Jedro

Vročitev po tretjem odstavku 87. člena ZUP velja za opravljeno z dnem preteka 15-dnevnega roka, če naslovnik dokumenta ne prevzame v 15 dneh. V obravnavanem primeru velja vročitev druge zahteve za pregled poslovanja za opravljeno z dnem preteka 15-dnevnega roka, tj. z dnem 10. 10. 2020, ki ga je toženka sicer pravilno identificirala kot 15. dan. Ta dan je bila sobota, zaradi tega pa je toženka dalje razlogovala nepravilno, ko se je sklicevala na 101. člen ZUP in pravila o izteku rokov. Fikcija vročitve nastopi s pretekom 15. dne, brez da se vmes vrine še kakšen dan, ki bi rok za nastop fikcije prenesel na primer z nedelje na naslednji delavnik. Zato toženkino naziranje, da velja vročitev druge zahteve za opravljeno šele z 12. 10. 2020, ni pravilno.

Rok iz prvega odstavka 298. člena ZZavar-1 je namenjen temu, da ima subjekt nadzora na voljo primeren čas za izpolnitev zahteve za pregled poslovanja. Termin za pregled poslovanja je treba časovno določiti čez dovolj dolgo časa, da se v vmesnem času lahko odvijejo vročitev tudi po časovno najdaljšem možnem scenariju (torej ob upoštevanju teka poštnih opravil ter z nastopom fikcije) in da preteče še osemdnevni rok iz prvega odstavka 298. člena ZZavar-1.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba o pogojnem odvzemu dovoljenja Agencije za zavarovalni nadzor št. 0602-3/2020-8 z dne 26. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka z izpodbijano odločbo (1.) ugotavlja, da tožnica pooblaščenima osebama ni omogočila pregleda poslovanja, kot je določen v 296. - 300. členu Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1), s čimer je podan razlog za odvzem dovoljenja iz 7. točke prvega odstavka 570. člena ZZavar-1; (2.) tožnici odvzema dovoljenje za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja, ki ga je pridobila z odločbo toženke z dne 18. 10. 2018, kar pa se ne bo izvršilo, če tožnica v preizkusni dobi dveh let od izdaje izpodbijane odločbe ne bo storila nove kršitve, zaradi katere je mogoče odvzeti dovoljenje; (3.) tožnico opozarja, da bodo na podlagi petega odstavka 281. člena ZZvar-1 informacije o njeni identiteti skupaj s kršitvijo javno objavljene na spletni strani toženke po pravnomočnosti odločitve o izreku ukrepa; ter (4.) tožnici v plačilo nalaga nadomestilo v višini 840,00 EUR.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka zaradi utemeljenega suma o podanosti razloga za odvzem dovoljenja iz 7. točke prvega odstavka 570. člena ZZavar-1 izdala odločbo z dne 17. 2. 2021 o začetku postopka za odvzem dovoljenja (v nadaljevanju: odločba o začetku postopka), nakar je s strani tožnice prejela izjavo o razlogih za začetek postopka. Toženka citira 570. člen ZZavar-1, ki določa primere, ko se odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja, in smiselno uporabo 313. in 314. člena ZZavar-1 o pogojnem odvzemu, ter vsebino 295. - 300. člena ZZavar-1, ki urejajo pooblaščene osebe in postopek pregleda poslovanja, nazadnje pa še 653. člen ZZavar-1, ki določa smiselno uporabo določb zakona o nadzoru nad zavarovalnicami tudi za nadzor, ki ga toženka opravlja nad zavarovalno zastopniškimi družbami. V dokazne namene je toženka vpogledala odločbo o začetku postopka ter priloge 1 - 15 k njej, dopis tožnice z dne 26. 10. 2020 in njeno izjavo z dne 24. 3. 2021. V odgovor na tožničine navedbe iz izjave zapiše, da tožnica ni sprejela nobene od dveh zahtev za pregled poslovanja, ki ji ju je izdala toženka; prve sploh ni dvignila, druga ji je bila vročena šele z nadomestno osebno vročitvijo po 459. členu ZZavar-1. Toženka ni spreminjala terminov pregleda, saj je v drugi zahtevi uporabila matematični način zapisa seštevanja, po katerem se izračuna ustrezen dan pričetka pregleda, pri tem pa ta termin (datum in ura) predstavlja le pričetek pregleda, ne pa da bo toženka na dan pregled začela in zaključila. Tožnico je tudi pozvala k zagotovitvi ustreznih prostorov in prisotnosti tekom pregleda. Če bi tožnica bila pripravljena toženko sprejeti in omogočiti pričetek pregleda, bi že v svojem dopisu ali izjavi navedla, da je zaman čakala pooblaščeni osebi. Tožnica pa tudi napačno šteje dneve in določa datume, saj je 9. 