Jedro

Pri zavrnitvi pravice do sredstev iz 21. člena ZFO-1 se ZIPRS1314 v 46. členu izrecno sklicuje na določbo 33. člena istega zakona, iz katere tudi po presoji Vrhovnega sodišča v drugem odstavku jasno izhaja, da neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, izvede vračilo na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države že zgolj na zahtevo pristojnega organa. Navedena zakonska določba je nedvoumna že na podlagi pravil jezikovne razlage vsebine pravnih norm in ne dopušča razlage, kot jo zagovarja revidentka, prav tako pa, kot je to presodilo že sodišče prve stopnje, takšno razumevanje sporne določbe izhaja tudi iz njene namenske razlage.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper sklep tožene stranke, št. 4100-151/2013-SVLR/22 z dne 3. 2. 2014. S tem sklepom je tožena stranka na podlagi tretjega odstavka 43. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2013 in 2014 (v nadaljevanju ZIPRS1314) zavrgla revidentkino vlogo za sofinanciranje projekta „izgradnja cest Šulinci“, ki ga je revidentka opredelila v načrtu porabe za leto 2013. 2. Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi navaja, da ker v obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da revidentka kljub pozivu tožene stranke dolgovanega zneska namenskih sredstev EU ni vrnila, temveč je v tej zadevi v teku pravda pred pristojnim pravdnim sodiščem, odločitev tožene stranke o zavrženju vloge, glede na naravo navedenega postopka in smiselno uporabo določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po presoji sodišča ni nezakonita.

3. Revidentka izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni oziroma razveljavi ter vrne zadevo v novo sojenje in toženi stranki naloži povrnitev stroškov revizijskega postopka. Predlaga združitev postopkov. Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka:

5. Revizija je dovoljena, ni pa utemeljena.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. To stališče je v skladu z Ustavo RS (tako npr. Ustavno sodišče RS v sklepih št. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008).

7. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka s svojimi navedbami ni izkazala zelo hudih posledic kot pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010), mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revidentka pa zgolj s svojimi splošnimi in neizkazanimi navedbami (da ima izostanek sofinanciranja za revidentko zelo hude posledice, saj ne bo mogla opravljati niti svojih temeljnih nalog) izpolnjevanja tega pogoja v obravnavani zadevi ni izkazala.

8. Revizija pa je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju, in sicer ali je treba 33. člen ZIPRS1314, na katerem temelji določba tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314, tolmačiti tako, da je lahko temelj zahtevkov za vračilo domnevno neporabljenih ali neupravičeno porabljenih namenskih sredstev le pravnomočna sodna (ali upravna) odločba o neupravičeno prejetih namenskih sredstvih, ali pa tako, da je lahko temelj tovrstne terjatve »kartica kupca«, kot si to razlaga tožena stranka v izpodbijanem sklepu, takšno stališče pa potrjuje tudi sodišče prve stopnje.

9. Postavljeno pomembno pravno vprašanje terja razlago določbe 33. člena ZIPRS1314 v povezavi s tretjim odstavkom 46. člena ZIPRS1314, na katerem temelji izpodbijana odločitev in o kateri Vrhovno sodišče še ni odločalo.

10. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

11. Predmet spora v obravnavani zadevi je sklep tožene stranke, s katerim je bila na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314 zavržena revidentkina vloga za sofinanciranje investicij po 21. členu Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) iz razloga, ker kljub obvestilu tožene stranke ni vrnila neupravičeno izplačanih namenskih sredstev EU v znesku 173.479,50 EUR.

12. ZFO-1, veljaven v času izdaje izpodbijanega sklepa, je v prvem odstavku 21. členu določal, da se v državnem proračunu zagotavljajo dodatna sredstva za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojnih programov občinskih proračunov. Po prvem odstavku 23. členu ZFO-1 se delež teh sredstev določi za vsako proračunsko leto tako, da ga lahko občina porabi v tekočem proračunskem letu na podlagi načrta porabe za financiranje tam navedenih projektov in stroškov. Delež posamezne občine se izračuna na podlagi enačbe, določene v drugem odstavku 23. člena ZFO-1, in sicer po sprejetju državnega proračuna, nato pa se občine povabi k oddaji načrtov porabe njihovega deleža. Občine lahko nato koristijo svoj pripadajoči delež sredstev na podlagi oddanega načrta porabe, ki mora izpolnjevati predpisane pogoje. Po tretjem odstavku tega člena predhodne podatke o deležih iz prvega odstavka tega člena za prihodnje proračunsko leto in leto, ki temu sledi, sporoči ministrstvo, pristojno za regionalni razvoj, občinam najpozneje do 15. oktobra tekočega leta, o izračunanih deležih pa jih obvesti v 15 dneh po sprejetju državnega proračuna.

