Odloka/174 nimajo zakonske podlage, zaradi česar naj bi bilo kršeno načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zaradi vsebinskih nasprotij med posameznimi določbami Odloka/174 naj bi bilo podano tudi neskladje z 2. členom Ustave. Menita tudi, da izpodbijani ukrepi iz Odloka/174 pomenijo prekomeren poseg v pravico do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Očitek o prekomernem posegu v pravico do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave naslavljata tudi na Sklep ministrice/138. Ta naj bi pomenil tudi neenako obravnavo otrok v zvezi z navedeno človekovo pravico. Možnost otrok, da obiskujejo šolo, naj bi bila namreč odvisna od tega, ali starši podajo soglasje k izvedbi samotestiranja v šoli.

3.Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da je z izpodbijanimi ukrepi sledila ustavno dopustnima ciljema zagotavljanja javnega zdravja (51. člen Ustave) in pravice do izobraževanja (57. člen Ustave). Zaradi preprečevanja nenadzorovanega širjenja nalezljive bolezni COVID-19, ohranjanja delovanja zdravstvenega sistema in ohranjanja delovanja šol s fizično prisotnostjo učencev pri pouku naj bi bili v skladu z dognanji in stališči stroke sprejeti najmilejši možni omejitveni ukrepi. Presoja nujnosti teh ukrepov lahko po mnenju Vlade temelji le na oceni strokovne svetovalne skupine Ministra za zdravje za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19 oziroma pristojnih epidemioloških služb ter na primerjalnopravni analizi ukrepov v drugih državah, ki že imajo izkušnje zaradi zgodnejšega pojava nalezljive bolezni. Vlada navaja, da je strokovna svetovalna skupina novembra 2021 ocenila, da je edina alternativa uporabi mask in rednemu testiranju učencev zapiranje šol. Vlada zavrača navedbe pobudnikov o invazivnosti ukrepa samotestiranja ter o nezanesljivosti rezultatov testiranja. Dodaja, da lahko virus prenašajo tudi posamezniki v času pred pojavom simptomov. Opozarja tudi na to, da ni podatkov, ki bi kazali na to, da nošnja mask negativno vpliva na fizični in psihični razvoj otrok. V zvezi z očitki pobudnikov glede omejevanja udeležbe v šoli zaradi odklonitve samotestiranja Vlada navaja, da bo tudi učencem, ki se izobražujejo na daljavo, omogočeno, da bodo dosegli potrebne standarde znanja. Zavrača tudi očitke, da naj bi ukrepe zaostrila le na vzgojno-izobraževalnem področju. Nasprotuje tudi navedbam pobudnikov o notranjem neskladju med posameznimi določbami Odloka/174. Vlada meni, da je imela za sprejetje izpodbijanih ukrepov zadostno zakonsko podlago.

4.Ministrica za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju Ministrica) v odgovoru na pobudo navaja, da ustrezno podlago za izdajo izpodbijanih ukrepov iz Odloka/174 pomenita 4. in 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21 – ZNB) ter 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). Navaja, da je Ustavno sodišče sicer res ugotovilo neskladje navedenih zakonskih določb z Ustavo, vendar pa je sprejelo (le) ugotovitveno odločbo in navedene določbe pustilo še naprej v veljavi. Opozarja tudi na to, da je zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost 104. člena ZZUOOP že odpravil. Ministrica navaja tudi, da so bila pri sprejemanju navedenih ukrepov ključna izhodišča zdravstvene stroke. Prepoved zbiranja ljudi v šolah in posledično izobraževanje na daljavo naj bi bila nujno potrebna začasna ukrepa, katerih cilj naj bi bil omejitev širjenja nalezljive bolezni ter v tej povezavi splošna skrb za zdravje. Ministrica navaja, da je z vidika izobraževanja in socializacije najustrezneje, da poteka pouk v šolah, kar se skuša doseči z izpodbijanimi ukrepi. Dodaja, da pouk na daljavo izvajajo isti učitelji, kot poučujejo v razredu. Zato naj bi učenci tudi v primeru takšne oblike izobraževanja dosegli potrebne standarde znanja. Tudi ukrep samotestiranja naj bi bil namenjen zagotovitvi varnega šolskega okolja tako za učence kot za zaposlene. Šlo naj bi za učinkovit in neinvaziven ukrep. Ministrica dodaja, da je splošno znano, da lahko virus prenašajo tudi posamezniki brez simptomov.

5.Pobudnika na odgovor Vlade in Ministrice nista odgovorila.

B.

