Jedro

Glede na to, da bo tožnica v času opravljanja dela formalno zaposlena v podjetju in da bo torej za opravljanje dela (v pravni stroki) sklenila delovno razmerje, je organ na podlagi prvega odstavka 47. člena ZDT-1 ter v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 42. člena ZSS mogel zaključevati, da gre za delo, ki je nezdružljivo s funkcijo državnega tožilca. Za delo, ki je nezdružljivo s tožilsko funkcijo, ne bi šlo, če bi bili izpolnjeni pogoji za mirovanje tožilske funkcije. Ob tem, ko je tožnica sama opredelila delo na projektu EU, ki ga opravlja v okviru delovnega razmerja, kot delo v mednarodni civilni misiji in pri tem, ko je po drugem odstavku 46. člena ZDT-1 imenovanje za člana mednarodne civilne misije razlog za mirovanje državnotožilske funkcije, je organ pri oceni, ali je opravljanje dela na projektu EU na podlagi sklenjenega delovnega razmerja razlog za ugotovitev o nezdružljivosti tega dela s funkcijo državnega tožilca, moral uporabiti določbe ZNOMCMO. Pravilno je razlagal določbo drugega odstavka 46. člena ZDT-1 o imenovanju za člana mednarodne civilne misije kot razlogu za mirovanje državnotožilske funkcije v pomenu, da imenovanje za člana mednarodne civilne misije mora izhajati iz napotitve osebe v mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo ter predhodno izvedenega postopka za izbiro kandidatov za napotitev. Članstvo (delo) mora biti v mednarodni civilni misiji ali mednarodni organizaciji, da je primerljivo izvolitvam oziroma imenovanjem oseb na druge mednarodne funkcije iz 46. člena ZDT-1, ki so razlog za mirovanje državnotožilske funkcije utemeljeno na formalno opredeljenih interesih države, imenovanje pa izvedeno preko delovanja državnih ali drugih organov javnega sektorja, kot to določa ZNOMCMO v 2. členu.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Državnotožilski svet (v nadaljevanju: organ) je z izpodbijanim sklepom odločil, da je delo tožnice v družbi A.G. m.b.h. nezdružljivo s funkcijo državnega tožilca. Organ v obrazložitvi sklepa navaja, da je v zvezi z odstopljeno dokumentacijo in pritožbo tožnice zoper odločbo vodje Okrožnega državnega tožilstva (v nadaljevanju ODT) v Slovenj Gradcu odločil, da je zaposlitev tožnice nezdružljiva s funkcijo državnega tožilca. Navaja, da je bila tožnici izdana odločba o mirovanju tožilske funkcije z dne 14. 11. 2009 za čas, ko je opravljala funkcijo državne tožilke v civilni misiji Evropske unije – B. na ... in sicer od 16. 11. 2009 in do izteka podaljšanja, to je do 14. 6. 2012 (z možnostjo podaljšanja). Tožnica pa je nato 3. 4. 2012 poslala na ODT v Slovenj Gradcu potrdilo o novi zaposlitvi, in sicer v družbi A., za čas od 1. 3. 2012 do 15. 11. 2013. Organ izpodbijani sklep opira na določbe Zakona o napotitvi oseb v mednarodne civilne misije in mednarodne organizacije (v nadaljevanju ZNOMCMO), in sicer 1. člen ter 1. točko prvega odstavka 4. člena. Glede na dejstvo, da v predmetnem primeru ni bilo javnega ali internega natečaja za izbiro kandidatov za napotitev v misijo ali mednarodno organizacijo ter glede na potrdilo o zaposlitvi v družbi A., ki potrjuje, da je tožnica od 1. 3. 2012 do 15. 11. 2013 zaposlena v tej družbi, je organ zaključil, da tožnica ne velja za napoteno osebo ter odločil, da je njeno delo v družbi A. nezdružljivo s funkcijo državnega tožilca.

