20. 3. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Letalske zveze Slovenije, Ljubljana, in Igorja Eržena, Škofja Loka, ki ju oba zastopa Odvetniška pisarna Sedmak, d. o. o., Ljubljana, na seji 20. marca 2024

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa Ministrstva za infrastrukturo št. 3722-12/2016/21-02011413 z dne 19. 1. 2021 in Odredbe o določitvi volumnov zračnega prostora CTR Cerklje, TMA Cerklje 1, TMA Cerklje 2, TMA Cerklje 3, TMA Cerklje 4, TMA Cerklje 5, TMA Cerklje 6, TMA Cerklje 7, TMA Ljubljana 1 in TMA Ljubljana 4 (Uradni list RS, št. 54/21) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika izpodbijata Sklep Ministrstva za infrastrukturo z dne 19. 1. 2021, s katerim so bili določeni volumni zračnega prostora v okolici Letališča Cerklje ob Krki (v nadaljevanju Sklep), ter Odredbo o določitvi volumnov zračnega prostora CTR Cerklje, TMA Cerklje 1, TMA Cerklje 2, TMA Cerklje 3, TMA Cerklje 4, TMA Cerklje 5, TMA Cerklje 6, TMA Cerklje 7, TMA Ljubljana 1 in TMA Ljubljana 4 (v nadaljevanju Odredba). Navajata, da izpodbijana ureditev občutno krči zračni prostor, v katerem je mogoče v okolici Letališča Cerklje ob Krki (v nadaljevanju LJCE) prosto izvajanje športne letalske dejavnosti. Pobudnika zatrjujeta kršitev 2. člena, drugega odstavka 3. člena, 3.a člena, 15., 32., 33. člena, drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave, 2. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 2. člena Protokola št. 4 k EKČP. Sklep naj bi bil tudi v neskladju s 154. členom Ustave. Ustavnemu sodišču predlagata, naj ugotovi, da Sklep ni začel veljati, in Odredbo v celoti odpravi oziroma razveljavi, Kontroli zračnega prometa Slovenije, d. o. o., Brnik, pa odredi izbris določb iz Zbornika letalskih informacij, s katerimi se izvršujejo določbe Sklepa in Odredbe.

2.Letalska zveza Slovenije (v nadaljevanju pobudnica) svoj pravni interes utemeljuje s statusom nacionalne panožne športne zveze (v nadaljevanju NPŠZ) na področju letalskega športa, na podlagi katerega naj bi bila upravičena in dolžna zastopati interese posameznikov in športnih društev, aktivnih na področju letalskega športa, ter skrbeti za interese profesionalnih športnikov. Navaja, da je kot NPŠZ upravičena zastopati posameznike v postopku kategorizacije oziroma registracije športnika[1] in vložiti pritožbo na odvzeti, dodeljeni ali nedodeljeni naziv kategoriziranega ali registriranega športnika. Ker ji je po njenih navedbah na tej podlagi priznan pravni interes za zastopanje posameznikov ne le v upravnem in sodnem postopku, temveč v skrajnem primeru tudi v postopkih pred Ustavnim sodiščem, izpodbijana akta pa de facto odvzemata možnosti kategorizacije številnim športnikom, ki prebivajo na območju LJCE, naj bi bil analogno izkazan tudi njen pravni interes za izpodbijanje Sklepa in Odredbe. Pobudnica navaja, da na podlagi števila kategoriziranih in registriranih športnikov, ki nastopajo pod njenim okriljem, kandidira tudi za pridobitev finančnih sredstev na različnih javnih razpisih. Meni, da bo uveljavitev izpodbijanih aktov vodila v to, da bo moralo veliko število letalskih športnikov, dejavnih na območju v okolici LJCE, za izvedbo treningov izkoristiti druge, bolj oddaljene lokacije, to pa naj bi bilo zaradi specifike letalskega športa (meteorološke razmere in časovne omejitve) za športnike izjemno omejujoče. Domneva, da bo zmanjšanje možnosti za opravljanje poletov vodilo v izgubo konkurenčnosti športnikov in v njihove slabše rezultate na športnih tekmovanjih oziroma celo v opustitev športnega udejstvovanja številnih izmed njih, saj bo finančno in časovno za mnoge preobremenjujoče, da bi se s športnim letenjem ukvarjali na bolj oddaljenih lokacijah. Nezadostno število ur letenja zaradi omejitev na območju LJCE naj bi povzročilo tudi, da se nekateri posamezniki s tem športom ne bodo več mogli ukvarjati, saj je izvajanje letov pilotu dovoljeno le, če opravi zadostno število ur letenja v določenem obdobju. Izguba možnosti za dobre uvrstitve na tekmovanjih naj bi posledično športnikom onemogočala pridobitev naziva kategorizirani oziroma registrirani športnik, s tem pa bo po pobudničinem mnenju neposredno poseženo tudi v njene pravice in pravni interes kot NPŠZ, ki se zavzema in uresničuje pravice teh športnikov tudi v postopku kategorizacije oziroma registracije.