10. 2020 komaj štirinajsti dan po 25. 9. 2020 in ne petnajsti; v takšnem primeru bi bil pričetek na nedeljo 18. 10. 2020 (in ne 17. 10. 2020, kot je to štela tožnica). Toženka sledi ZZavar-1, kjer je v 459. členu določena uporaba Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) za nadomestno osebno vročitev. Ker tožnica ni dvignila prve zahteve, je morala toženka zahtevo izdati ponovno in se poslužiti osebnega vročanja, ta druga zahteva pa je bila tožnici vročena skladno z ZUP. Iz obvestila o vročitvi izhaja, da 25. 9. 2020 vročitev tožnici ni bila mogoča in je bilo naslovniku v predalčniku puščeno obvestilo, kje se pismo nahaja in da ga je treba prevzeti v nadaljnjih 15 dneh, sicer velja vročitev za opravljeno s potekom tega roka. Ker tožnica pisma v roku ni prevzela, je bilo po poteku 15-dnevnega roka, 12. 10. 2020, puščeno v predalčniku. Vročitev s tem velja za opravljeno 12. 10. 2020, pri čemer je toženka upoštevala 101. člen ZUP. Toženka ne sledi izjavi tožnice, da bi jo ta bila pripravljena sprejeti tudi v soboto ali nedeljo, ko ni delavnik. Tožnica se ves čas sklicuje na delo od doma, nikoli ni prosila za preložitev ali navedla, da je zaman čakala ali da ni jasno, kdaj bo pregled, ali tega pri toženki preverila. Ves čas navaja le, da tožnica želi, naj se pregled opravi na način, ki bi ustrezal njej. S posredovanjem listinske dokumentacije po svojem izboru dejansko ni omogočila neposrednega dostopa in vpogleda v izvirno dokumentacijo, kot je toženka to zahtevala. Tožnica ni omogočila zahtevanega neposrednega dostopa in vpogleda v originalno dokumentacijo, knjige in evidence (po drugem odstavku 297. člena ZZavar-1 gre za t.i. „on site“ pregled oz. pregled na licu mesta), prav tako tega ni omogočila v zahtevanem obsegu. To, da tožnica uporablja storitev virtualne pisarne in oblačno hrambo podatkov, ni ovira, da se toženki ne omogoči neposrednega dostopa in vpogleda. Tudi sklicevanje tožnice na ukrepe proti epidemiji in delo od doma toženka zavrne. Tožnica prve zahteve z dne 2. 9. 2020, ki je predvidevala začetek pregleda 21. 9. 2020, ni dvignila, čeprav je to bilo poslano, kot sicer običajno pri toženki, priporočeno s povratnico. Šele po tem neuspehu je toženka poskušala z osebno vročitvijo druge zahteve z dne 22. 9. 2020. Tožnica ni pojasnila in dokazala, kateri zvonec na njenem sedežu oz. poslovnem naslovu se uporablja in je namenjen vzpostavitvi stika z njo, toženke pa tudi sicer ni obvestila, kako naj z njo stopi v stik. Navajanje, da zvonec na vhodnih vratih glavnega vhoda v zgradbo pogosto ne deluje, pa je nepomembno. Toženka tako navedbam tožnice iz njene izjave ni sledila in ugotavlja kot v odločbi o začetku postopka, da je podan razlog za odvzem, zato je odločila, kot izhaja iz 1. točke izreka. Pri tem je trajanje preizkusne dobe določila glede na kršitev in posledico, ki jo je kršitev imela. Tožnica je namreč onemogočila opravljanje pregleda poslovanja, s čimer je toženki onemogočila izvajanje osnovne nadzorne naloge in možnost, da bi preverila, ali tožnica posluje skladno z zakonodajo in predpisi. Zato se je toženka odločila za najdaljšo preizkusno dobo. Sklepno obrazloži, da bo do objave prišlo po pravnomočnosti, tožnici pa tudi pojasni, da lahko v ugovoru zoper izpodbijano odločbo uveljavlja morebitne razloge, da se informacije o identiteti kršitelja ne objavijo; nato pa je podana še obrazložitev glede naloženega nadomestila za izrekanje ukrepov nadzora.

3. Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo, in sicer jo izpodbija v celoti in iz vseh razlogov ter predlaga njeno odpravo in ustavitev postopka oz., podredno, njeno odpravo in vrnitev zadeve toženki v ponovno odločanje, v obeh primerih pa zahteva tudi povrnitev vseh stroškov sodnega in predhodnih postopkov, ki jih priglaša, s pripadki. Navaja, da ji prve zahteve za pregled poslovanja toženka ni vročila, od marca 2020 dalje pa je zaradi epidemioloških razmer svojo dejavnost opravljala izven prostorov na poslovnem naslovu, in sicer v digitalni obliki, zato ob poskusu vročitve prve zahteve ni bilo nikogar, ki bi mu lahko bila vročena, in se je zahteva 21. 9. 2020 vrnila toženki. Nato je 22. 9. 2020 toženka izdala drugo zahtevo, ki je bila tožnici vročena s fikcijo, saj na dan poskusa vročitve 25. 9. 2002 v prostorih tožnice ni bilo nikogar, tožnica pa pošiljke tudi ni osebno prevzela na pošti v nadaljnjih 15 dneh. V prvi zahtevi ni bilo navedeno, kdaj in kje toženka namerava opraviti pregled, v drugi zahtevi pa je bilo navedeno, da se bo pregled začel opravljati na sedežu tožnice in v drugih prostorih osmi dan od njene vročitve ob 8.30 uri. Tožnica je zato utemeljeno pričakovala, da se bo pregled opravil 17. 10. 2021, kar je osmi dan od vročitve druge zahteve, ki je bil 9. 10. 2020. Toženka pa je pregled skušala opraviti tri dni kasneje, kot je to napovedala, 20. 10. 2020, o tej spremembi termina pa ni obvestila tožnice. Tožnica je toženki želela omogočiti nemoten nadzor in ji je v dopisu z dne 26. 10. 2020 vse pojasnila in poslala zahtevano dokumentacijo in podatke, 24. 3. 2021 pa nato še dodatno dokumentacijo. Toženka pregleda ni opravila niti osmi, niti deveti niti deseti dan, temveč je to skušala izvesti enajsti dan od vročitve druge zahteve. 15-dnevni rok za nastop fikcije vročitve ne začne teči z dnem, ko vročevalec pusti samo pisanje v predalčniku. Vročevalec je 25. 9. 2020 pustil obvestilo o poskušeni vročitvi s poukom o 15-dnevnem roku za prevzem na pošti, zato se skladno s četrtim odstavkom 87. člena ZUP šteje vročitev za opravljeno s potekom 15-dnevnega roka za prevzem, tj. 9. 10. 2020, torej je osmi dan odtlej 17. 10. 2020. To je skladno s prasko VSRS (IV Ips 36/2012); zato ne drži, da je osmi dan od vročitve 18. 10. 2020, kot to trdi toženka. Pravna fikcija vročitve nastopi tudi, če se ta rok izteče na dela prost dan in se drugi odstavek 101. člena ZUP pri tem ne upošteva, kot izhaja iz načelnega pravnega mnenja Občne seje VSRS z dne 14. 1. 2015. Toženkini argumenti o nesprejetju novele ZUP v letu 2015 pri tem niso relevantni. Tudi toženkino razlogovanje, da je v drugi zahtevi navedla „le“ čas pričetka pregleda, od katerega dalje je bila tožnica dolžna zagotoviti ustrezen prostor in prisotnost njenih predstavnikov, ni na mestu, saj toženka tedaj s pregledom ni pričela, takšno tolmačenje pa bi tudi vodilo v obveznost tožnice, da pooblaščenim osebam od osmega dne po vročitvi zahteve dalje časovno neomejeno zagotavlja prostore in prisotnost osebja. Toženka ni upoštevala tožničinih pojasnil o poslovanju na daljavo in uporabi spletne platforme za poslovanje s strankami, o tem, da so njeni delavci v kritičnem obdobju začasno delali od doma zaradi epidemioloških razmer in da je imela tedaj urejeno virtualno pisarno, njenega osebja pa zato ni bilo prisotnega. Zvonca, na katera so zvonile pooblaščene osebe (označena z „A. d.o.o.“ in „B. D. D.“), nista tožničina, ju ne uporablja in ju ne nadzira, prav tako tudi ne drugi prikazani zvonci. Po tožničinih podatkih zvonec na vhodnih vratih stavbe C. v zadnjem času pogosto ni deloval, o čemer je predlagal tudi zaslišanje upravnika te stavbe, a se toženka do tega sploh ni opredelila. Tožnica je med postopkom vzorno sodelovala, v svojem dopisu z dne 26. 10. 2020 pa je tudi izrecno vprašala za dovoljenje za posredovanje listin in podatkov v pisni obliki. Prvi odstavek 297. člena ZZavar-1 določa, da mora zavezanec toženki omogočiti, da opravi pregled na sedežu oz. v drugih prostorih in jezikovna razlaga ne dopušča tako široke interpretacije, da bi bil zavezanec dolžan omogočiti pregledovanje (nedovršnik); določa, da mora omogočiti pregled (dovršnik). Toženka tudi nikjer ne navaja, da bi pregled tedaj opravila zato, ker drugače ne bi bilo mogoče doseči namena nadzora (drugi odstavek 298. člena ZZavar-1). Če je torej želela s pregledom začeti kasneje, bi morala tožnico o tem obvestiti in ji omogočiti ustrezno pripravo na pregled. Tudi obrazložitev izpodbijane odločbe je na več mestih nerazumljiva, saj ne sledi pravilom logičnega sklepanja; toženka očita nepripravljenost tožnice, da bi jo sprejela na pregled ob sklicevanju na četrti odstavek 297. člena ZZavar-1, čeprav pripravljenost tožnice ni v ničemer povezana z določili o poslovnem času toženke. Toženka se opira na neobstoječa dejstva, ki bi jih tožnica po njenem morala zatrjevati, čeprav je v postopku na to ni opozorila; poleg tega pa se toženka ne opredeli do vseh navedb, ki jih je podala tožnica v svojih izjavah. Gre torej za kršitev tožničine pravice do izjavljanja. Absolutna bistvena kršitev pravil postopka je tudi v tem, da toženka ni zaslišala predlagane priče D. D. in zakonitega zastopnika tožnice, niti se do teh dokaznih predlogov ni opredelila in o njih odločila. Toženka tudi ni obrazložila svoje odločitve o dolžini preizkusne dobe, saj v izpodbijani odločbi ni pojasnjeno, na podlagi katerih okoliščin in zakaj se je toženka odločila za najdaljšo preizkusno dobo. Poleg tega tudi v izreku ni navedeno, kdaj in na kakšen način naj bi tožnica storila očitano kršitev, ampak je le prepisan abstraktni zakonski dejanski stan. Iz obrazložitve pa tudi ne izhaja, da bi tožnica kršila prav vse določbe, ki se navajajo v izreku (296. - 300. člen ZZavar-1), temveč se toženka sklicuje, da ji tožnica 20. 10. 2020 ni omogočila vstopa v poslovne prostore, kar je lahko zajeto kvečjemu v prvem odstavku 297. člena ZZavar-1. Kot je odločilo UpSRS v sodbi I U 1889/2018, je treba v izreku dovolj natančno in jasno navesti tudi relevantne določbe posameznega člena. S tem, ko toženka ni predhodno obvestila tožnice, da namerava s pregledom začeti 20. 10. 2020, ji je onemogočila učinkovito zavarovanje in uveljavljanje pravic, gre za kršitev načel zakonitosti in zaslišanja stranke ter absolutno bistveno kršitev pravil postopka, tožnici pa tudi ni bila dana možnost izjave; tožnica je bila obravnavana kot objekt postopka in ji ni bilo dano sodelovati kot stranka. Ker je odločitev o podanosti razlogov za odvzem dovoljenja zmotna, je napačna tudi 4. točka izreka izpodbijane odločbe glede nadomestila za izrek ukrepov.

