Jedro

Ukrep komunalnega inšpektorja pomeni v obravnavanem primeru poseg v lastninsko pravico tožeče stranke, tak poseg pa mora temeljiti samo na zakonski podlagi. Zato občinski odlok za izdajo ukrepa o rušenju ne more biti zakonita podlaga.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 834/96-14 z dne 6.6.2001.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 23.4.1996. S to odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke proti odločbi komunalnega inšpektorja pri Uradu za komunalni nadzor uprave občine P. z dne 13.1.1996, s katero je ta organ naložil tožeči stranki odstranitev ruševine objektov H. in O. z zemljišča parc.št. 1747 in 1748 k.o. P. Kolikor te obveznosti ne bi izpolnila, bo izvršbo opravila druga oseba na njen račun. V razlogih izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ugotavlja, da je med strankama sporna pravna podlaga za izdajo prvostopne odločbe. Komunalni inšpektor pri Uradu za komunalni nadzor občine P. je izdal odločbo z dne 23.1.1996 na podlagi 9. člena Odloka o ustanovitvi in nalogah komunalne inšpekcije za območje Občine P. in na podlagi 5. točke 5. člena in 1. točke 13. člena ter 15. člena Odloka o varstvu, urejanju in videzu okolja (Uradne objave, Primorske novice, št. 38/89 - v nadaljevanju Odlok). V tem Odloku je navedeno, da je bil sprejet na podlagi 41. člena Zakona o komunalnih dejavnostih (ZKD). Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin (ZPDF) ne omenja ZKD v svojem 3. členu. Pač pa je Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS) v 81. členu določil, da z dnem, ko začne veljati ta zakon, preneha veljati ZKD, razen določb 3., 4., 5., 6. in 1. odstavka 7., 11. in 14. člena. Z uveljavitvijo tega zakona, je razen določenih členov, prenehal veljati tudi 41. člen ZKD, na podlagi katerega je bil sprejet Odlok. Ker je z uveljavitvijo ZGJS prenehal veljati ZKD vključno z 41. členom, je posledično prenehala pravna podlaga, na katero se sklicuje Odlok. ZGJS je začel veljati v letu 1993, organ prve stopnje pa je odločbo izdal 23.1.1996, torej po tem, ko Odlok ni imel več pravne podlage v 41. členu ZKD. Zaradi utemeljenosti tožbenih ugovorov o nepristojnosti komunalnega inšpektorja pri Uradu za komunalni nadzor Občine P. in nepravilne pravne podlage, na kateri je bila izdana prvostopna odločba, je tožbi ugodilo.

