Jedro

Toženka je zahtevo tožnika pravilno zavrnila, ker tožnik svojega pravnega interesa za vstop v postopek ni izkazal. Tožnik s svojimi navedbami ne izkazuje nobene svoje pravne koristi, temveč zgolj interes, da se družbi A. naloži takšne obveznosti oziroma konkretno, da določi takšno najvišjo ceno zaključevanja klicev v javnem mobilnem omrežju, ki bo tudi tožniku kot konkurenčnemu operaterju omogočila ekonomsko učinkovito nastopanje na tem trgu. Tožnik s svojimi navedbami v tem postopku zasleduje dejanski, ekonomski interes in ne pravnega. Tožnik ne more trditi, da je z regulacijo drugega operaterja omejen v svojih pravicah, res pa je, da lahko regulacija operaterja, s katero je tožnik pogodbeno povezan, vpliva na višino dobička, ki ga tožnik pridobiva pri izvajanju njegove gospodarske dejavnosti na trgu.

Tožnik je bil tisti, ki bi moral vse svoje trditve, s katerimi je utemeljeval vstop v konkretni postopek, ne samo jasno in določbo navesti, temveč tudi izkazati, toženka pa ga zato ni bila dolžna pozivati k dopolnitvi, temveč je njegovo vlogo, za katero je smatrala, da je popolna, pravilno obravnavala po vsebini.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je upravni organ zavrnil vlogo tožnika za priznanje položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku določitve družbe A. d.d. za operaterja s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM) na upoštevnem trgu ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskim omrežjih (medoperaterski trg)'' (v nadaljevanju trg 7), ki se vodi pod št. 38244-2/2013. V obrazložitvi je organ navedel, da je prejel vlogo tožnika za priznanje stranske udeležbe v upravnem postopku, ki ga je organ uvedel na podlagi Analize trga 7 ter naložitve obveznosti, ki jih za tak primer določa Zakon o elektronskim komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) za družbo A. d.d.. Tožnik je svojo zahtevo oprl na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Organ je uvodoma navedel, da se uvede postopek določitve operaterja s pomembno tržno močjo v skladu s 101. členom ZEKom-1 po uradni dolžnosti, če organ na podlagi analize upoštevnega trga ugotovi, da trg ni dovolj konkurenčen. Postopek se uvede le zoper tistega operaterja, za katerega ekonomski izsledki analize pokažejo, da ima položaj, enakovreden prevladujočemu položaju (prvi odstavek 95. člena ZEKom-1). Temu operaterju se z odločbo naložijo ustrezne regulatorne obveznosti iz 102. do vključno 107. člena ZEKom-1, ki usmerjajo njegovo poslovanje na relevantnem trgu tako, da se bo na njem razvijala učinkovita konkurenca. Ostali operaterji, ki nastopajo na tem trgu, niso avtomatično pritegnjeni v postopek, saj regulatorne obveznosti slednjega na njihovo pravno korist (glede na 43. člen ZUP) neposredno v ničemer ne vplivajo. Glede na opisan namen postopka in sodno prakso naslovnega sodišča je to postopek z eno stranko – tistim operaterjem, ki ga organ določi za OPTM. Lahko pa sodelujejo v postopku sodelovanja zainteresirane javnosti po 95.členu ZEKom-1. Tožnik ni z ničemer izkazal, da bi bile v tem postopku prizadete njegove pravice oziroma pravne koristi. Lahko je sicer zainteresiran za določen izid postopka (npr. cenovna regulacija, ki naj se naloži A.), vendar gre pri tem le za njegov ekonomski interes. Organ je poudaril, da dejstvo, da je tožnik konkurent A. in je z njim sklenil pogodbo o medomrežni povezavi, ne utemeljuje njegove pravne koristi, saj pogodba ni oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Tožnik zasleduje svoje dejanske oziroma ekonomske interese. Z izdajo regulatorne odločbe se zasleduje splošna javna korist, ki za priznanje pravnega interesa v določenem postopku ne zadostuje. Morebitna naložitev prepovedi