4. Toženka odgovarja na tožbo, predlaga njeno delno zavrženje, v preostalem pa zavrnitev in naložitev stroškov tožnici. Navaja, da zoper sam postopek njenega nadzora ni mogoče začeti sodnega spora, zato je tožba v delu, ki se nanaša na ustavitev postopka nadzora nedopustna. V ostalem zanika tožbene trditve in pravi, da način poslovanja tožnice (virtualna pisarna, digitalno, delo od doma itd., pri čemer tožnica trdi vsakič drugače in svoje navedbe prilagaja) v tem primeru ni relevanten, saj se nanaša zgolj na poslovanje v razmerju do strank, zavarovalcev, ne pa do toženke, ki je nadzorni organ. Tožnica je dejavnost opravljala tudi na svojem poslovnem naslovu, zato ni utemeljeno sklicevanje, zakaj ni mogla prevzeti obeh zahtev za pregled. Toženka je datum začetka pregleda v drugi zahtevi navedla tako, kot ga je, ker ni bilo mogoče vnaprej predvideti datuma vročitve. Ne strinja se tudi s tem, da bi tožnica lahko utemeljeno pričakovala začetek pregleda v soboto, 17. 10. 2020, v konkretnem primeru tudi ni mogoče uporabiti načelnega pravnega mnenja VSRS, na katerega se sklicuje tožnica, pregled po ZZavar-1 in delavnik tožnice oba potekata med tednom; zato se v primeru pregledov po tem zakonu pri izteku roka po četrtem odstavku 87. člena ZUP zaradi četrtega odstavka 297. člena ZZavar-1 upošteva drugi odstavek 101. člena ZUP. Posledično datum začetka pregleda ni bil 17., ampak 20. 10. 2020. S tem, ko je tožnica poslala dokumente, ni omogočila pregleda poslovanja na licu mesta. Vsi pregledi poslovanja na mestu potekajo na enak način, v zahtevah toženka navede začetni datum in uro oz. da se bo pregled začel v osmih dneh od vročitve, s čimer je določen datum začetka, ne določi pa se s tem končnega datuma oz. da bi pregled potekal le ta dan. Trajanje pregleda na licu mesta je vedno odvisno od obsega pregleda in ni nikoli navedeno vnaprej v zahtevi. Toženka ni spreminjala datumov začetka pregleda, kot datum začetka je vedno navajala 20. 10. 2020 ob 8.30 uri. Toženka tudi zanika kršitve pravil postopka, saj je pred izdajo izpodbijane odločbe z odločbo o začetku postopka tožnici poslala tudi vsa dokazila in ji dala možnost izjave, izpodbijana odločba pa je v celoti obrazložena in se je toženka v njej tudi v celoti opredelila do vseh odločilnih navedb tožnice. Dokaza s predlaganima zaslišanjem zakonitega zastopnika tožnice in predlagane priče toženka ni bila dolžna izvesti, ker je zakoniti zastopnik že podal izjavo in ne bi mogel povedati drugega, enako pa bi tudi priča lahko zgolj potrdila, da v tej stavbi občasno ne delujejo zvonci (pri čemer tožnica nedosledno navaja, da naj zvonca, ko naj bi se začel pregled, sploh ne bi imela, zato ni jasno, kaj naj bi priča sploh potrdila). Tudi prvi odstavek 435. člena ZZavar-1 določa, da toženka odloča brez naroka. Odločitev o dolžini preizkusne dobe je obrazložena, izrek izpodbijane odločbe pa je jasen in natančen (s tem, ko tožnica ni omogočila pregleda poslovanja, ni omogočila izvajanja vseh tistih določil zakona, ki to urejajo, to pa so členi 296.-300. ZZavar-1). Tožnica je možnost izjave dobila z odločbo o začetku postopka. Zahtevek tožnice glede povrnitve stroškov postopka pred toženko ni utemeljen, uveljavljati bi jih morala že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, v preostalem pa je njen zahtevek glede povrnitve stroškov postopka prav tako v nasprotju s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