3.Pobudnica trdi, da izpodbijana akta s tem, ko posameznikom onemogočata prosto gibanje v zadevnem zračnem prostoru, omejujeta delovanje številnih njenih članov, športnih društev s področja letalstva, in njihovih članov, posameznikov, ki se ukvarjajo s športnim letalstvom. Zato naj bi neposredno posegala tudi v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj. Pobudnica navaja, da so njeni člani med drugim športna letalska društva oziroma klubi, ki delujejo na območju v okolici LJCE in združujejo tako "proste letalce", tj. jadralne padalce in zmajarje, kot tudi pilote ultralahkih letalnih naprav, ter jih primeroma našteva. Pojasnjuje, da so navedeni klubi dejavni tako na področju usposabljanja novih pilotov kot tudi pri organizaciji športnih tekmovanj ter festivalov, registraciji in upravljanju vzletišč in letališč, poleg tega pa nudijo določene storitve v okviru turistične ponudbe. Pobudnica pojasnjuje vpliv izpodbijanih aktov na vzletišča znotraj območij CTR Cerklje in TMA Cerklje 1 ter trdi, da bo omejena tudi uporaba lokalnih letalnih področij jadralnih padalcev in letališča Novo mesto. Zaradi zmanjšanja nekontroliranega zračnega prostora v okolici LJCE bo po navedbah pobudnice bistveno zmanjšan teritorij za izvajanje športnega letenja.

4.Pobudnica meni, da sicer izkazuje lasten pravni interes za izpodbijanje Sklepa in Odredbe, da pa je njen pravni interes izkazan tudi na podlagi dejstva, da je društvo, ustanovljeno z namenom uresničevanja interesov in pravic svojih članov, tj. deležnikov letalskega športa v Republiki Sloveniji in tujini, izpodbijana predpisa pa posegata ravno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj članov pobudnice ter posameznikov (športnikov), včlanjenih v športne klube, ki so člani pobudnice.[2] Navaja, da je že na zakonski ravni opredeljena kot pooblaščena organizacija, ki v skladu z zakonom ureja zadeve na področju športnega letalstva, ter se pri tem sklicuje na 25. točko prvega odstavka 17. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 81/10 ­– uradno prečiščeno besedilo, 46/16 in 47/19 ­– v nadaljevanju ZLet). Pobudnica trdi, da je na podlagi navedene zakonske določbe upravičena delovati tudi pri sprejemanju predpisov, ki zadevajo športno letalstvo. Meni, da ima v tem okviru tudi pravni interes za vložitev pobude za presojo zakonitosti in ustavnosti takih predpisov, kot sta Sklep in Odredba, ki neposredno zadevata športno letalstvo, kolikor meni, da nasprotujejo zakonu, Ustavi ali ratificiranim mednarodnim pogodbam. Da je namen delovanja pobudnice kot društva prav zaščita interesov in pravic njenih članov, pa naj bi izhajalo iz 5. in 6. člena Statuta Letalske zveze Slovenije.

5.Pobudnik Igor Eržen (v nadaljevanju pobudnik) je posameznik, ki se udejstvuje na področju jadralnega padalstva in letenja z ultralahkimi letali. Trdi, da mu je po izpodbijani ureditvi prepovedano letenje z jadralnim padalom oziroma z ultralahkim letalom v predelih, kjer je bilo to pred sprejetjem izpodbijanih aktov dovoljeno, saj bo v času obratovanja LJCE prostim letalcem vstop v zračni prostor prepovedan, piloti ultralahkih letal pa bodo morali pridobiti dovoljenje zračne kontrole, kar pa je povezano z dodatnimi obveznostmi. S sprejetjem izpodbijanih predpisov naj bi bil pobudnik neposredno prizadet v svojih pravicah, pravnih interesih oziroma pravnem položaju jadralnega padalca, saj se od njune uveljavitve ne sme več svobodno gibati v delu slovenskega zračnega prostora. Sporna ureditev pa naj bi vplivala nanj tudi kot na pilota ultralahke naprave, saj naj bi mu bil z uveljavitvijo sprememb zračnega prostora tudi v tehničnem smislu bistveno otežen prehod s severnega na južni del zračnega prostora Republike Slovenije.