oblikovanja cen tako, da ne bi prihajalo med cenami maloprodajnih in veleprodajnih storitev do prenizke razlike (prepoved škarij cen), ki jo zahteva tožnik v svojih vsebinskih predlogih pri izdaji odločbe A., ima izključno ekonomske posledice za tožnika. Tudi navedbe o domnevno spornih ravnanjih A. na trgu v preteklosti v ničemer ne vplivajo in ne izkazujejo obstoja tožnikovega pravnega interesa. Prav tako ni zadosti zatrjevanje pravnega interesa, temveč mora biti ta opredeljen in izkazan z dokazi. Tako tudi pravna teorija in sodna praksa. Organ pa tudi ni dolžan pojasnjevati, kaj mora vloga po 43. členu ZUP vsebovati in osebo pozivati na podrobnejši oziroma dodaten izkaz pravnega interesa. Organ je zato tožnikovo zahtevo za vstop v postopek zavrnil. Tožnik je tožbo vložil iz razloga nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter posledično napačne uporabe materialnega prava. V tožbi je navedel, da organ pri odločanju ni upošteval naslednjih dejstev: - da je tožnik drugi največji institucionalni operater z lastnim omrežjem v RS; - da sta omrežji tožnika in A. medomrežno povezani, pri čemer oba operaterja v omrežju drug drugega ves čas zaključujeta telefonske klice; - da končni uporabniki tožnika v velikem številu kličejo končne uporabnike A., ker pa gre za dva največja operaterja v RS, pa mora biti tožnik nujno medomrežno povezan s A.. Promet tožnika v omrežje A. predstavlja pomemben del vsega prometa, ki ga generirajo končni uporabniki tožnika. Iz priloženega grafa in tabele tako izhaja, da končni uporabniki tožnika generirajo 36 % vseh klicev v slovenskih mobilnih omrežjih, pri čemer se 44 % klicev zaključi v omrežju A.. Odločbe organa torej določajo cene kar 44 % vseh klicev, ki jih generirajo tožnikovi uporabniki; - da organ z nalaganjem obveznosti A. neposredno določa vsebino pogodbenih razmerij A. s tožnikom; - da sta oba operaterja na upoštevnem trgu 7, ki je reguliran, kar pomeni, da sta oba glede urejanja medsebojnih razmerij omejena, regulatorne obveznosti, naložene A., pa imajo neposreden vpliv na pravice in obveznosti obeh pogodbenih strank, torej tudi tožnika; - da bo moral A. vse naložene obveznosti izvrševati neposredno nasproti tožniku oziroma v njunem pogodbenem razmerju; - da bo organ s tem omejil tožnika pri oblikovanju njegove pogodbene cene, saj bo z regulatorno odločbo določil tudi ceno. Z regulatorno odločbo bo torej tožniku odvzeta zakonsko predpisana svoboda urejanja pogodbenega razmerja, ki mu gre po načelih OZ (3. člen OZ). Tožnik pa tudi ni predložil nobenih dokazov, ker vse dokaze organ že ima, razpolaga pa tudi z vsemi dejanskimi podatki poslovanja vseh operaterjev na trgu RS. Skladno z ZUP in ZPP ni treba dokazovati dejstev, s katerimi je organ, ki odloča, seznanjen ali s katerimi razpolaga. V sodbi U 503/2006, na katero se organ sklicuje, pa sodišče ni odločalo o kriterijih za stransko udeležbo operaterjev v postopku pred organom pri določitvi OPTM, temveč o vsebini regulacije, ki jo organ lahko naloži operaterju. Sodišče ni izrecno ugotavljalo, ali ima določen operater pravni interes za stransko udeležbo v tem postopku. To dejstvo je treba ugotavljati vsakič sproti, v vsakem posameznem primeru. Dodal je še, da se noben operater ne more dogovoriti za ceno, ki bi bila drugačna oziroma v nasprotju z ceno, določeno v regulatorni odločbi. Svobodo urejanja pogodbenih razmerjih pa tožniku dopušča že navedeni 3. člen OZ, pri čemer pa je lahko ta pravica omejena z zakonom ali drugim predpisom. Če torej pride v določenih postopkih do omejevanja te pravice, ima tožnik po 43. in 142. členu ZUP pravico do sodelovanja v postopku. Tožnik ni trdil, da pravno korist predstavlja pogodba, temveč pravica do pogodbene svobode.