13. ZIPRS1314 v tretjem odstavku 46. člena določa, da se ne glede na 21. člen ZFO-1 v letih 2013 in 2014 iz državnega proračuna sredstva za sofinanciranje investicij ne zagotovijo tisti občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom tega zakona, do vračila teh sredstev. Prvi odstavek 33. člena določa, da neposredni proračunski uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU ali namenska sredstva finančnih mehanizmov, mora za vračilo neporabljenih ali neupravičeno porabljenih prejetih namenskih sredstev iz EU ali namenskih sredstev finančnih mehanizmov zagotoviti pravice porabe v okviru svojega finančnega načrta in takoj pristopiti k izterjavi teh sredstev od prejemnika sredstev. Po drugem odstavku navedenega člena pa mora neposredni proračunski uporabnik, ki je prejel namenska sredstva iz EU, na zahtevo pristojnega organa izvesti vračilo sredstev na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države. Na zahtevo pristojnega organa EU izvede vračilo s podračuna enotnega zakladniškega računa države na račun EU pristojni organ, določen skladno s predpisi EU.

14. Iz dejanskega stanja te zadeve, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, na katerega je revizijsko sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1) in ki niti ni sporno, izhaja, da je tožena stranka na podlagi navedenih določb ZFO-1 in ZIPPRS1314 izračunala delež razpoložljivih sredstev občin za sofinanciranje občinskih investicij za leti 2013 in 2014 ter jih s Povabilom občinam k oddaji načrtov porabe, št. 4100-1/2013/9 z dne 5. 3. 2013, pozvala, da oddajo načrt porabe za navedeni leti. Revidentka je tako 12. 4. 2013 posredovala načrt porabe za leto 2013 za projekt „izgradnja cest Šulinci“, tožena stranka pa je po pregledu vloge na podlagi obvestila finančne službe ugotovila, da občina dolguje v državni proračun neporavnane terjatve iz naslova namenskih sredstev EU v znesku 173.479,50 EUR, o čemer je bila revidentka obveščena 28. 5. 2013, vendar svoje obveznosti ni poravnala. Zato je tožena stranka izdala nalog za izterjavo neupravičeno plačanih sredstev v navedeni višini in na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314 revidentkino vlogo zavrgla s sklepom, ki je predmet obravnave v tem upravnem sporu.

15. Revidentka svoje stališče, da je bila njena vloga za sofinanciranje sredstev iz 21. člena ZFO-1 neupravičeno zavržena, utemeljuje s tem, da bi lahko tožena stranka njeno vlogo za sofinanciranje projekta „izgradnja cest Šulinci“ na podlagi določbe tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314 zavrnila le, če bi obveznost revidentke za vrnitev neporabljenih ali neupravičeno porabljenih namenskih sredstev iz 33. člena ZIPRS1314 izhajala iz pravnomočne sodne (ali upravne) odločbe o neupravičeno prejetih namenskih sredstvih. Ker spor, ki poteka pred pravdnim sodiščem, še ni končan, tožena stranka nima izvršilnega naslova za svojo domnevno terjatev zoper revidentko. Zato zatrjevana domnevna terjatev ne more in ne sme v ničemer vplivati na pravice revidentke iz naslova sofinanciranja raznih investicij v smislu ZFO-1. ZIPRS1314 v tretjem odstavku 46. člena sicer res določa, da pravica do sredstev po 21. členu ZFO-1 ne pripada tisti občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev v skladu s 33. členom istega zakona, vendar pa iz prvega odstavka 33. člena nedvomno izhaja, da so lahko predmet vračila zgolj neporabljena ali neupravičeno porabljena namenska sredstva. Iz obrazložitve izpodbijanega spornega upravnega akta in z revizijo izpodbijane sodbe tudi sicer izhaja, da tožena stranka zatrjuje domnevno neupravičeno izplačana sredstva, vendar pa takšna enostranska trditev ne more biti pravni temelj za uporabo zakonskih določil o omejitvi pravice do sofinanciranja na podlagi ZFO-1. 16. Kakršnokoli drugo tolmačenje je po mnenju revidentke nezakonito in neustavno, saj je s tožbo izpodbijani sklep tožene stranke tipični primer enostranskega zahtevka oziroma izjave o domnevnem oškodovanju in na tej podlagi prikrajšanje revidentke pri njenih pravicah do sofinanciranja raznih projektov v smislu ZFO-1. Če bi stališče v izpodbijanem sklepu tožene stranke in sedaj revidirani sodbi vzdržalo pravno presojo revizijskega sodišča, bi le to pomenilo, da lahko država posamezne lokalne skupnosti na podlagi nekih svojih ocen o domnevnih oškodovanjih, kar mimo sodišča ali drugega pristojnega organa, prikrajša za pravico do sofinanciranja vseh drugih projektov. V skladu z veljavnim pravnim redom in materialnim pravom je lahko tako zgolj pravnomočna sodna (ali upravna) odločba temelj za prikrajšanje oziroma omejitev zakonskih pravic.