5. Tožba je utemeljena.

6. Tožnici je bilo dovoljenje za opravljanje zavarovalnega zastopanja (pogojno) odvzeto, saj je toženka ugotovila, da tožnica pooblaščenim osebam ni omogočila pregleda poslovanja, kot je določen v 296. do 300. členu ZZavar-1, s čimer je podan razlog za odvzem iz 7. točke prvega odstavka 570. člena ZZavar-1 (1. točka izreka izpodbijane odločbe). Kot je to razvidno iz obrazložitve odločbe o začetku postopka (str. 5), se tožnici očita, da pregleda poslovanja ni omogočila 20. 10. 2020 ob 8.30 uri, ko so pooblaščene osebe poskušale pričeti s pregledom v skladu z drugo zahtevo. Tedaj namreč tožnica ni zagotovila, da bi bili v njenih prostorih in na sedežu prisotni njen zakoniti zastopnik in drugi predstavniki. istega dne med 8.32 in 9.31 uro se tudi ni odzivala na zvonjenje na glavnem vhodu, med 8.42 in 9. 33 uro pa se tudi ni odzivala na zvonjenje pred vhodnimi vrati v njene prostore oz. pisarne znotraj zgradbe, kjer ima sedež.

7. ZZavar-1 v 7. točki prvega odstavka 570. člena določa, da Agencija za zavarovalni nadzor odvzame dovoljenje, če družba pooblaščeni osebi iz prvega ali drugega odstavka 295. člena tega zakona ne omogoči pregleda poslovanja ali ovira postopek pregleda poslovanja, kot je določen v 296. do 300. členu tega zakona. Prvi odstavek 295. člena ZZavar-1 določa, da pregled poslovanja zavarovalnice opravi strokovni delavec Agencije za zavarovalni nadzor, ki ga za opravljanje pregleda pooblasti direktor oziroma direktorica Agencije za zavarovalni nadzor. Členi 296 - 300 ZZavar-1 pa opredeljujejo obseg ter čas in kraj pregleda poslovanja, zahtevo ter pogoje za pregled poslovanja, in sicer, med drugim, da zavarovalnica pooblaščeni osebi na njeno zahtevo omogoči, da opravi pregled poslovanja na sedežu zavarovalnice in v drugih prostorih, v katerih se opravlja dejavnosti in posle, v zvezi s katerimi Agencija za zavarovalni nadzor opravlja nadzor, ter da mora biti zahteva za pregled poslovanja zavarovalnici vročena najmanj osem dni pred začetkom pregleda poslovanja. Skladno s prvim in drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1 nadzor nad, med drugim, zavarovalno zastopniškimi družbami opravlja Agencija za zavarovalni nadzor, pri čemer se smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za nadzor nad zavarovalnicami.

8. Dejstva, ki so po presoji sodišča v tej zadevi pravnorelevantna, so med strankama nesporna, in sicer: (i) Toženka je izdala drugo zahtevo za pregled poslovanja dne 22. 9. 2020. V njej je zapisala, da bo pri tožnici opravila pregled poslovanja _s pričetkom osmega dne od vročitve te zahteve ob 8.30 uri_, ki bo potekal na tožničinem sedežu in v drugih prostorih, kjer opravlja dejavnost, ter na sedežu toženke. V zahtevi je tožnico pozvala tudi k zagotovitvi ustreznih prostorov ter prisotnosti zakonitih zastopnikov oz. drugih oseb, ki bodo dale ustrezna pojasnila ter omogočile dostop in vpogled v dokumente idr. Pozvala jo je tudi k izročitvi zahtevane dokumentacije ter zagotovitvi pripomočkov in tiskalnika. V pravnem pouku je bilo dopisano, da je v primeru onemogočenja oz. oviranja postopka, tj. če tožnica ne ravna v skladu z zahtevo, to razlog za odvzem dovoljenja po 7. točki prvega odstavka 570. člena ZZavar-1. (ii) Iz obvestila o vročitvi je razvidno, da 25. 9. 2020 vročevalec pisma ni mogel vročiti naslovniku, zato je v predalčniku pustil obvestilo o nahajanju in 15‑dnevnem roku za prevzem, sicer velja vročitev za opravljeno z dnem poteka tega roka. Ker tožnica pisma v tem roku ni prevzela, ji je bilo puščeno v hišnem predalčniku 12. 10. 2020. 9. Med strankama pa je sporno, kdaj velja vročitev zahteve za opravljeno. Tožnica trdi, da je fikcija vročitve nastopila 9. 10. 2020, zaradi česar je osmi dan odtlej 17. 10. 2020 (sobota), toženka pa je pregled skušala opraviti tri dni kasneje, kot je to v zahtevi napovedala. Toženka pa v izpodbijani odločbi navaja, da velja vročitev za opravljeno 12. 10. 2020, ko je bilo pismo puščeno tožnici v hišnem predalčniku, pri čemer da se upošteva 101. člen ZUP, tožnica pa da nima prav, saj bi bil 9. 10. 2020 v vsakem primeru šele 14. dan in ne 15., zato bi bil pričetek pregleda kvečjemu v nedeljo, 18. 10. 2020. 10. Vročitev po tretjem odstavku 87. člena ZUP velja za opravljeno z dnem preteka 15-dnevnega roka, če naslovnik dokumenta ne prevzame v 15 dneh. Po presoji sodišča zato velja v obravnavanem primeru vročitev druge zahteve za pregled poslovanja za opravljeno z dnem preteka 15-dnevnega roka, tj. z dnem 10. 10. 2020, ki ga je toženka sicer pravilno identificirala kot 15. dan. Ta dan je bila sobota, zaradi tega pa je toženka dalje razlogovala nepravilno, ko se je sklicevala na 101. člen ZUP in pravila o izteku rokov. Fikcija vročitve nastopi s pretekom 15. dne, brez da se vmes vrine še kakšen dan, ki bi rok za nastop fikcije prenesel na primer z nedelje na naslednji delavnik.1 Zato toženkino naziranje, da velja vročitev druge zahteve za opravljeno šele z 12. 10. 2020, ni pravilno.