Tožena stranka v pritožbi uveljavlja pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava in bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu. Predlaga ugoditev pritožbi, spremembo sodbe ali njeno razveljavitev in vrnitev sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da s prenehanjem veljavnosti ZKD in z uveljavitvijo ZGJS v juliju 1993 ni bil namen zakonodajalca odvzeti pristojnosti, ki so jih imele občine do tedaj na tem področju, saj zakon ni bil v celoti razveljavljen. ZGJS ali drugi zakonski predpisi ne dajejo nekega napotila, po katerem bi bilo potrebno ureditev, ki izhaja iz Odloka drugače urediti, oziroma da bi pristojnosti komunalnega urejanja na področju lokalnih skupnosti bile prenesene na druge organe oziroma državo. Bistveno je, da so pristojnosti na področju komunalnih zadev in komunalne inšpekcije bile ves ta čas v rokah občin in spadajo tudi sedaj med njene izvirne funkcije v skladu z 21. členom ZLS. Odloku, ki je bil izdan na podlagi zakonskega pooblastila, po prenehanju veljavnosti zakona, ne preneha veljavnost, če ni v nasprotju s še veljavno zakonodajo oziroma če podzakonski predpis ne izvršuje neposredno materialnih zakonskih določb, ki pa so se kasneje spremenile in prenehale veljati. Pri navedenem Odloku tako ne gre za izvajanje določil ZKD, temveč za samostojno urejanje zadev iz pristojnosti občin na podlagi zakonskega pooblastila. Odlok je samostojni pravni predpis, ki po svoji uveljavitvi živi svoje življenje dokler ni razveljavljen ali spremenjen z enakim ali višjim aktom glede na hierarhijo pravnih aktov, oziroma dokler o neskladnosti z zakonom, ne odloči pristojno sodišče to je ustavno sodišče. Izpodbijana odločba bi bila med drugim lahko nezakonita, če bi bila sprejeta neposredno na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa, ki pa bi nedvomno v času izdaje odločbe že prenehal veljati (kot npr. ZKD) ali bi bil spremenjen Sodišče prve stopnje pa je le ugotovilo, da je predpis, ki je nudil pooblastilo občini za izdajo Odloka, kasneje prenehal veljati. Pri tem ni ugotavljalo, v čem je Odlok protizakonit in neveljaven. Sodišče prve stopnje ni ugotavljalo drugih pravnih podlag za njegovo veljavnost, ampak je vezalo čas veljavnosti zgolj na predpis, ki je v času veljave dajal splošno pooblastilo za izdajo. V stališču sodišča prve stopnje je skrito poseganje zakona za nazaj, saj je bilo zakonito pooblastilo iz 41. člena ZKD z izdajo odloka izčrpano, iz določb ZJGS pa ne izhaja, da bi hkrati s prenehanjem veljavnosti ZKD prenehali veljati tudi podzakonski predpisi sprejeti na njegovi podlagi. ZKD je omenjen le v uvodu Odloka kot zakonska podlaga oziroma pooblastilo občini za njegovo izdajo. Če se pravna podlaga spremeni, ne pride pa do vsebinskega (materialnega) neskladja med določili Odloka in veljavno zakonodajo in če se ne spremeni pristojnost za urejanje zadev, katere odlok ureja, ni mogoče govoriti o nezakonitosti in neveljavnosti takega akta. Občina je imela ves čas pristojnosti na področju urejanja komunalnega reda in nadzorstva ne glede na veljavnost ZKD. Navedeni odlok še vedno velja in se uporablja, veljal pa je tudi v času izdaje izpodbijane odločbe 23.4.1996, saj ima podlago v ZLS, ki je pričel veljati 15.1.1994 in ki določa izvirno pristojnost občin pri urejanju komunalnih zadev in komunalnega nadzorstva. Sodišče prve stopnje je bistveno kršilo določbe postopka, saj je odločilo o zadevi, za katero ni stvarno pristojno. Odločanje o skladnosti oziroma neskladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni je v pristojnosti ustavnega sodišča po Ustavi RS (160. člen) in na podlagi Zakona o ustavnem sodišču (21. člen). Zato je upravno sodišče omejeno pri obravnavanju predhodnih vprašanj, predvsem pa ne bi smelo odločati o zadevi iz pristojnosti ustavnega sodišča, ampak bi moralo postopek prekiniti in sprožiti postopek pred tem sodiščem za oceno ustavnosti in zakonitosti spornega Odloka.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba ni utemeljena.

Sodišče prve stopnje v obravnavanem sporu ni presojalo veljavnosti odloka, kot zmotno meni tožena stranka v pritožbi, ampak je le ugotavljalo obstoj zakonite podlage, ki bi dovoljevala ukrep komunalnega inšpektorja oziroma izdajo prvostopne odločbe. Glede na določbo 125. člena Ustave RS je sodišče vezano samo na ustavo in zakon. Zato ni utemeljena pritožbena trditev, da bi moralo, kolikor je ugotovilo, da Odlok ni v skladu z zakonom, o tem zahtevati presojo Ustavnega sodišča. Po presoji pritožbenega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da za izdajo odločbe prve stopnje ni bilo zakonske podlage. Ukrep komunalnega inšpektorja, ki je predmet upravnega spora, dejansko, že po svoji naravi, pomeni poseg v lastninsko pravico tožeče stranke. Zato mora biti zanj podlaga v zakonu. V izpodbijani odločbi pa zakonska podlaga ni izkazana.

Sklicevanju organa na določbe občinskega odloka, ki pa za tak ukrep nima zakonske podlage, pravno ni utemeljeno. To velja še posebej glede na ustavne določbe, po katerih morajo posamični akti in dejanja upravnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave RS). Zato, po presoji pritožbenega sodišča, občinski odlok ne more biti zakonita podlaga za navedeni inšpekcijski ukrep, saj se z njim posega v lastnino, ta poseg pa je dopusten samo, kadar je utemeljen na zakonu. Zato je odločba, izdana na taki pravni podlagi, nezakonita.

Neutemeljena je tudi pritožbena trditev, da ZKD ni bil v celoti razveljavljen in da je zato omenjeni Odlok še vedno lahko pravna podlaga za izdajo odločbe komunalnega inšpektorja.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče, ki pri preizkusu izpodbijane sodbe ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, na podlagi 73. člena ZUS pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in to sodbo potrdilo.