V nadaljevanju je tožnik predstavil izsek iz Vzorčne ponudbe o medomrežnem povezovanju, iz katerega po tožnikovem mnenju jasno izhaja omejitev pogodbene svobode urejanja medsebojnih omrežij. Če bi tožnik lahko sodeloval v postopku, bi storil vse, da bi bil njegov položaj omejevanja pravic boljši. S priznanjem stranske udeležbe bi pridobil pravico do zakonsko predpisanih procesnih aktivnosti (vključno z možnostjo pravnih sredstev), s katerimi bi zasledoval cilj čim manjše omejenosti svojih pravic. Tožnik je v zahtevi predlagal določene ukrepe npr: prepoved škarij cen, kar bi izboljšalo obseg pravic tožnika. Pravni položaj bi se vsekakor izboljšal. Tožnik bi v primeru nastopa A. zunaj okvirov podanih vsebinskih omejitev od A. zahteval ravnanja skladna z regulacijo in/ali drugo zakonodajo. Dodatno je še navedel, da bo omejen ne le v pogodbenem razmerju s A., temveč tudi v vsakem pogodbenem razmerju z vsakim posamičnim končnim uporabnikom. Ker pa še ni jasno, katere obveznosti bodo naložene A., tožnik tudi ni mogel popolnoma natančno navesti, v kakšni vsebini bodo njegove pravice omejene. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijani sklep in tožniku prizna položaj stranskega udeleženca v upravnem postopku opredelitve A. kot OPTM in naložitve obveznosti po ZEKom-1 oziroma podrejeno, da sklep odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, organ pa je dolžan povrniti tožniku vse stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje, vse v 15 dneh in pod izvršbo.

Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse navedbe tožnika v tožbi, vztrajala pri svoji odločitvi iz razlogov odločbe, navedla, da je OPTM tisti, ki se mora ravnati v skladu z regulatorno odločbo in je ta torej tisti, ki se mu neposredno omejuje pogodbena svoboda, ZUP pa jasno določa, da mora stranka za svoje navedbe o pravnem interesu predložiti dokaze. Sodba U 503/2006 pa je povsem jasna in ne potrebuje dodatne interpretacije. Tožnik s svojimi navedbami izkazuje le posreden in ekonomski interes, ki ga subsumira pod pogodbeno svobodo iz 3. člena OZ. Regulatorna odločba, izdana stranki z interesom, ne omejuje osebnih pravic tožnika, ki mu gredo po zakonu, saj se v tem postopku ne sklepa pogodb z drugimi operaterji. S sodelovanjem v tem postopku bi tožnik lahko eventuelno vplival na regulacijo, ne bi pa neposredno varoval t.i. pogodbene svobode. Zlasti pa tožnik ne more svojega pravnega interesa izkazovati s procesnimi pravicami, ki bi jih imel, če bi vstopil v postopek. Tožnikovo navajanje, da bo z omejeno pogodbeno svobodo omejena tudi njegova pravica ponujanja storitev na maloprodajnem trgu, pa je tožbena novota, ne glede na to pa je toženka še navedla, da s tem tožnik ponovno izkazuje ekonomski interes. Predlagala je zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom A. d.d. je v odgovoru na tožbo predlagala zavrnitev tožbe. Tožnik z udeležbo v upravnem postopku določitve stranke z interesom za OPTM svojega pravnega položaja ne bo v ničemer spremenil, saj se glede določitve tožnika na istem trgu za OPTM vodi popolnoma ločen upravni postopek, na katerega stranka z interesom nima nobenega vpliva. Odločba v ničemer ne bo vplivala na vsebino in obseg upravičenj tožnika, tožnik bo lahko svoje povpraševanje po storitvah, ki jih nudi stranka z interesom, svobodno oblikoval, stranka z interesom pa mu bo storitve dolžna nuditi po pogojih, oblikovanih v odločbi. Če bi organ tožniku priznal stransko udeležbo v tem postopku, bi to imelo za posledico kršitev pravice stranke z interesom do enakopravnega položaja strank v upravnih postopkih, ki so bili uvedeni na podlagi izsledkov Analize trga 7. Tožnik je v pripravljalni vlogi v zvezi z odgovorom toženke na tožbo ponovno povzel bistvene poudarke tožbe, vztrajal pri svojih navedbah, dodal je še, da ni svojega pravnega interesa utemeljeval zgolj z željo vplivati na cenovno regulacijo, temveč je ceno večkrat izpostavil z namenom sodišču čimbolj plastično predstaviti neposreden poseg odločbe v pravice tožnika. Načelo pogodbene svobode je neposredni odsev in udejanjanje človekove pravice in temeljne svoboščine svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. 3. člen Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) pa tudi določa temelje gospodarske družbe, ki je v izvajanju pridobitne dejavnosti, katere temeljni cilj je pridobivanje dobička. V regulatorni odločbi določena cena predstavlja torej neposredni strošek tožnika pri njegovem poslovanju, kar pomeni, da neposredno vpliva na pravico in možnost tožnika, da ustvarja dobiček. Prerekal je navedbe toženke, poudaril, da ZEKom-1 nikjer ne določa, da drugi operaterji ne morejo sodelovati v postopkih drugih operaterjev. Tako tudi Okvirna direktiva v prvem odstavku 4. člena, nadalje Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot tudi ZUP. Tožnik se je skliceval na sodbo Sodišča EU v zadevi Tele2 Telecommunication GmBH v. Telekom-Control Kommission – C-426/05. V zvezi z odgovorom stranke z interesom na tožbo pa je navedel, da se tožnik ne more odločiti, da ustrezne pogodbe o medomrežnem povezovanju za storitev zaključevanja klicev v omrežju stranke z interesom ne bo sklenil, saj sicer noben končni uporabnik ne bo mogel klicati končnega uporabnika stranke z interesom.

Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna in na zakonu utemeljena, toženka je zanjo navedla tudi pravilne razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja: V obravnavanem primeru je sporna odločitev toženke o zavrnitvi zahteve tožnika za priznanje položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku določitve A. d.d. za OPTM na upoštevnem trgu ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg)'', ki se vodi pod št. 38244-2/2013. Kot je razvidno iz podatkov sklepa, je toženka izdajo izpodbijanega sklepa oprla na 142. člen ZUP, po katerem lahko oseba, ki meni, da je stranka, oziroma ki meni, da ima pravico udeleževati se postopka zaradi zatrjevanega pravnega interesa (stranski udeleženec), zahteva vstop v postopek. Toženka je zahtevo tožnika zavrnila, ker tožnik svojega pravnega interesa za vstop v postopek ni izkazal. S takim zaključkom toženke se strinja tudi sodišče. Tožnik je v zahtevi svoj pravni interes za vstop v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (ki je po 43. členu ZUP neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist) utemeljeval z navedbami o (glede na položaj tožnika in stranke z interesom na upoštevnem trgu 7) obveznem medomrežnem povezovanju s stranko z interesom na podlagi pogodbe, razmerja po tej pogodbi pa so zaradi izdaje regulatorne odločbe stranki z interesom - kot tudi tožniku kot reguliranemu operaterju – omejena. S tem naj bi izdaja te odločbe vplivala na pravni položaj tožnika na veleprodajnem trgu ter posegala v njegove pravne koristi, ki – kot sedaj uveljavlja tožnik v tožbi - temeljijo na 3. členu OZ. Po tej določbi lahko udeleženci prosto urejajo obligacijska razmerja, ne smejo pa jih urejati v nasprotju z ustavo, prisilnimi predpisi ali z moralnimi načeli.

