Jedro

Rok, v katerem mora odločiti o pritožbi drugostopni organ, je instrukcijski. Zato zgolj zaradi prekoračitve tega roka še ni podana odškodninska odgovornost države.

Izrek

Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek, da je tožena stranka dolžna plačati tožniku odškodnino v znesku 3.557.500,00 SIT z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 15.11.1996 dalje do plačila v 15 dneh. Tožniku je naložilo, da je dolžan toženi stranki povrniti stroške postopka v znesku 131.100,00 SIT v 15 dneh.

Zoper to sodbo se pritožuje tožnik iz vseh pritožbenih razlogov po členu 353 Zakona o pravdnem postopku (ZPP). V utemeljitvi navaja, da je vložil zahtevek za izdajo odločbe, da izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje za opravljanje gostinske dejavnosti pri upravni enoti občine Piran v času veljavnosti novega Zakona o gostinstvu za gostinski lokal, ki je kot tak že obratoval. Zakon ni določal, da bi se predpis uporabljal za razmerja, nastala pred uveljavitvijo zakona.

Zato ga upravni organ ne bi smel retroaktivno uporabiti. Določba 8. člena zakona za tožnika ni veljala, zato meni, da bi upravni organ moral takoj izdati tožniku odločbo o izpolnjevanju pogojev, saj je imel upravni organ v spisu na razpolago ustrezno upravno dovoljenje, to je potrdilo o priglasitvi del za predmetni gostinski lokal. Nesprejemljivo je stališče prvostopnega sodišča, da je šlo v njegovem primeru le za napačno tolmačenje pravnih predpisov, po mnenju pritožnika je šlo za skrajno malomarno ravnanje. Bistvenega pomena za pravilno odločitev o temelju odškodninske odgovornosti pa je dejstvo, da je upravni organ druge stopnje vlekel odločitev skoraj 9 mesecev.

Sodišče prve stopnje napačno ugotavlja, da je bila pritožba vložena 29.6.1996, saj je bila vložena že 29.1.1996. Zakon o upravnem postopku (ZUP) pa določa, da mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki brž, ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je bila pritožba izročena, če ni s posebnim predpisom določen krajši rok. Iz te zakonske določbe izhaja obveznost, ki je tudi ustavna zapoved o odločanju brez nepotrebnega odlašanja. Zato ne gre v konkretnem primeru za sojenje v razumnem roku, kot zmotno meni prvostopno sodišče, ampak za obveznost, ki je določena z zakonom.

Upravni organ bi moral ukrepati takoj. V zakonu ima določen skrajni rok, v katerem mora odločiti in odločbo vročiti stranki. Zakon je rok odločitve jasno postavil kot obveznega. Prekoračitev tega roka ima po mnenju pritožnika za posledico kršitev zakonske zapovedi in za seboj potegne posledice. Zato so po mnenju pritožnika zmotna razglabljanja prvostopnega sodišča o možnostih vložitve tožbe zaradi molka organa.

To je lahko le pravni pouk stranki, ki pa ne izključuje odškodninske odgovornosti države. Zaradi nespoštovanja zakona, ki jasno določa, v katerem roku je potrebno odločiti, je tožniku bila prizadejana škoda.

Opravičila za zamudo ni. Zaradi takšnega ravnanja države je tožnik najmanj 8 mesecev bil onemogočen opravljati dejavnost, bil je ob zaslužek in tudi plačilo najemnine za ta čas mora tožena stranka povrniti. Ravnanje države je pomenilo neupravičen poseg v njegove pravice in pravni položaj ter iz tega razloga pritožnik predlaga razveljavitev sodbe in ponovno odločanje o zadevi.

Pritožba ni utemeljena.

Čeprav pritožnik uveljavlja vse pritožene razloge, je iz utemeljitve pritožbe razvidno, da se ne strinja s pravno presojo zadeve. Glede bistvene kršitve postopka je zato pritožbeno sodišče preizkusilo le, ali je bila zagrešena v postopku na prvi stopnji kakšna bistvena kršitev iz 2. odst. 354. člena ZPP, saj je glede na prehodno določbo 1. odst. 498. člena ZPP (Uradni list RS 26/99) v zadevi uporabilo še določila ZPP iz leta 1977. Takšne kršitve ni našlo, zato ugotavlja, da ta pritožbeni razlog ni utemeljeno uveljavljan.

Pravilno in popolno so bila v postopku na prvi stopnji ugotovljena tudi vsa odločilna dejstva. Tožnik pravico do odškodnine utemeljuje na dveh podlagah. Najprej trdi, da je tožena stranka odškodninsko odgovorna zaradi napačnega tolmačenja pravnih predpisov s strani prvostopnega upravnega organa, saj trdi, da je v njegovem primeru upravni organ skrajno malomarno razlagal predpis. Drugo podlago za odškodninsko odgovornost pa vidi v protipravnem ravnanju, ki naj bi se kazalo v kršitvi določbe o izdaji pritožbene odločbe v roku dveh mesecev.