Tožnica vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe zakona ter nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je 15. 11. 2009 kot tožilka B. sklenila delovno pogodbo z Evropsko civilno misijo za vladavino prava B. na ...; za čas njenega dela v B. ji je njena funkcija okrožne državne tožilke v Sloveniji mirovala v skladu z odločbo generalne državne tožilke z dne 14. 11. 2009. Z dnem 31. 3. 2012 pa je prenehala z delom v B. in s 1. 4. 2012 začela delo napotene tožilke Evropske unije v projektu Evropske unije C. Dne 7. 3. 2012 je generalnemu državnemu tožilcu podala predlog za mirovanje njene funkcije okrožne državne tožilke v skladu s 46. členom Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1). O njenem predlogu je odločila vodja ODT v Slovenj Gradcu s sklepom z dne 29. 3. 2012, in sicer, da se mu ne ugodi, ker iz njega ne izhaja, da bo status tožilkinega dela napotitev v mednarodno civilno misijo, dne 27. 3. 2012 pa je tožilka tudi navedla, da bo od 1. 4. 2012 zaposlena v družbi A. Zoper odločbo se je pritožila iz razloga, ker je o zadevi odločal nepristojen organ ter zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. O zadevi je nato odločal organ na 11. seji 28. 5. 2012 in 4. 6. 2012 ter nato izdal izpodbijani sklep z dne 9. 7. 2012. V postopku za izdajo izpodbijanega sklepa pa je organ nepravilno uporabil ZDT-1. Odločal je namreč po 47. členu tega zakona (nezdružljivost funkcije) in ne po 46. členu (mirovanje funkcije), pri tem pa je odločitev o nezdružljivosti tožilske funkcije oprl na kriterije, določene v ZDT-1 za mirovanje tožilske funkcije. Taka uporaba ZDT-1 pa je nepravilna. ZDT-1 se v 47. členu v ničemer ne sklicuje na 46. člen tega zakona. Nepravilno je združljivost funkcije presojati po izrecno navedenih kriterijih za mirovanje funkcije. ZDT-1 navedenih kategorij ne povezuje, pač pa vsako zase opredeljuje v svojem posebnem členu, pri tem pa pogoje za mirovanje funkcije našteva, pogoje za nezdružljivost funkcije pa prepušča vsakokratni presoji organa. Če je organ z navedenim sklepom po uradni dolžnosti odločil o nezdružljivosti njenega sedanjega dela s funkcijo okrožne državne tožilke v Slovenj Gradcu, bi po mnenju tožnice moral vsebinsko presoditi njeno sedanje delo v projektu Evropske unije in v sklepu navesti, zakaj to delo po svoji vsebini, namenu, cilju in časovnem okviru ni združljivo s funkcijo državnega tožilca. Pri tem bi se moral opreti na 41. in 42. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), v katerih je navedeno, katerih dejavnosti, zaposlitve in dela ne sme sprejeti sodnik in na čigar uporabo napotuje prvi odstavek 47. člena ZDT-1. Iz ZSS je morda tudi bolj jasno razvidno, da mirovanje (sodniške) funkcije ni v nobenem razmerju do instituta nezdružljivosti (sodniške) funkcije. Vprašanje (ne)združljivosti tožilske funkcije z nekim drugim delom, funkcijo ali zaposlitvijo ni vprašanje o tem, pri kom formalno (pri katerem delodajalcu) državni tožilec to delo opravlja. ZSS v tretjem odstavku 42. člena določa, da v primeru združljivosti sodniške funkcije z neko drugo dejavnostjo, službo ali delom sodnik za opravljanje te dodatne službe ne sme skleniti (drugega/novega) delovnega razmerja. Iz te določbe je razvidno, da se upravičenost mirovanja funkcije presoja po popolnoma drugih in tudi drugačnih kriterijih. Sodnik ali tožilec namreč za večino od zaposlitev, naštetih v 40. členu ZSS in v 46. členu ZDT-1, dejansko sklene (novo) delovno razmerje. Tožnica meni, da če je organ z izpodbijanim sklepom po uradni dolžnosti odločal po 47. členu ZDT-1 o nezdružljivosti funkcije, je odločitev nepravilna, saj je nesmiselna, kajti odločanje o nezdružljivosti dveh funkcij, ki jih že fizično ni mogoče opravljati hkrati, je nepotrebno. Organ bi zato moral v skladu s 46. členom ZDT-1 odločiti o tem, ali tožnici funkcija okrožne državne tožilke v Sloveniji za čas njenega dela v projektu Evropske unije miruje, upoštevajoč pri tem pogoje, določene v 46. členu ZDT-1. Tožnica dalje še navaja, da je sicer organ v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovil, da je zaposlena v družbi A., ki je družba z omejeno odgovornostjo v lasti nemške vlade. Navaja, da se njena pogodba o zaposlitvi nanaša izključno na navedeni projekt Evropske unije in velja do 15. 