6.Pobudnika trdita, da za neposredni in takojšnji učinek posega Sklepa in Odredbe v njun pravni položaj ni potrebna izdaja izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega pravnega akta. Sklicujeta se na stališče Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-l-83/21, U-l-84/21, U-l-86/21 z dne 8. 4. 2021 ter trdita, da bi bil v obravnavani zadevi posamični akt izdan zgolj v primeru, ko bi posameznik navedena predpisa kršil tako, da bi v nasprotju s pravili letenja prekršil z izpodbijanima predpisoma določen zračni prostor in tako izzval izdajo odločbe o prekršku. Še toliko manj sprejemljivo naj bi bilo pričakovati takšno ravnanje zato, ker bi lahko pobudniku oziroma članom pobudnice in posameznikom, vključenim v športne klube, ki so člani pobudnice, zaradi kršitve zračnega prostora tudi odvzeli licenco oziroma spričevalo za letenje (prvi odstavek 80. člena Zlet). Poleg tega bi se ti posamezniki s takšnim ravnanjem izpostavili tudi resni nevarnosti za svoje življenje in telo, v skrajnem primeru pa bi bili lahko izpostavljeni celo grožnji z uporabo orožja.

B.

7.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten. Splošen in abstrakten interes, ki bi ga lahko imel kdor koli in v obrambi katerega bi lahko nastopal vsak posameznik, ne zadošča.[3] Podan mora biti torej konkreten in neposreden poseg v pravice, pravne interese ali pravni položaj pobudnika in ne le splošen interes pobudnika za ustreznejšo ureditev določenega vprašanja.[4] Prav tako ne zadošča poseg v tiste interese pobudnika, ki po svoji naravi niso pravni interesi.[5]

8.Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice oziroma druga združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo zaradi varstva pravic in interesov svojih članov ali drugih oseb oziroma ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan.[6] Pobudnica zato z navedbami, povzetimi v 3. točki obrazložitve sklepa, o posegu izpodbijane ureditve v pravice svojih članov svojega pravnega interesa ne more izkazati. Kot navaja že pobudnica, je Ustavno sodišče sicer izjemoma priznalo pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil.[7] Vendar pa niti iz določb Statuta Letalske zveze Slovenije, na katere se sklicuje pobudnica,[8] niti iz njegove siceršnje vsebine ne izhaja, da bi bila pobudnica ustanovljena prav z namenom, da bi v konkretnih postopkih pred državnimi organi zastopala pravice in interese svojih članov, tj. društev, ki se ukvarjajo z letalsko dejavnostjo.[9]

9.Pobudničine navedbe, da izpodbijana akta neposredno posegata v njene pravice, pravne interese oziroma v njen pravni položaj, pa niso utemeljene. Na podlagi splošnega zakonskega pooblastila za urejanje zadev na področju športnega letalstva v skladu z zakonom, kot ga določa 25. točka prvega odstavka 17. člena ZLet, pobudnica svojega pravnega interesa za izpodbijanje Sklepa in Odredbe ne more utemeljiti. Že iz navedene zakonske določbe, ki opredeljuje pomen izraza "Letalska zveza Slovenije" v ZLet, izhaja, da pobudnica to svoje pooblastilo izvršuje v skladu z zakonom, ne izkaže pa, da bi bila na podlagi kakšne konkretne zakonske določbe upravičena za zastopanje pravic in interesov svojih članov pred državnimi organi. Takega pooblastila tudi nima na podlagi svojega statusa NPŠZ. Kot NPŠZ je pobudnica na podlagi 40. člena Zakona o športu (Uradni list RS, št. 29/17 in 82/20 – ZŠpo-1) nosilka uradnih tekmovalnih sistemov v Republiki Sloveniji in skrbi za strokovna usposabljanja v svojih športnih panogah. Upravičenost pobudnice, da kot NPŠZ zastopa pravice in interes posameznikov, ki se ukvarjajo z letalsko dejavnostjo, v postopkih pred državnimi organi, iz zakona ne izhaja. Pravice do vložitve pritožbe v postopku dodeljevanja in odvzema nazivov kategoriziranih oziroma registriranih športnikov, ki jo ima pobudnica na podlagi Pravil OKS,[10] pa tudi ni mogoče tolmačiti tako široko, da bi bila pobudnica na tej podlagi upravičena izpodbijati tudi predpise s področja letalstva, ki morebiti vplivajo na izvajanje letalske dejavnosti teh športnikov.

