Jedro

Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Sodišče meni, da so tožniki navedeno obveznost v konkretni zadevi izpolnili že s sklicevanjem na lastninsko pravico na sosednjih zemljiščih, kjer živijo, in s tem povezano pravico do zdravega življenjskega okolja, ki bi lahko bila ogrožena zaradi delovanja sporne naprave. Naloga organa pa je bila, da na podlagi predpisov, relevantnih za izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja, preveri, ali lahko tožniki to pravico v konkretnem postopku sploh varujejo, česar pa ni storil.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Agencije RS za okolje št. 35430-20/2011-9 z dne 10. 8. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnikov zoper okoljevarstveno dovoljenje glede emisije snovi v zrak št. 35430-20/2011-6 z dne 13. 6. 2012, ki je bilo izdano podjetju A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki).

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da so pritožniki med drugim zahtevali udeležbo v postopku kot stranski udeleženci, za kar pa po mnenju upravnega organa ne izkazujejo pravnega interesa v smislu 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z drugim odstavkom 84. a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Prva tožnika sta sicer lastnika zemljišča, ki je od zemljišča prizadete stranke, kjer bo stala naprava, ločeno le z javno cesto, druga dva tožnika pa sta solastnika zemljišča, ki meji na zemljišče prizadete stranke. Na tej podlagi zatrjujejo svoj pravni interes do zdravega življenjskega okolja in do uživanja lastnine, vendar upravni organ poudarja, da v členih 82 do 85 ZVO-1 ni določil, ki bi lastnikom sosednjih zemljišč, kjer je predvideno obratovanje naprave, omogočilo sodelovanje v postopku. Ker pritožniki niso upravičeni vložiti pritožbe, je to razlog za njeno zavrženje na podlagi drugega odstavka 240. člena ZUP.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da okoliščine, da so tožniki lastniki nepremičnin, da živijo v neposredni bližini naprave, da je ta zgrajena nelegalno in da že sedaj povzroča smrad, ki vpliva na njihovo življenje, vzpostavljajo njihov dejanski interes. Ne v pritožbi zoper okoljevarstveno dovoljenje niti zoper prvostopenjski sklep o zavrženju pritožbe pa niso opredelili povezave s pravno normo, ki bi ta interes kvalificirala kot pravnega, zgolj sklicevanje na ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja in do uživanja lastnine pa je nezadostno. Brez navedbe konkretnih pravic, ki bi jim pripadale na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa, ni mogoče priznati pravnega interesa za udeležbo v postopku. Konkretne pravne povezave med upravno zadevo in interesom tožnikov ni mogoče vzpostaviti niti na podlagi zatrjevanih emisij smradu, saj te niso regulirane. Pritožbeni organ se ne strinja niti s stališčem, da bi morala biti vloga A. obravnavana po postopku za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroči onesnaževanje večjega obsega, to je za t. i. IPPC naprave oziroma dejavnosti, urejene v 68. členu in naslednjih ZVO-1. Uredba o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, v točki 6.5 priloge 1 namreč določa, da se za IPPC dejavnost šteje odstranjevanje ali predelava živalskih trupov in živalskih odpadkov z zmogljivostjo predelave več kot 10 ton na dan, pri čemer se zmogljivost ne nanaša na zmogljivost celotne naprave, ampak le na zmogljivost dejavnosti, ki je zaradi svoje narave opredeljena kot IPPC dejavnost. V obravnavanem primeru pa je stranka navedla, da bo dnevno predelovala 9 ton odpadkov živalskega izvora, zato njene naprave ni mogoče obravnavati kot IPPC naprave. Poudarja, da je stranka vezana na dnevno količino odpadkov živalskega izvora, za katero je pridobila dovoljenje.

Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo in v obširni tožbi uvodoma pojasnjujejo, da A. že opravlja predelavo hlevskega gnoja in drugih odpadkov sredi gosto naseljenega naselja ... in širi neznosen smrad. Menijo, da bi jih moral upravni organ na podlagi 44. člena ZUP vključiti v postopek, saj bi ob osnovnem preverjanju stanja lahko in moral ugotoviti, da A. sporno napravo predvideva na parcelah, ki ležijo v gosto poseljenem naselju, in na parcelah, ki mejijo na zemljišča, na katerih imajo tožniki stanovanjske hiše, v katerih stalno živijo. Z njihove strani zato ni bila potrebna nobena pravna kvalifikacija pravic, v katere naj bi bilo poseženo. Ker so tudi v pritožbi zatrjevali lastninsko pravico in stalno prebivanje na sosednjih zemljiščih ter nedopustne emisije smradu, je jasno, da so se v tej situaciji sklicevali na zakonska pravila stvarnega prava o nedopustnih emisijah (75. člen in naslednji Stvarnopravnega zakonika, v nadaljevanju SPZ) ter na obligacijska pravila o odstranjevanju škodne nevarnosti (133. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ). Neutemeljeno je tudi stališče o smradu kot neregulirani emisiji, ne glede na to, da upravno pravnega predpisa o mejah dopustnega smradu res (še) ni. Zato menijo, da se vsakdo, ki se kot lastnik sosednje nepremičnine zaradi nedopustnega smradu sklicuje na ustavne pravice do lastnine in do zdravega življenjskega okolja, sklicuje tudi na pravila SPZ in OZ. Sklicujejo tudi se na kršitev 2. točko 9. člena Aarhuške konvencije.