Pritožbeno sodišče pa najprej ugotavlja, da prvostopni organ ni retroaktivno razlagal določbe Zakona o gostinstvu, kot zatrjuje pritožba. Tožnik je zahtevek za opravljanje gostinske dejavnosti vložil potem, ko je že začel veljati Zakona o gostinstvu. Upravni organ, ki je odločal o njegovi prošnji, je zato moral upoštevati veljavna materialnopravna pravila Zakona o gostinstvu. Kako bi moral v tožnikovem primeru uporabiti določbo 8. člena Zakona o gostinstvu, po kateri se je kot podlago za ugotavljanje pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v gostinskih obratih zahtevalo uporabno dovoljenje, se je v praksi takoj po uveljavitvi tega zakona različno razlagalo, kar je razvidno iz navodila Ministrstva za gospodarske dejavnosti z dne 29.5.1996. Šele s tem navodilom je bilo upravnim organom naloženo, da za gostinske obrate, kjer se dejavnost prenaša na drugo osebo in gre za kontinuiteto poslovanja, ni potrebno uporabno dovoljenje, ker je bilo že predhodniku izdano dovoljenje za opravljanje gostinske dejavnosti, ki se lahko prenaša na drugo osebo.

Drugostopni upravni organ, ki je odločal o pritožbi tožnika zoper negativno prvostopno odločbo, je uporabil pri razlagi v praksi sporne določbe to navodilo, ki je bilo izdano potem, ko je o tožnikovem primeru prvostopni organ že odločil. Zgolj drugačna razlaga zakonske določbe v pritožbenem postopku še ni podlaga za stališče, da je bilo delo prvostopnega organa protipravno, saj pojma protipravnosti ni mogoče enačiti z razlogi, s katerimi se utemeljujejo redna in izredna pravna sredstva. Merilo za presojo, ali je bilo delo upravnega organa protipravno so pravila stroke, ki opredeljujejo potrebno skrbnost, ki se zahteva oz. pričakuje od upravnega organa (2. odst. 18. čl. ZOR).

Prvostopni organ zakonsko normo, ki jo je uporabil pri odločanju v tožnikovem primeru, ni namenoma razlagal napačno, saj to dovolj logično izhaja iz dejstva, da je prav zaradi različne razlage te določbe v praksi, bilo sprejeto s strani pristojnega ministerstva navodilo. Določba torej ni bila tako jasna, kot skuša prikazati pritožba. Zato dejstvo, da jo je prvostopni organ pri odločanju o tožnikovem primeru razlagal drugače, kot je bila razlagana v kasnejšem navodilu nikakor še ne utemeljuje tožnikovega očitka, da je šlo pri prvi razlagi za skrajno malomarnost. Utemeljen je zato zaključek izpodbijane sodbe, da prvostopnemu organu nepravilnega in nezakonitega postopanja, ki bi imelo za posledico odškodninsko odgovornost, ni mogoče očitati. Nepravilno odločanje oziroma drugačna razlaga pravne norme se praviloma sanira v pritožbenem postopku.

Tako se je sanirala tudi v tožnikovem primeru.

Zmotno pa je tudi nadaljnje razlogovanje tožnika o kršitvi roka, v katerem bi moral odločiti drugostopni organ v pritožbenem postopku.

Rok v določbi ZUP, ki nalaga drugostopnemu organu, da mora v dveh mesecih odločiti o pritožbi, je po mnenju pritožbenega sodišča instrukcijskega značaja. Za prekoračitev tega roka ZUP ne predpisuje posledic, odškodninska odgovornost pa je podana le, če oškodovanec dokaže vse elemente odškodninskega delikta. Tožnik pa zmotno meni, da že sama prekoračitev tega roka avtomatično narekuje odškodninsko odgovornost države. Ob sicer povsem splošnih trditvah v zvezi s prekoračitvijo roka je sodišče prve stopnje utemeljeno preiskusilo še, ali je bila odločitev v upravnem postopku sprejeta v razumnem roku, saj je tudi za primer kršitve te ustavne določbe država odškodninsko odgovorna. V razlogih izpodbijane sodbe se pomotoma navaja, da je tožnik pritožbo zoper prvostopno odločbo vložil šele 29.6.1996, saj ni bilo sporno, da je bila pritožba vložena že 29.1.1996, kot so v sodbi pravilno povzete navedbe. To pomeni, da je minilo med vložitvijo pritožbe in izdajo drugostopne odločbe skoraj devet mesecev. Vendar tudi ta časovni zamik ne more pripeljati do drugačne presoje zadeve, saj po oceni pritožbenega sodišča tudi ta rok za odločanje glede na splošno znana dejstva o obremenjenosti upravnih organov in običajnih rokih, v katerih ti organi odločajo, ne predstavlja takšne prekoračitve roka, da bi se zgolj zaradi tega lahko štelo, da je prišlo do bistvenega posega v tožnikovo ustavno pravico, ki mu jo daje 23. člen Ustave. Kakšnih drugih konkretnih navedb, ki bi kazale na odškodninsko odgovornost tožene stranke zaradi prekoračitve odločanja v instrukcijskem roku dveh mesecev pa tožnik niti ni zatrjeval. Sodišče prve stopnje je glede na vse ugotovljene dejanske okoliščine konkretnega primera zato pravilno zaključilo, da tožnikov zahtevek ni utemeljen, saj odškodninske odgovornosti države, ni dokazal. Iz teh razlogov je pritožbeno sodišče neutemeljeno pritožbo tožnika zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (člen 368 ZPP).