10.Po drugi strani izpodbijana akta v pravice in pravni interes pobudnice kot NPŠZ v postopkih odvzema in dodelitve naziva registriranega oziroma kategoriziranega športnika ne posegata. Zgolj z domnevami o izgubi konkurenčnosti športnikov in morebitnem prenehanju udejstvovanja na področju letalske dejavnosti zaradi omejitev na območju v okolici LJCE in posledičnem zmanjšanju možnosti športnikov za pridobitev naziva kategorizirani oziroma registrirani športnik pobudnica neposrednega posega izpodbijanih aktov v njen pravni položaj, ki ga ima kot NPŠZ, ne izkaže. Z navedbami o tem, da naj bi manjše število kategoriziranih oziroma registriranih športnikov vodilo tudi v zmanjšanje možnosti pobudnice za pridobitev finančnih sredstev, pa pobudnica uveljavlja kvečjemu ekonomski interes, ki za utemeljitev izpolnjenosti procesne predpostavke pravnega interesa iz 24. člena ZUstS ne zadošča. Pobudnica zato ni izkazala, da bi izpodbijana akta neposredno posegala v njen pravni položaj.

11.Pravnega interesa tudi ne izkazuje pobudnik kot posameznik. Sklep in Odredba se nanj neposredno ne nanašata oziroma neposredno ne posegata v njegov pravni položaj. Navedena akta jadralnim padalcem in pilotom ultralahkih letalnih naprav ne prepovedujeta letenja in ne spreminjata pravil letenja, kot sicer veljajo za ti dve kategoriji športnih letalcev.[11] Izpodbijana ureditev volumnov zračnega prostora na območju in v okolici LJCE vpliva na pobudnika zgolj posredno, in sicer tako, da ga omejuje pri izbiri vzletišč in zračnih poti, kjer lahko izvaja dejavnosti jadralnega padalstva in letenja z ultralahkimi letali. Izpodbijana ureditev torej vpliva na dejanski interes pobudnika, da izbrano športno dejavnost še naprej pod nespremenjenimi pogoji izvaja tudi na območju LJCE, medtem ko v njegov pravni položaj ne posega. Zgolj načelno nestrinjanje z izpodbijano ureditvijo pa za utemeljitev pravnega interesa tudi ne zadostuje.

12.Ker glede na navedeno pobudnika ne izkazujeta pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa in Odredbe, je Ustavno sodišče njuno pobudo zavrglo.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Pravna podlaga za to je po navedbah pobudnice 2.1.7.1. točka Pogojev, pravil in kriterijev za registriranje in kategoriziranje športnikov v Republiki Sloveniji Olimpijskega komiteja Slovenije – Združenja športnih zvez, št. dokumenta 31-5/2020-9, z dne 15. 12. 2020 (v nadaljevanju Pravila OKS).

[2]Pobudnica se sklicuje na sklepa Ustavnega sodišča št. U-l-194/17 z dne 22. 3. 2018 (OdlUS XXIII, 14) in št. U-l-195/01 z dne 13. 5. 2004 ter na odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24).

[3]Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-189/98 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 90), 3. točka obrazložitve, št. U-I-269/01 z dne 14. 3. 2002 (OdlUS XI, 39), 3. točka obrazložitve, št. U-I-123/21, Up-393/21 z dne 5. 7. 2021, 3. točka obrazložitve.

[4]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-188/04 z dne 8. 9. 2005, 6. točka obrazložitve.

[5]Tako na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-281/97 z dne 2. 3. 2000 (OdlUS IX, 50), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-243/98 z dne 21. 9. 2000 (OdlUS IX, 221), 8. točka obrazložitve.

[6]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-160/22 z dne 23. 6. 2022, 4. točka obrazložitve.

[7]Poljeg odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 in sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-195/01, na katere se sklicuje pobudnica, glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 15. točka obrazložitve.

[8]V skladu s 5. členom Statuta Letalske zveze Slovenije pobudnica zastopa in predstavlja interese dejavnikov letalskega športa v Republiki Sloveniji. Člen 6 tega statuta pa opredeljuje cilje in naloge pobudnice, med drugim tudi njeno sodelovanje pri pripravi zakonskih in podzakonskih aktov, povezanih z dejavnostjo članov zveze, ter usklajevanje izvajanja zakonskih in podzakonskih aktov s pristojnimi institucijami prek pooblaščenih predstavnikov.

[9]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-99/03 z dne 2. 12. 2004, 3. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-195/16, 15. točka obrazložitve.

[10]Enako vsebino zdaj urejajo Pogoji, pravila in kriteriji za registriranje in kategoriziranje športnikov v Republiki Sloveniji, št. dokumenta 013-11/2022/28, z dne 20. 1. 2022, ki jih je na predlog Olimpijskega komiteja Slovenje – Združenja športnih zvez potrdil Strokovni svet Republike Slovenije za šport.

[11]Glej 7. člen Pravilnika o ultralahkih letalnih napravah (Uradni list RS, št. 49/16, 52/16, 32/18, 10/19 in 75/19) in 19. člen Uredbe o jadralnem zmajarstvu in jadralnem padalstvu (Uradni list RS, št. 13/99).