17. Vrhovno sodišče se pridružuje presoji, ki jo je v tej zvezi opravilo že sodišče prve stopnje, ko je zavrnilo enak revidentkin tožbeni ugovor. Pri zavrnitvi pravice do sredstev iz 21. člena ZFO-1 se ZIPRS1314 v 46. členu izrecno sklicuje na določbo 33. člena istega zakona, iz katere tudi po presoji Vrhovnega sodišča v drugem odstavku jasno izhaja, da neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, izvede vračilo na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države že zgolj na zahtevo pristojnega organa. Navedena zakonska določba je nedvoumna že na podlagi pravil jezikovne razlage vsebine pravnih norm in ne dopušča razlage, kot jo zagovarja revidentka, prav tako pa to, kot je to presodilo že sodišče prve stopnje, takšno razumevanje sporne določbe izhaja tudi iz njene namenske razlage.

18. Dejstvo je, da je pravico do sofinanciranja občin ZIPRS1314 v 46. členu omejil tako, da se ne glede na 21. člen ZFO-1 v letih 2013 in 2014 iz državnega proračuna sredstva za sofinanciranje investicij ne zagotovijo tisti občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom tega zakona. Gre za posebno ureditev v posebnem zakonu, katerega namen je hitro in učinkovito izvrševanje posameznih določb ZIPRS1314, povezanih z namenskimi sredstvi iz EU ali namenskimi sredstvi finančnih mehanizmov, kar izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 33. člena ZIPRS1314, ki nalaga proračunskemu uporabniku državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel navedena namenska sredstva, da takoj pristopi k izterjavi za vračilo, če so bila ta sredstva neporabljena ali neupravičeno porabljena od prejemnika takih sredstev. Prejemniku teh sredstev pa drugi (in tretji) odstavek tega člena nalaga, da je dolžan že na zahtevo pristojnega organa izvesti vračilo teh sredstev na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države.

19. Tožena stranka v odgovoru na revizijo navaja, da bi bila z vidika proračuna RS za navedeni leti razlaga, po kateri bi dolžnost vračila na podlagi določb 33. člena ZIPRS1314 obstajala le na podlagi sodne ali upravne odločbe, neučinkovita in za prakso nekoristna, za tekoče in nemoteno ter časovno omejeno izvrševanje proračuna RS pa tudi škodljiva. Poudarja, da bi sicer v breme proračuna RS lahko prejeli finančna sredstva tudi subjekti, za katere je ugotovljeno, da kršijo obveznosti iz pogodb o sofinanciranju s strani državnega proračuna in so napram proračunu RS dolžnik, takšna praksa (če bi bila vzpostavljena) pa bi imela zelo hude posledice za proračun RS oziroma toženo stranko, saj zaradi kršitev obveznosti iz pogodb o sofinanciranju ne bi bilo mogoče uveljavljati povračil za sofinanciranje iz evropskih sredstev, kar bi imelo za posledico, da črpanja evropskih sredstev ne bi bilo, s tem pa bi bil oškodovan proračun RS.

20. Vrhovno sodišče navedena opozorila tožene stranke sicer sprejema, ne da bi se samo spuščalo v presojo, ali je ureditev po 46. členu ZIPRS1314 tudi primerna za preprečevanje navedenih neželenih posledic in ciljev 33. člena ZIPRS1314, pa tudi revident tej ureditvi načeloma ne oporeka, temveč se zgolj sklicuje, da bi bilo mogoče institut zavrnitve sredstev iz 21. člena ZFO-1 na podlagi navedene določbe 46. člena ZIPRS1314 uporabiti le, kot je to že navedeno, če bi obveznost vračila sredstev izhajala iz pravnomočne sodne (ali upravne) odločbe o neupravičeno prejetih namenskih sredstvih. Vendar drugi odstavek 33. člena ZIPRS1314 jasno izraža voljo in namen zakonodajalca, da je revidentka bila dolžna izvršiti vračilo prejetih neporabljenih ali neupravičeno porabljenih namenskih sredstev že na zahtevo pristojnega organa, ne da bi bila za to potrebna pravnomočna sodna odločba, sicer bi to zakon tudi izrecno določil, revidentka pa bo lahko vsa svoja upravičenja oziroma morebitne odškodninske zahtevke uveljavljala v pravdnem postopku.

21. Glede na navedeno in ker je ugotovilo, da v reviziji zatrjevane kršitve materialnega prava niso podane, je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

22. Vrhovno sodišče je revizijo zavrnilo. Zato revidentka sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS -1).