11. 2013, ko naj bi bil projekt zaključen. Tožnica povzema, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da organ navedeni projekt sicer šteje za mednarodno civilno misijo, vendar pa tožnice ne šteje za napoteno osebo v smislu ZNOMCMO, pri tem pa določbe 46. člena ZDT-1 razlaga v pomenu, da se besedna zveza „imenovan za člana mednarodne civilne misije“ nanaša le na napotitev osebe v mednarodno civilno misijo s strani Republike Slovenije ali njenih organov, in da zaradi (pomanjkanja) tega v primeru njenega sedanjega dela ni izpolnjen pogoj iz 46. člena ZDT-1 za mirovanje tožilske funkcije. Tako sklepanje organa je napačno. ZDT-1 v svojem 46. členu ne napotuje na interpretacije v ZNOMCMO. Očitno je, da je namen ZNOMCMO urejanje postopka napotitve oseb v civilne misije s strani RS in ne presojanje upravičenosti mirovanja tožilske funkcije. „Napotena oseba“ iz ZNOMCMO je tako precej ožja opredelitev kot to velja za termin „nekdo, imenovan za člana mednarodne civilne misije“ iz ZDT-1. Že po čisto gramatikalni razlagi „imenovanje“ osebe ne more biti urejeno z zakonom o „napotitvi“. Imenovanje člana mednarodne civilne misije po 46. členu ZDT-1 ni omejeno z nobenim od pogojev, ki jih je za presojo o tem, ali je tožnico šteti za napoteno osebo, pri svoji odločitvi uporabil organ. ZDT-1 ne določa, da je član mednarodne misije le tisti, ki ga tja napoti RS ali kakšen njen organ na povabilo mednarodne organizacije. ZDT-1 tudi ne določa, da ima delodajalec člana mednarodne misije kakršenkoli pomen za odločanje o mirovanju tožilske funkcije. ZDT-1 določa le, da funkcija državnega tožilca miruje tistemu, ki je imenovan za člana mednarodne civilne misije. Projekt Evropske unije: C. je tako svoji vsebini kot obliki mednarodna civilna misija Evropske unije. Na njeno delovno mesto napotene tožilke države članice Evropske unije je tožnico posredno imenovala Evropska unija, ko je neposredno imenovanje (s pogodbo o implementaciji projekta) zaupala družbi A.; plačo za svoje delo prejema od A., ki denar za njeno plačo izključno za ta namen prejme od Komisije Evropske unije. Tožnica meni, da z opravljanjem sedanjega dela izpolnjuje vse pogoje iz 46. člena ZDT-1 in bi zato funkcija okrožne državne tožilke za čas njenega dela v navedenem projektu morala mirovati. V dokazne namene se tožnica sklicuje na listine spisne dokumentacije v zadevi ter predlaga še opravo poizvedb pri Komisiji Evropske unije in vpogled v aneks št. 1 k navedeni pogodbi, iz katerega je razvidna, kot navaja, dejavnost tožnice kot napotene tožilke iz države članice Evropske unije v navedenem projektu. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter s sodbo samo odloči, da tožnici funkcija okrožne državne tožilke za čas njenega dela v projektu Evropske unije: C. - kot v mednarodni civilni misiji miruje, podredno pa, naj zadevo vrne organu v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da Državnotožilski svet ni pristojen za odločanje o mirovanju funkcije po 46. členu ZDT-1; zato organ o tem tudi ni odločal. Toženka vztraja pri odločitvi, ki izhaja iz izpodbijanega sklepa.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ mogel po uradni dolžnosti (na podlagi odstopljene dokumentacije: vloge tožnice, da se ugotovi mirovanje njene tožilske funkcije, odločbe vodje ODT, da se njeni vlogi ne ugodi in pritožbe tožnice zoper prej navedeno odločbo ter) na podlagi določb 47. člena ZDT-1 in ZNOMCMO odločiti o nezdružljivosti dela tožnice v družbi GIZ s funkcijo državnega tožilca.