V nadaljevanju tožniki pojasnjujejo, zakaj bi moralo biti sporno okoljevarstveno dovoljenje izdano v postopku po določbah 67. do 81. člena ZV-1, v katerem bi imeli pravico do udeležbe na podlagi določitve vplivnega območja iz drugega odstavka 70. člena ZVO-1. Tudi sicer menijo, da je treba točko 6.5 priloge 1 Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, razlagati tako, da se kot zmogljivost naprave oziroma dejavnosti upošteva skupna predelava snovi živalskega izvora in drugih snovi (in ne le 9 ton gnoja), kar v obravnavanem primeru znaša 24,07 ton. Razlaga pritožbenega organa bi namreč pomenila, da je naprava, ki predstavlja kombinacijo več IPPC dejavnosti iz te uredbe, pri čemer vsaka posamična vrsta predelave ne presega mejnih vrednosti, celotna naprava pa jo, izključena iz pojma naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, kar je nedopustno. Opozarja tudi na dvom pritožbenega organa, ali ureditev iz 84. a člena ZVO-1 (tudi glede dolžnosti objave javnega naznanila o vodenju postopka) ustreza mednarodnim obveznostim, sprejetih z Aarhuško konvencijo. Zato naj sodišče preveri, ali je obravnava pravnega interesa tožnikov za sodelovanje v tem postopku in s tem določbe ZVO-1 v skladu z omenjeno konvencijo. Predlagajo, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

Toženka in prizadeta stranka A. d.o.o. na tožbo nista odgovorili.

Tožba je utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da je predmet preizkusa v tem upravnem sporu zakonitost odločitve, s katero je bila zavržena pritožba tožnikov zoper okoljevarstveno dovoljenje z dne 13. 6. 2012, izdano na podlagi 82. člena in naslednjih ZVO-1 glede emisije snovi v zrak za obratovanje tam navedene naprave, ker naj bi jo vložili kot osebe, ki jim ne gre status stranskih udeležencev (neupravičene osebe).

V tem postopku je treba glede položaja strank oziroma stranskih udeležencev uporabiti 84. a člen ZVO-1, ki v drugem odstavku glede priznanja statusa stranskega udeleženca napotuje na uporabo predpisov o upravnem postopku. Določa namreč, da ministrstvo z javnim naznanilom na krajevno običajen način v svetovnem spletu obvesti javnost, da vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, njegove spremembe ali podaljšanja, ko prejme več kot pet zahtev za priznanje statusa stranskega udeleženca po predpisih o upravnem postopku. Ker v zadevi ni sporno, da so tožniki zahtevali vstop v postopek s pravočasno pritožbo zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje, kar je, kot bo razvidno iz nadaljevanju, ena od možnosti po ZUP, zakonska ureditev o dolžnosti obveščanja javnosti z javnim naznanilom in s tem povezanim vlaganjem zahtev za udeležbo v postopku za obravnavani primer ni pravno odločilna. Sodišče se zato ni ukvarjalo s skladnostjo navedene zakonske ureditve z Aarhuško konvencijo.

Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V drugem odstavku istega člena je pravna korist opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Iz navedenega izhaja, da ne gre za kakršnokoli korist, ampak za korist, ki temelji na materialnem predpisu – ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ta pogoj bo izpolnjen, če je osebi status stranskega udeleženca za konkretni postopek izrecno priznan v katerem od predpisov, pa tudi tedaj, če iz vsebine predpisa izhaja, da je njena udeležba v konkretnem postopku potrebna zaradi varstva pred morebitnim posegom v njen pravno varovani položaj. Zato dejstvo, na katerega se opira prvostopenjski organ, in sicer da v 82. do 85. členu ZVO-1 ni določb, ki bi lastnikom sosednjih zemljišč, kjer je predvideno obratovanje naprave, omogočila sodelovanje v postopku, samo zase še ne izključuje obstoja pravnega interesa tožnikov za udeležbo v obravnavanem postopku.