11. S tem, ko velja vročitev zahteve za pregled poslovanja tožnici za opravljeno z 10. 10. 2020, pa se izkaže še nadaljnje med strankama sporno pravno vprašanje, kdaj naj bi se skladno z drugo zahtevo pregled poslovanja sploh pričel. Tožnica, izhajajoč iz datuma 9. 10. 2020, ki ga sama smatra za nastop fikcije vročitve, za datum pričetka šteje 17. 10. 2020, kar je bila sobota. Toženka pa meni, da je treba v takšnih primerih pri izteku roka za nastop fikcije vročitve iz četrtega odstavka 87. člena ZUP vseeno upoštevati 101. člen ZUP zaradi četrtega odstavka 297. člena ZZavar-1 in da je bil zato posledično datum začetka pregleda 20. 10. 2020, ko je bil torek. Vendar pa po presoji sodišča pri tem vprašanju obe stranki izhajata iz napačne predpostavke, da se z zahtevo določa za pričetek pregleda poslovanja _rok_.

12. Iz 296. - 300. člena ZZavar-1 v zvezi z vsebino pregleda poslovanja izhaja, da agencija pri tem pregleduje in pridobiva dokumentacijo ter informacije (296. člen), pri čemer to lahko izvede na sedežu subjekta nadzora in v drugih prostorih, kjer slednji posluje (to, kar toženka imenuje pregled na licu mesta oz. „on-site“), pri čemer se to opravlja ob delavnikih, praviloma med 8. in 18. uro (297. člen), zahteva za pregled poslovanja pa mora biti subjektu nadzora praviloma vročena najmanj osem dni pred začetkom pregleda (prvi odstavek 298. člena). Subjekt nadzora pri tem zagotovi ustrezne prostore ter prisotnost svojih predstavnikov za dajanje informacij in za omogočenje neposrednega dostopa in vpogleda v zahtevano dokumentacijo (299. člen), obenem pa za pregled računalniških evidenc tudi ustrezne pripomočke za ta namen (300. člen). Opisana vsebina pregleda poslovanja po presoji sodišča kaže, da gre pri tem za narok in ne za rok. Narok je namreč časovno, krajevno in vsebinsko opredeljen sestanek (srečanje) organa z udeleženci postopka, na katerem se opravljajo procesna dejanja, za katerega sta torej poleg časa značilna še kraj ter skupno delovanje organa in strank.2 Nasprotno pa je rok določeno ali določljivo časovno obdobje, ki ga omejuje zlasti njegova končna časovna točka, v katerem je treba opraviti posamezno dejanje ali pred potekom katerega dejanja ni mogoče opraviti.3 Glede na to, da je toženka z drugo zahtevo tožnico pozvala, naj pripravi prostore na svojem sedežu ter tehnične pripomočke, omogoči dostop do dokumentacije in računalniških evidenc ter zagotovi pristojnost svojih predstavnikov, da bo toženka lahko izvedla pregled, ki se bo začel ob 8.30 uri, je po presoji sodišča jasno, da bi šlo pri takšnem pregledu za krajevno (sedež tožnice in njeni drugi prostori) ter vsebinsko opredeljeno (pregled in pridobitev dokumentov ter informacij) srečanje organa (toženke) z udeleženci postopka (tožnico kot subjektom nadzora), na katerem se opravljajo procesna dejanja (pregled poslovanja), nadalje pa bi se o tem pregledu tudi napisal zapisnik, na katerega bi tožnica tudi imela možnost podati pripombe (301. člen ZZavar-1). Če bi pri tem šlo za narok, pa je bistvena tudi njegova časovna določenost (tj. dan in ura); pri tem pa je po presoji sodišča toženka uro sicer določila ustrezno (8.30 zjutraj), ni pa ustrezno določila dneva oz. datuma. To je storila namreč le na določljiv način („s pričetkom osmega dne od vročitve te zahteve“), kot bi šlo za rok (ki se jih lahko določa na določen ali tudi le določljiv način), ne pa kot bi šlo za narok (v teh primerih pa mora biti čas določen in ne le določljiv).