V 47. členu ZDT-1 določa, da državni tožilec ne sme opravljati funkcij, ki so po določbi ustave nezdružljive s funkcijo državnega tožilca, niti ne sme opravljati dejavnosti ali sprejeti zaposlitve ali dela, ki jih po določbi ustave in zakona ne sme opravljati oziroma sprejeti sodnik (prvi odstavek). O nezdružljivosti funkcije, dejavnosti, sprejema zaposlitve ali dela s funkcijo državnega tožilca odloči Državnotožilski svet ter o svoji odločitvi obvesti generalnega državnega tožilca in ministra (drugi odstavek). Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) pa določa, da sodnik ne sme opravljati odvetniških ali notarskih poslov oziroma gospodarske ali druge pridobitne dejavnosti ter da ne sme opravljati poslovodskih poslov in ne sme biti član upravnega ali nadzornega odbora gospodarske družbe ali druge pravne osebe, ki se ukvarja s pridobitno dejavnostjo (41. člen). Sodnik tudi ne sme sprejeti nobene zaposlitve ali dela, ki bi ga oviralo pri opravljanju službe ali nasprotovalo ugledu sodniške službe oziroma vzbujalo vtis, da pri opravljanju svoje službe ni nepristranski (prvi odstavek 42. člena ZSS); opravljati sme pedagoška, znanstvena, publicistična, raziskovalna ali druga podobna dela v pravni stroki, če s tem ni ovirano opravljanje sodniške službe, vendar za opravljanje teh ali drugih del, ki jih lahko opravlja poleg sodniške službe, ne sme skleniti delovnega razmerja (drugi in tretji odstavek 42. člena tega zakona).

Glede na to, da iz dokumentacije, s katero je organ pri odločanju razpolagal, izhaja, da bo v času opravljanja dela (na projektu Evropske unije: C. formalno zaposlena v A., in da bo torej za opravljanje dela (v pravni stroki) sklenila delovno razmerje (kar vse ni sporno), je organ na podlagi prvega odstavka 47. člena ZDT-1 ter v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 42. člena ZSS tudi po presoji sodišča mogel zaključevati, da gre za delo, ki je nezdružljivo s funkcijo državnega tožilca. Enako kot organ pa tudi sodišče sodi, da bi ne šlo za delo, ki je nezdružljivo s tožilsko funkcijo, če bi bili izpolnjeni pogoji za mirovanje tožilske funkcije.

V 46. členu (pa) ZDT-1 določa, da državnemu tožilcu mirujejo državnotožilska funkcija ter vse pravice in dolžnosti iz državnotožilske službe, če je izvoljen za predsednika republike, poslanca Državnega zbora Republike Slovenije, sodnika ustavnega sodišča, sodnika mednarodnega sodišča ali na drugo mednarodno pravosodno funkcijo, predsednika Vlade Republike Slovenije, varuha človekovih pravic oziroma njegovega namestnika, če je imenovan na ministrsko funkcijo ali funkcijo državnega sekretarja, predsednika ali namestnika predsednika komisije za preprečevanje korupcije, če je izvoljen za poslanca evropskega parlamenta ali evropskega varuha človekovih pravic ali imenovan za člana Evropske komisije ali mednarodne civilne misije.