Kot izhaja iz določb VIII. Poglavja ZEKom-1 Zagotavljanje konkurence, 2. Regulacija operaterjev s pomembno tržno močjo, toženka zaradi zagotavljanja učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij analizira določene upoštevne trge v rednih časovnih intervalih (99., 100. člen), in če ugotovi, da trg ni dovolj konkurenčen, z odločbo določi operaterja ali operaterje s pomembno tržno močjo na tem trgu in mu/jim naloži vsaj eno izmed obveznosti iz 102. do vključno 107. člena tega zakona (101. člen). V okviru svojih pooblastil toženka nadzira uporabo določb tega zakona o zagotavljanju konkurence in izpolnjevanju obveznosti, ki jih z odločbo naloži na podlagi določb tega poglavja (111. člen). V obravnavanem primeru torej toženka na podlagi analize upoštevnega trga 7 ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih mobilnih telefonskih omrežjih'' vodi (oziroma je že zaključila) postopek določitve A. d.d. kot operaterja s pomembno tržno močjo na tem trgu zaradi naložitve tam opredeljenih obveznosti po ZEKom-1, izvajanje katerih bo tudi preverjala in v primeru neizvedenih ukrepov po izdani odločbi družbo tudi kaznovala (XVI. Poglavje Nadzor in odločanje o prekrških). Že glede na opisani namen postopka določitve OPTM tožnik s svojimi navedbami ne izkazuje nobene svoje pravne koristi, temveč zgolj interes, da se družbi A. naloži takšne obveznosti oziroma (kot izhaja iz zahteve, dane v postopku, in tudi sedaj iz tožbe) konkretno, da določi takšno najvišjo ceno zaključevanja klicev v javnem mobilnem omrežju A., ki bo tudi tožniku kot konkurenčnemu operaterju omogočila ekonomsko učinkovito nastopanje na tem trgu (in posledično – kot navaja sedaj v tožbi – tudi na maloprodajnem trgu). To pa pomeni, da tožnik s svojimi navedbami v tem postopku zasleduje dejanski, ekonomski interes in ne pravnega. Odločitev, sprejeta v postopkih izdaje regulatornih odločb, vpliva namreč (zgolj) na pravni položaj obravnavanega operaterja, ne vpliva pa tudi na pravni položaj morebitnih konkurentov obravnavanega operaterja, tj. drugih operaterjev, ki tudi nastopajo na trgu, ki se z odločbo regulira (tako tudi sodna praksa naslovnega sodišča, na katero se je sklicevala tudi toženka, npr.: I U 1811/2011, kot tudi praksa Vrhovnega sodišča v podobnih primerih, npr.: I Up 49/2010 z dne 8. 9. 2010). Pri tem tudi ni možno sprejeti argumenta tožnika o zaradi zavrnitve vstopa v postopek kršitvi 3. člena OZ v zvezi s sklenitvijo pogodbe s stranko z interesom, saj z izdajo regulatorne odločbe drugemu operaterju, ki je izdana na podlagi prisilnih predpisov (101. člen in nadaljnji ZEKom-1), nedvomno ne pride do nedopustne omejitve svobodnega urejanja pogodbenih razmerij tožnika, saj se regulira obnašanje drugega subjekta na trgu in ne tožnika, to pa tudi pomeni, da tožnik ne more trditi, da je z regulacijo drugega operaterja omejen v svojih pravicah, res pa je, da lahko regulacija operaterja, s katero je tožnik pogodbeno povezan, vpliva na višino dobička, ki ga tožnik pridobiva pri izvajanju njegove gospodarske dejavnosti na trgu. Treba pa je poudariti, da se z zagotovitvijo učinkovite konkurence (med drugim tudi z regulacijo trga na tak način) zasleduje javna korist, ne pa zasebna korist posameznih gospodarskih subjektov, ki nastopajo na trgu. Glede na povedano toženka z zavrnitvijo zahteve za vstop v obravnavani postopek tudi ni kršila 33. člena Ustave (ta zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja), 74. člena Ustave (ta zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ki pa je omejena – ne sme se izvajati v nasprotju z javno koristjo, prepovedana pa so tudi dejanja nelojalne konkurence oziroma dejanja, ki konkurenco omejujejo), kakor tudi ne 3. člena ZGD-1, ki opredeljuje gospodarsko družbo kot družbo, ki opravlja na trgu pridobitno dejavnost zaradi pridobivanja dobička.

Sodišče se tudi ne strinja s tožnikom, da je tožnik v zahtevi svoj pravni interes za vstop v postopek v zadostni meri izkazal, zlasti glede na to, da je po tožnikovem mnenju toženka seznanjena ne samo z listinami, ki zadevajo ravnanje A., temveč tudi z očitanimi dejstvi in preteklimi ravnanji A., zaradi česar bi morala tožnika, če bi menila, da temu ni tako, pozvati na dopolnitev vloge. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in če je mogoče, predložiti tudi dokaze (drugi odstavek 142. člena ZUP). V obravnavanem primeru je bil torej tožnik tisti, ki bi moral vse svoje trditve, s katerimi je utemeljeval vstop v konkretni postopek, ne samo jasno in določbo navesti, temveč tudi izkazati, toženka pa ga zato tudi ni bila dolžna pozivati k dopolnitvi, temveč je njegovo vlogo, za katero je smatrala, da je popolna, pravilno obravnavala po vsebini.

Na drugačno odločitev pa zato tudi ne more vplivati stališče iz sodbe Sodišča EU, C-426/05 z dne 21. 2. 2008, po kateri je treba pojem uporabnika ali ''prizadetega'' podjetja v smislu člena 4 (1) Okvirne direktive in pojem ''zadevne'' stranke v smislu člena 16 (3) razlagati tako, da se lahko nanaša tudi na uporabnike in konkurente tega podjetja s (prej) pomembno tržno močjo, ki sami niso naslovniki te odločbe, vendar ta zadeva njihove pravice, saj je toženka – kot že povedano – pravilno presodila, da izdaja regulatorne odločbe (ob tem, ko je tožnik sodeloval v predhodnem postopku in podal tudi svoje pripombe na Analizo upoštevnega trga 7) na pravice tožnika ne vpliva oziroma jih ne prizadene.

Zaradi navedenega je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.