Jedro

Ker izpodbijana odločba ne predstavlja akta iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj se ne izvršuje prisilno po določbah ZUP, zahtevane začasne odredbe ni mogoče izdati že iz tega razloga.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi določbe drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju – ZUS-1) zavrnilo izdajo začasne odredbe, s katero je tožnica zahtevala zadržanje izvršitve odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve z dne 30. 1. 2012 do pravnomočne odločitve v upravnem sporu. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se tožnica ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu iz 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD).

2. Sodišče prve stopnje v razlogih izpodbijanega sklepa utemeljuje svojo odločitev z ugotovitvijo, da izpodbijana odločba ni upravni akt, ki se izvršuje v smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju – ZUP), ki se nanašajo na izvršbo, po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pa je mogoče z začasno odredbo odložiti izvršbo le v primeru izpodbijanega akta, ki se izvršuje po ZUP. Za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe pa po presoji sodišča prve stopnje tudi ni izpolnjen nadaljnji pogoj, to je verjetnost nastanka težko popravljive škode. Tožnica zgolj s trditvami o številu zaposlenih in o sodelovanju z osmimi naročniki nastanka takšne škode ne izkazuje, saj višine škode, ki bi ji nastala zaradi prenehanja opravljanja dejavnosti delodajalca, ki zagotavlja delo drugemu uporabniku, niti ne navaja. Prav tako pa ne navaja drugih okoliščin, ki bi kazale na ogroženost njenega poslovanja, saj iz zahteve za izdajo začasne odredbe niti ni razvidno, ali je to edina dejavnost, s katero se ukvarja. Škoda, ki naj bi nastala njenim delavcem ali naročnikom, je za odločitev pravno nepomembna, ker glede na določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 tožnica v upravnem sporu ne more varovati pravic drugih oseb.

3. Tožnica v pritožbi uveljavlja, da je sodišče prve stopnje napačno ugotovilo dejansko stanje, bistveno kršilo določbe postopka ter zmotno uporabilo materialno pravo. ZUS-1 v 32. členu ne specificira, katere so tiste odločbe, katerih izvrševanje je mogoče z odredbo odložiti, in tudi ne drži, da tožnica ni izkazala težko popravljive škode, izpodbijano odločbo pa bi moralo sodišče prve stopnje zadržati tudi iz razlogov sorazmernosti med začasnim zadržanjem izvršitve in prizadetostjo javne koristi, na kar se je tožnica sklicevala že v tožbi. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da odlogu izvršbe ugodi, podrejeno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Navaja, da je sodišče prve stopnje v zadevi I U 155/2012-6 izdalo sklep, s katerim je zahtevo za izdajo začasne odredbe sicer zavrnilo, vendar pa ne iz razloga, da gre za odločitev, ki ne more biti predmet prisilne izvršitve, ampak iz drugih razlogov. Tožnica je v pravočasni dopolnitvi tožbe navedla, da ima trenutno zaposlenih dvainpetdeset delavcev, sodeluje pa kar z osmimi naročniki. Če njeni zahtevi za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ne bo ugodeno, bo nastala škoda ne samo neposredno tožnici, ampak tudi vsem zaposlenim delavcem, pa tudi vsem osmim naročnikom. S takšno odločbo so prizadete tudi javne koristi, saj gre za podjetje, ki deluje v korist družbe. Učinek izpodbijane odločbe je v popolnem nesorazmerju z razlogom za njeno izdajo, to je z inšpekcijsko odločbo in kršitve določb ZUTD ni mogoče interpretirati na način, kot je to storila tožena stranka.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, na katerem temelji izpodbijana odločitev, sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi morebitnih nasprotnih strank.

6. V obravnavani zadevi je za odločitev o pritožbi ključnega pomena vprašanje, ali je glede na naravo izpodbijane odločbe mogoče izdati začasno odredbo o zadržanju izvršitve odločbe po določbah drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej tako, kot v postopku na prvi stopnji zahteva tožnica. Če namreč postopek, kot v obravnavanem primeru, teče na podlagi izpodbojne tožbe (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), sodišče o začasni odredbi ne more odločati po uradni dolžnosti (kot v primeru subsidiarnega upravnega spora, tretji odstavek 66. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora zakonskim določbam ustrezni način začasnega zavarovanja (zadržanje izvršitve akta – drugi odstavek, ali začasno ureditev stanja – tretji odstavek 32. člena ZUS-1) predlagati tožnik (prim. določbo prvega odstavka 40. člena ZUS-1, ki se smiselno uporablja tudi za odločanje o zahtevah za izdajo začasne odredbe).

7. Po ustaljeni sodni praksi (prim. sklep I Up 730/2007 z dne 13. 12. 2007 in druge) je začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 mogoče izdati le, če se izpodbijani akt izvršuje po določbah ZUP.

8. Izpodbijana odločba je odločba o nevpisu tožnice kot delodajalca v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu (v nadaljevanju register). Bistvena pravila postopka izdaje odločbe ter vpisa v register in pravna posledica vpisa so določeni v 168. členu ZUTD. Iz teh izhaja, da je odločba upravni akt, ki je podlaga za vpis v register, da se vpis opravi z dnem dokončnosti odločbe ter da se dejavnost lahko začne opravljati z dnem vpisa v register. Navedeno po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da odločba vzpostavlja določen pravni položaj, ki stranki (ob izpolnjevanju drugih predpisanih pogojev) dovoljuje opravljanje dejavnosti, urejene v 163. in naslednjih členih ZUTD. Takšna odločba je oblikovalna odločba, ki se izvrši tako, da se osebo, na katero se nanaša, vpiše v register. Oblikovalne odločbe (v nasprotju z zavezovalnimi) ne predvidevajo izvršljivosti, saj zgolj ustvarjajo, spreminjajo ali ukinjajo določeno pravno razmerje oziroma novo pravno stanje, ki predstavlja podlago za uporabo drugih relevantnih predpisov (glej Kerševan v Vilko Androjna, Erik Kerševan: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 389). Enako po presoji Vrhovnega sodišča velja za izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prehodnih določb 185. člena ZUTD, s katero je dotedanje pravno stanje, to je vpis v register, ukinjeno.

9. Ker izpodbijana odločba ne predstavlja akta iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj se ne izvršuje prisilno po določbah ZUP, zahtevane začasne odredbe ni mogoče izdati že iz tega razloga. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Tako vprašanje verjetnosti nastanka težko popravljive škode na odločitev niti ne more vplivati, zato se do njega Vrhovno sodišče ne opredeljuje.

10. Vrhovno sodišče je s sklepom pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ker je spoznalo, da niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in tudi ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (76. člen ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1).