13. Toženka se sicer v odgovoru na tožbo sklicuje na prvi odstavek 435. člena ZZavar-1, ki določa, da Agencija za zavarovalni nadzor odloča brez naroka. Vendar po presoji sodišča ta toženkin argument ni upošteven. Toženka opravlja nadzor med drugim s pridobivanjem poročil ali pregledi poslovanja ter tudi z izrekanjem ukrepov nadzora. Zapisniki, ki jih izda v postopku pregleda poslovanja, niso upravne odločbe, s katerimi bi se odločalo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov nadzora.4 Posledično po presoji sodišča zato zgolj na podlagi prvega odstavka 435. člena ZZavar-1 ni mogoče kategorično trditi, da toženka v postopkih pregleda poslovanja odloča brez naroka, saj toženka v obravnavanem primeru v postopku pregleda poslovanja v končni fazi niti ni o ničemer odločila, temveč je naknadno začela postopek za odvzem dovoljenja. Poleg tega je treba 435. člen ZZavar-1 tudi brati kot celoto, saj v prvem odstavku kot pravilo predpisuje odločanje _brez naroka_, v drugem odstavku pa določa fakultativne izjeme, v primeru katerih toženka lahko razpiše _ustno obravnavo_ ne glede na prvi odstavek. Po presoji sodišča gre v prvem in drugem odstavku 435. člena ZZavar-1 za nedosledno uporabo terminov narok in ustna obravnava, pri čemer je beseda narok v prvem odstavku dejansko mišljena kot ekvivalent ustni obravnavi (_Agencija /.../ odloča brez naroka; ne glede na /.../ lahko razpiše ustno obravnavo /.../_). Enačenje pojma naroka z ustno obravnavo ni ustrezno, saj obstajajo različne vrste narokov.5 Po presoji sodišča takšno srečanje med organom in subjektom nadzora z namenom pregleda poslovanja, kot je opisano v prejšnji točki te obrazložitve, ne predstavlja naroka za ustno obravnavo, temveč narok na kraju samem (na sedežu oz. v prostorih subjekta nadzora), ki se mora zgoditi na določen dan ob določeni uri, ki ju odredi organ, ter se tedaj opravi pregled poslovanja; če vsega ni mogoče pregledati naenkrat, pa se to procesno srečanje med organom in subjektom nadzora lahko nadaljuje tudi kasneje.

14. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje tudi na prvi odstavek 298. člena ZZvar-1 in trdi, da točnega datuma začetka poslovanja ni navedla, ampak je navedla dikcijo o pričetku osmega dne, češ da ni mogoče vnaprej predvideti datuma vročitve. Tudi ta argument po presoji sodišča ni prepričljiv. Zahteva za pregled poslovanja mora biti subjektu nadzora praviloma res vročena najmanj osem dni pred začetkom pregleda, kot to določa prvi odstavek 298. člena (izjemoma pa šele ob začetku pregleda skladno z drugim odstavkom cit. člena), a to ne pomeni, da se lahko ta termin v zahtevi opiše zgolj določljivo, kot je bilo to storjeno v obravnavanem primeru. Rok iz prvega odstavka 298. člena ZZavar-1 je namenjen temu, da ima subjekt nadzora na voljo primeren čas za izpolnitev zahteve za pregled poslovanja (tako kot je namen roka drugega odstavka 102. člena ZUP, da imajo udeleženci naroka dovolj časa da se nanj pripravijo, zato mora organ pri vročanju vabil na naroke ustrezno upoštevati še tek rokov za vročanje). Povedano drugače, termin za pregled poslovanja je treba časovno določiti čez dovolj dolgo časa, da se v vmesnem času lahko odvijejo vročitev tudi po časovno najdaljšem možnem scenariju (torej ob upoštevanju teka poštnih opravil ter z nastopom fikcije) in da preteče še osemdnevni rok iz prvega odstavka 298. člena ZZavar-1 (razen če gre za izjemne primere iz drugega odstavka cit. člena, ko je treba pregled poslovanja opraviti nenapovedano, kot presenečenje, česar pa toženka v obravnavani zadevi niti ne zatrjuje, kot to pravilno opozarja tožnica), termin pa mora biti pri tem jasno določen (fiksen dan, fiksna ura) in ne zgolj določljiv.

15. Če ni jasno, kdaj naj bi se pregled poslovanja vršil, subjektom nadzora ni mogoče očitati, da niso ravnali skladno z zahtevo. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali naj bi se pregled začel 17. 10. 2020 (kot to trdi tožnik) ali 20. 10. 2020 (kot to argumentira toženka), torej ni jasno, kdaj naj bi to bilo. Zato po presoji sodišča tožnici zgolj na podlagi opisanih okoliščin (da ni omogočila pregleda poslovanja 20. 10. 2020 ob 8.30 uri) na podlagi 7. točke prvega odstavka 570. člena ZZavar-1 ni mogoče očitati, da pooblaščeni osebi ni omogočila pregleda poslovanja, kot je določen v 296. do 300. členu tega zakona, ter ji na tej podlagi (pogojno) odvzeti dovoljenja za zavarovalno zastopanje. Tožnica ima namreč prav, da tozadevno dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno, četudi ne iz razloga, ker bi bilo pregled poslovanja treba opraviti 17. 10. 2020, kot to trdi tožnica, temveč zato, ker ni bilo jasno določeno, kdaj naj bi se pregled opravil (posledično pa za odločitev v tem upravnem sporu tudi ni relevantno dogajanje, ki se je odvijalo na dan 20. 10. 2020 ter trditve in dokazni predlogi, podani v tej zvezi).