Kot izhaja iz vloge, s katero je tožnica predlagala ugotovitev, da ji funkcija državne tožilke za čas njenega dela na prej navedenem projektu EU oziroma čas njene zaposlitve pri A. miruje, je v tej navajala, da meni, da njeno delo ustreza pojmu „druga mednarodna pravosodna funkcija“ iz prvega odstavka 46. člena ZDT-1. V pritožbi pa je navajala, da je njeno delo šteti za delo v mednarodni civilni misiji. Takim navedbam po presoji sodišča organ, kot izhaja iz nadaljevanja, utemeljeno ni sledil. Ob tem ko je tožnica sama opredelila delo na prej navedenem projektu EU, ki ga opravlja v okviru delovnega razmerja, sklenjenega z A., kot delo v mednarodni civilni misiji in pri tem ko je po drugem odstavku 46. člena ZDT-1 imenovanje za člana mednarodne civilne misije razlog za mirovanje državnotožilske funkcije, je organ pri oceni, ali opravljanje dela na prej navedenem projektu EU na podlagi sklenjenega delovnega razmerja je razlog za ugotovitev o nezdružljivosti tega dela s funkcijo državnega tožilca (ali ne, ker so podane okoliščine za ugotovitev o mirovanju funkcije državnega tožilca), po mnenju sodišča moral uporabiti določbe ZNOMCMO. Pri tem se je oprl na 1. člen tega zakona, ki določa, da ta zakon ureja postopek za izbiro in napotitev oseb, državljanov Republike Slovenije v mednarodne civilne misije in mednarodne organizacije, kamor jih na podlagi povabila ali razpisa mednarodne organizacije za določen čas napoti državni ali drug organ, in 1. točko prvega odstavka 4. člena, po kateri je „napotena oseba“ tista oseba, ki jo za določen čas napoti v mednarodno organizacijo ali misijo državni ali drug organ in je v delovnem razmerju z državnim in drugim organom ter po kateri za napoteno osebo ne velja oseba, ki jo je neposredno izbrala mednarodna organizacija in je z njo v delovnem razmerju (1. člen). S tem ko se je organ oprl še na ugotovitev, da ni bilo javnega ali internega natečaja za izbiro kandidatov za napotitev v misijo ali mednarodno organizacijo (za opravljanje dela na projektu EU C., to pomeni, da je organ razlagal določbo drugega odstavka 46. člena ZDT-1 o imenovanju za člana mednarodne civilne misije kot razlogu za mirovanje državnotožilske funkcije v pomenu, da imenovanje za člana mednarodne civilne misije mora izhajati iz napotitve osebe v mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo ter predhodno izvedenega postopka za izbiro kandidatov za napotitev (9. do 16. člen ZNOMCMO). Da je določbo v takem pomenu treba razlagati, meni tudi sodišče ter mnenje opira na izhodiščno stališče, da mora biti članstvo (delo) v mednarodni civilni misiji ali mednarodni organizaciji, da je primerljivo izvolitvam oziroma imenovanjem oseb na druge mednarodne funkcije iz 46. člena ZDT-1, ki so razlog za mirovanje državnotožilske funkcije (sodnik mednarodnega sodišča, poslanec evropskega parlamenta, evropski varuh človekovih pravic, član Evropske komisije), utemeljeno na formalno opredeljenih interesih države, imenovanje pa izvedeno preko delovanja državnih ali drugih organov javnega sektorja, kot to določa ZNOMCMO v 2. členu, po katerem državni ali drugi organi z napotitvijo oseb na mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo izpolnjujejo obveznosti Republike Slovenije, ki izhajajo iz njenega članstva v mednarodnih organizacijah oziroma obveznosti po mednarodnih pogodbah, ki jo obvezujejo na posameznem področju, ali uresničujejo zunanjepolitične, varnostne ali gospodarske interese Republike Slovenije.