6.Izpodbijane določbe Odloka/174 in Sklep ministrice/138 so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati.[1] Če predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti in nezakonitosti. Gre za obstoj t. i. pravovarstvene potrebe za presojo ne več veljavnega predpisa. Takšne pravovarstvene potrebe pobudnika ne moreta izkazati. Škodljivih posledic, ki bi jima morda lahko nastale na podlagi izpodbijanih ukrepov, določenih z Odlokom/174 (samotestiranje v šoli; začasna prepoved zbiranja v šoli v primeru odklonitve samotestiranja in posledično šolanje na daljavo; obvezno nošenje zaščitnih mask v šoli), že po naravi stvari ne bi bilo mogoče več odpraviti. Zato je Ustavno sodišče, ne da bi pobudnika posebej pozivalo, naj izkažeta obstoj pogojev za nadaljevanje postopka po drugem odstavku 47. člena ZUstS, štelo, da pravovarstvena potreba pobudnikov za presojo izpodbijanih določb Odloka/174 ni podana. Enako velja glede Sklepa ministrice/138 o šolanju na daljavo. Ob tem Ustavno sodišče dodaja, da se pri tem ni posebej ukvarjalo še z vprašanjem, ali je izpodbijani ukrep šolanja na daljavo v primeru odklonitve samotestiranja v šoli sploh temeljil na Sklepu ministrice/138, ker je podlago za odreditev tega ukrepa samostojno pomenil že sam četrti odstavek 8. člena Odloka/174.[2]

7.Vsebinske presoje izpodbijane ureditve pobudnika tudi ne moreta doseči s sklicevanjem na to, da naj Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presodi na podlagi t. i. doktrine precedenčnosti. V zvezi s predpisi, ki po naravi stvari veljajo le kratek čas in se kot takšni izmikajo ustavnosodni presoji ter je razumno mogoče pričakovati, da se bodo ponovili, je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da je pod določenimi pogoji sicer mogoče odstopiti od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, po katerem je presoja neveljavnih predpisov mogoča le v primeru, da pobudniki za to izkazujejo t. i. pravovarstveno potrebo. Iz ustavnosodne presoje tako izhaja, da je to izjemo mogoče utemeljiti v primeru obstoja posebej izraženega javnega interesa po vsebinski presoji ne več veljavnih določb predpisov. Ta je po stališču Ustavnega sodišča podan, če pobuda odpira posebej pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja sistemske narave (v nadaljevanju posebej pomembna precedenčna vprašanja), ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.[3] Vendar pa pobuda v tej zadevi takšnih vprašanj ne odpira.

8.Vprašanja, ali je obstajala zadostna zakonska podlaga za odreditev ukrepa obvezne uporabe zaščitnih mask in ukrepa samotestiranja učencev v šolah, ni mogoče opredeliti kot posebej pomembnega precedenčnega vprašanja že zato, ker je Ustavno sodišče o skladnosti podobne ureditve z načelom legalitete že odločalo (glej odločbi št. U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022, Uradni list RS, št. 29/22, in št. U-I-132/21 z dne 2. 6. 2022, Uradni list RS, št. 89/22). Šlo je sicer za presojo ureditve v zvezi z ukrepoma obvezne uporabe zaščitnih mask in testiranja (v okviru izpolnjevanja pogoja PCT) v splošnem javnem življenju. Vendar pa so stališča, ki jih je Ustavno sodišče v zvezi s skladnostjo te ureditve z načelom legalitete zavzelo v navedenih odločbah, uporabljiva tudi v tej zadevi. Ker gre za razmeroma neinvazivna ukrepa, prav tako niso posebej pomembna precedenčna vprašanja, ki se zastavljajo z vidika skladnosti navedenih ukrepov z drugimi določbami Ustave, s katerimi naj bi bila v neskladju. Glede ukrepa začasne prepovedi zbiranja v šoli in šolanja na daljavo v primeru odklonitve samotestiranja učencev pa Ustavno sodišče ugotavlja, da je ta ukrep dejansko prizadel zelo malo število otrok. To pa je že samo po sebi razlog, da vprašanja v zvezi z zatrjevano neskladnostjo tega ukrepa z Ustavo ne dosegajo nivoja precedenčnosti.[4]

9.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Sklep ministrice/138 je prenehal veljati 8. 1. 2022 (glej točki II in III Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, Uradni list RS, št. 2/22). Odlok/174 pa je prenehal veljati 21. 2. 2022 (glej 15. člen Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, Uradni list RS, št. 22/22, 29/22, 37/22, 51/22 in 61/22).

[2]Četrti odstavek 8. člena Odloka/174 je določal, da se učencem, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu z določbami tega člena, začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih in da se ti učenci v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo.

[3]Gre za doktrino precedenčnosti oziroma doktrino obstoja izjemne pravovarstvene potrebe. Ustavno sodišče jo je razvilo v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, in jo nato uporabilo še v odločbah št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. točka obrazložitve, št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 61. do 65. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21), 10. in 11. točka obrazložitve, ter št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve.

[4]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-132/21 (17. točka obrazložitve), iz katere izhaja, da je bil pomemben kriterij za opredelitev precedenčnosti vprašanja obstoja ustrezne zakonske podlage za odreditev ukrepa obvezne uporabe zaščitnih mask okoliščina, da se je ta ukrep nanašal na vse posameznike na ozemlju Republike Slovenije.