16. Sodišče pa tožnici pritrjuje tudi glede naslednjih uveljavljanih procesnopravnih kršitev. Namreč, v 1. točki izreka izpodbijane odločbe je zapisano le, da tožnica pooblaščenima osebama ni omogočila pregleda poslovanja, kot je določen v 296. - 300. členu ZZavar-1, s čimer je podan razlog za odvzem dovoljenja po 7. točki prvega odstavka 570. člena istega zakona, medtem kot 3. točka prvega odstavka 472. člena ZZavar-1 določa, da mora izrek odločbe o odvzemu dovoljenja vsebovati tudi določen opis dejanja, ravnanj ali okoliščin, ki so razlog za odvzem dovoljenja. Opisana vsebina 1. točke izreka izpodbijane odločbe je po presoji sodišča popolnoma abstraktna in ne vsebuje nobenega določenega dejanja ali opustitve tožnice, ki bi bilo lahko razlog za odvzem dovoljenja, vsebovan je zgolj prepis zakonskega določila iz 7. točke prvega odstavka 570. člena ZZavar-1. Nadalje tudi drži, da se toženka ni opredelila do dokaznih predlogov, ki jih je tožnica podala v izjavi o razlogih za začetek postopka, to je storila šele z odgovorom na tožbo v tem upravnem sporu, kar pa ne more sanirati pomanjkljivosti izpodbijane odločbe. Tako sodišče ugotavlja, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe tako glede izreka kot tudi glede opredelitve do dokaznih predlogov tožnice ni ravnala po pravilih postopka, kar je bistvena kršitev določb postopka.

17. Glede s tožbo zatrjevane pomanjkljive obrazložitve trajanja preizkusnega obdobja sodišče tožnici ne pritrjuje, saj je toženka pojasnila, da je trajanje preizkusne dobe določila glede na kršitev in posledico, ki jo je kršitev imela, saj da je tožnica onemogočila opravljanje pregleda poslovanja, s čimer je toženki onemogočila izvajanje osnovne nadzorne naloge in preveritve skladnosti njenega poslovanja. Kršitev, za katere tožnica zatrjuje, da naj bi se zgodile v postopku pregleda poslovanja, in jih uveljavlja kot samostojne tožbene razloge (tj. ji je bilo onemogočeno učinkovito zavarovanje in uveljavljanje pravic, da gre za kršitev načel zakonitosti in zaslišanja stranke ter absolutno bistveno kršitev pravil postopka, da ji ni bila dana možnost izjave, da je bila obravnavana kot objekt v postopka in ji ni bilo dano sodelovati kot stranka), pa sodišče v tem upravnem sporu kot takšnih ne bo obravnavalo. V tem upravnem sporu je namreč predmet sodne presoje izpodbijana odločitev, izdana v postopku za odvzem dovoljenja, ne pa dejanja v predhodnem postopku nadzora s pregledom poslovanja.

18. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi zoper izpodbijano odločbo ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka tega člena zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Tožnica je sicer primarno predlagala izdajo sodbe v sporu polne jurisdikcije (to je odpravo izpodbijane odločbe in ustavitev postopka), vendar sodišče na to ni vezano6 in je sledilo podredno podanemu izpodbojnemu predlogu. Toženka je sicer predlagala zavrženje tožbe v delu, ki se nanaša na predlagano ustavitev postopka nadzora, češ da zoper sam postopek nadzora ni mogoče začeti sodnega spora, zato da je tožba v tem delu nedopustna. A toženka tozadevno po presoji sodišča nima prav, saj tožnica ne toži zoper samo vodenje postopka, temveč, kot rečeno, primarno predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, in sicer z ustavijo postopka (po 471. členu ZZavar-1 se lahko z odločbo ustavi postopek za odvzem dovoljenja, če ni znakov razloga za odvzem dovoljenja ali če so dokazi nezadostni), namesto z odvzemom dovoljenja.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (448. člen ZZavar-1).

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in na način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščena odvetniška pisarna, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Tako odmerjene stroške je dolžna toženka povrniti tožnici v roku 15 dni od prejema sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kar zahteva tožnica več (stroški po Zakonu o pravdnem postopku) ali drugače (stroški upravnega postopka) ni utemeljeno, saj sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije.

1 Polonca Kovač, komentar k 87. členu, v Janez Čebulj in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 548. 2 Jernej Podlipnik, komentar k 102. členu, v Janez Čebulj in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 623. 3 Jernej Podlipnik, komentar k 99. členu, v Janez Čebulj in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 599. 4 Sodba VSRS G 30/2011 z dne 13. 3. 2012, tč. 11. 5 Povzeto po Jernej Podlipnik, komentar k 102. členu, v Janez Čebulj in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 624. 6 Prim. Dobravec Jalen, Mira, _et al._, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, 2019, str. 269.