Razlago določb 46. člena ZDT-1 - v delu o imenovanju za člana mednarodne civilne misije kot razlogu za mirovanje tožilske funkcije - v povezavi z določbami ZNOMCMO pa podpira tudi končna določba 39. člena ZNOMCMO, po kateri z uveljavitvijo tega zakona preneha veljati (med drugim) 38.b člen Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 14/03 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDT-UPB1). Iz 38. člena ZDT-UPB1 pa je izhajalo, da ministrstvo, pristojno za pravosodje, in državna tožilstva sodelujejo pri uveljavljanju varovanja mednarodnega miru in varnosti ter spoštovanja mednarodnega prava človekovih pravic; da je državni tožilec lahko dodeljen (na podlagi pisne privolitve) v tožilski organ mednarodne civilne misije za opravljanje tožilske funkcije ali strokovnih nalog, za dobo največ treh let oziroma da se dodelitev lahko ponovi za največ tri leta; da mu v času dodelitve pravice in obveznosti po tem zakonu mirujejo; da o dodelitvi odloči generalni državni tožilec s soglasjem ministra, pristojnega za pravosodje, po predhodnem mnenju državnotožilskega sveta. Z uveljavitvijo ZNOMCMO je navedena določba ZDT prenehala veljati; tako ureditev pa je po mnenju sodišča treba razlagati v pomenu, da se je odtlej (tudi) državne tožilce napotovalo v mednarodne misije ali mednarodne organizacije pod pogoji iz ZNOMCMO ter v skladu s sistemom napotitev po tem zakonu ter se jim je le v primeru takih napotitev zagotavljalo mirovanje tožilske funkcije. ZDT-1 (v uporabi od 6. 11. 2011) pa je dodelitev državnega tožilca za opravljanje državnotožilske službe ali strokovnih nalog v mednarodnih civilnih misijah in mednarodnih organizacijah na podlagi povabila ali razpisa mednarodne organizacije in po napotitvi državnega ali drugega organa za določen čas zgolj še podrobneje uredil, z določitvijo Državnotožilskega sveta kot organa, ki o dodelitvi odloča, in z določbami o pozivu k prijavam za zbiranje kandidatov (šesti odstavek 62. člena).

Po navedenem je sodišče presodilo, da je organ relevantne določbe ZDT-1 (razlagal in) uporabil pravilno. Ob pravilni uporabi določb ZDT-1 pa ni imel podlage za zaključevanje, da glede na relevantna dejstva tožnica ustreza pojmu „državnega tožilca, imenovanega za člana mednarodne civilne misije“; zato tožnica neutemeljeno očita tudi, da je organ odločil na podlagi napačnega sklepa o dejanskem stanju. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa ter presoje sodišča v obrazložitvi te sodbe, so podani razlogi za ugotovitev nezdružljivosti njenega dela na predmetnem projektu EU s funkcijo državne tožilke (ter niso podani razlogi za ugotovitev, da ji funkcija državne tožilke miruje), ker delo na projektu EU opravlja na podlagi zaposlitve v družbi GIZ in za to delo ni bilo javnega ali internega natečaja za izbiro kandidatov za napotitev v misijo ali mednarodno organizacijo (kot izhaja iz izpodbijanega sklepa) oziroma niso bili izvedeni postopki za izbiro (kandidata) za napotitev v mednarodno civilno misijo na podlagi povabila ali razpisa mednarodne organizacije v skladu z določbami ZNOMCMO (kot je navedlo sodišče). Ob ugotovitvah, da je organ v postopku za izdajo izpodbijanega sklepa pravilno uporabil zakon, da je odločil na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja in da ni kršil pravil postopka, je moralo sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrniti. Ker je sodišče presodilo, da je organ odločil na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja, sodišče tudi ni imelo potrebe po dopolnjevanju dokazov, kot je predlagala tožnica.