Na podlagi 44. člena ZUP je dolžan organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležujejo vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Ne glede na navedeno lahko oseba v času trajanja postopka na prvi stopnji tudi sama zahteva vstop v postopek (142. člen ZUP), pod tam navedenimi pogoji pa tudi še s pritožbo zoper izdano odločbo (drugi odstavek 229. člena ZUP). Po tej določbi lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, a ji odločba ni bila vročena, v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in pritožbe, ki se nahaja v upravnih spisih, so tožniki v njej zatrjevali kršitev pravice do udeležbe v postopku, ker da bi jim ta kot lastnikom tam navedenih sosednjih zemljišč, kjer tudi prebivajo, morala biti zagotovljena zaradi zagotavljanja pravice do zdravega življenjskega okolja in pravice do uživanja lastnine. Pri tem so se sklicevali tudi na obstoječi smrad, ki ga širi že delujoča naprava, čeprav se zanjo dovoljenje šele pridobiva. Iz navedenega izhaja, da so pritožbo med drugim vložili, ker naj bi bila z izpodbijanim okoljevarstvenim dovoljenjem kršena njihova pravica do udeležbe v postopku, zaradi česar je nezakonito tudi dovoljenje (absolutno bistvena kršitev pravil postopka iz 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP).

Sodišče se ne strinja s pritožbenim organom, da bi morali tožniki določno opredeliti tudi določbe predpisov, s katerimi utemeljujejo zatrjevani pravni interes. Po drugem odstavku 132. člena ZUP namreč zadostuje, da oseba v vlogi določno navede, v čem se ta pravni interes kaže. Sodišče meni, da so tožniki navedeno obveznost v konkretni zadevi izpolnili že s sklicevanjem na lastninsko pravico na sosednjih zemljiščih, kjer živijo, in s tem povezano pravico do zdravega življenjskega okolja, ki bi lahko bila ogrožena zaradi delovanja sporne naprave, glede na to, da so se v obravnavanem postopku presojali pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja glede emisij snovi v zrak za „obratovanje naprave za odstranjevanje ali recikliranje odpadkov živalskega izvora vključno z napravami, kjer se odpadki živalskega izvora zbirajo ali skladiščijo ali obdelujejo pred nadaljnjim odstranjevanjem ali predelavo z zmogljivostjo predelave 9 ton odpadkov živalskega izvora na dan“ (1. točka izreka okoljevarstvenega dovoljenja z dne 13. 6. 2012). Naloga organa pa je bila, da na podlagi predpisov, relevantnih za izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja, preveri, ali lahko tožniki to pravico v konkretnem postopku sploh varujejo, česar pa ni storil. Sodišče namreč ugotavlja, da je bilo v tej zadevi okoljevarstveno dovoljenje izdano ob uporabi določb Uredbe o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja (Uradni list RS, št. 31/07 in naslednji), ki v 3. točki 1. člena med drugim navaja, da ta uredba določa tudi zahteve v zvezi s preprečevanjem in zmanjševanjem škodljivih vplivov na zdravje ljudi, ki prebivajo ali se zadržujejo na območju vrednotenja obremenitve zunanjega zraka (ta so opredeljena v 14. členu). V skladu s prvim odstavkom 7. člena omenjene uredbe, na katerega se sklicuje upravni organ v obrazložitvi okoljevarstvenega dovoljenja, se to izda, če je iz vloge in dokumentacije, priložene k vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, razvidno, da bodo pri obratovanju naprave izpolnjene zahteve iz 5. člena te uredbe. Ena od njih je določena v 1. točki drugega odstavka 5. člena, in sicer je navedeno, da naprava obratuje v skladu z zahtevami te uredbe, če so pri njenem obratovanju izpolnjeni naslednji pogoji: obratovanje naprave ne vpliva škodljivo na zdravje ljudi, ki prebivajo ali se zadržujejo v okolici naprave, pri čemer se šteje, da naprava vpliva škodljivo na zdravje ljudi, če /.../. V nadaljevanju te točke je navedeno, kdaj se šteje, da naprava vpliva škodljivo na zdravje ljudi, kar pomeni, da določa standarde, s katerimi se v smislu določb v zadevi uporabljene uredbe zagotavlja, da ne bo prišlo do škodljivih vplivov na zdravje ljudi, ki živijo v okolici naprave. V tem primeru se javni interes prekriva s pravnim interesom navedenih oseb, ki morajo zato imeti možnost udeleževati se postopka zaradi varstva pravic, ki jih z vidika vplivov na njihovo zdravje zagotavlja ta uredba. To pomeni, da če so tožniki osebe, ki prebivajo v okolici naprave, do česar bo moral upravni organ zavzeti stališče, bo na tej točki vzpostavljena povezava med obravnavano upravno zadevo in varstvom zdravja tožnikov in s tem tudi njihov pravni interes za sodelovanje v tem postopku ter pravico vložiti pritožbo. Ali lahko v nadaljevanju tožniki s konkretnimi (vsebinskimi) ugovori preprečijo oz. vplivajo na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, pa je stvar njihove vsebinske presoje, vendar pa je predpostavka za to presojo, kot rečeno, priznanje statusa stranskega udeleženca.

Glede na navedeno je upravni organ prve stopnje ravnal napačno, ko je pritožbo tožnikov obravnaval kot pritožbo neupravičenih oseb zgolj na podlagi določb ZVO-1. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v postopek po vloženi pritožbi.