Jedro

Razlaga, ki je v skladu s pravom EU, je tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

Izrek

I.Ugotovi se, da je odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06182-231/2022-4 z dne 2. 3. 2022 v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-47/2022-2550-2 z dne 10. 1. 2023, nezakonita.

II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora v 15 dneh po njeni vročitvi pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d. o. o. (v nadaljevanju IJS), zagotoviti prevzem 12,65 ton odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta IJS zbral iz mešanih komunalnih odpadkov od 1. 10. 2021 do 31. 12. 2021 in jo predhodno skladišči na lokaciji .... (1. točka izreka). Odločil je še, da mora tožnica takoj po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (3. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izhaja, da je na podlagi prejetega obvestila IJS iz 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba 2021), da količina zbrane odpadne embalaže, ki jo IJS predhodno skladišči, presega 80% zmogljivosti skladiščnega prostora, opravil inšpekcijski pregled. Sklicuje se na novelo Zakona o varstvu okolja - ZVO - 1J1, ki se uporablja od 1. 1. 2021, s katero je obveznost proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo na podlagi razširjene proizvajalčeve odgovornosti (v nadaljevanju PRO), ki je bila dotlej določena z uredbo, vzpostavljena na zakonski ravni. V primeru, ko proizvajalci to obveznost prenesejo na gospodarske družbe ali združenja, pa so slednji dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev. Če je družb za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) več, morajo po trinajstem odstavku 20. člena ZVO-1 zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih, ki so na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba 2006) določeni s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 2 (v nadaljevanju Sklep). Dolžnost DROE glede zagotavljanja predpisanega ravnanja z vso odpadno embalažo na območju Slovenije določa dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1 in prvi odstavek 40. člena Uredbe 2. Glede na določbo tretjega odstavka 39. člena Uredbe 2006, ki se je uporabljala do 31. 12. 2021, je bila DROE dolžna v obdobju od 1. januarja do 30. junija tekočega leta prevzeti odpadno embalažo v deležih, določenih za preteklo koledarsko leto, od 1. julija do 31. decembra pa v deležih, določenih za tekoče leto, pri čemer mora skupni letni obseg prevzetih odpadkov ustrezati deležu, določenemu za zadevno koledarsko leto.

3.Prvostopenjski organ ugotavlja, da je iz poročila IJS in zbira tehtalnih listov za leto 2021 razvidno, da je IJS v letu 2021 zbral skupaj 1137,07 ton mešane komunalne odpadne embalaže (v nadaljevanju MKOE). Od te količine bi morala tožnica glede na delež, določen s Sklepom, prevzeti 356,65 ton MKOE, vendar je prevzela le 344 ton. Ker tožnica ni prevzela vse MKOE in je tako dolžna prevzeti še 12,65 ton, je zato kršila zakon in predpise izdane na njegovi podlagi. Ugovori tožnice o nepravilnih količinah in neupoštevanju predpisov po prepričanju organa niso utemeljeni.

4.Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Pojasnjuje, da je Uredba 2006 24. 4. 2021 sicer prenehala veljati, vendar se po prehodnih določbah Uredbe 2021 določbe drugega odstavka 18. člena, tretjega odstavka 39. člena, petega odstavka 19. člena in Priloga 2B Uredbe 2006 uporabljajo do 31. 12. 2021. Zavrača trditve tožnice glede nepravilno ji določenega obsega MKOE in glede pravice do izjave, saj je bila z ugotovitvami na inšpekcijskem pregledu pri IJS seznanjena in je torej vedela, da je predmet nadzora. O njih se je tudi izjasnila, prvostopenjski organ pa je do njene izjave zavzel stališče, ki ga je utemeljil. Tožnica svojih evidenc oziroma dokazov o tem, da so ugotovitve organa nepravilne, ni predložila. Zavrača tudi pritožbeno trditev, da se ji nalaga prevzem odpadne embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci, s katerimi nima sklenjene pogodbe, saj gre za obveznost, ki ji jo od 1. 1. 2021 neposredno nalaga ZVO-1.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5.Tožnica v tožbi uvodoma izpostavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana, ne da bi bil prej zoper njo kot zavezanko izveden inšpekcijski postopek. V skladu s 7. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) je zavezanec oseba, pri kateri se opravlja nadzor. Iz obeh inšpekcijskih zapisnikov pa je razvidno, da je bil v vlogi zavezanca IJS in ne tožnica. Tožnica je bila le pozvana, da poda izjavo, vendar ne kot zavezanka. Zato trdi, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je bila izdana v postopku, ki se ni vodil zoper njo. Tožnica je pooblaščena, da v imenu nekaterih proizvajalcev, ki jim zakonodaja nalaga ravnanje z odpadki iz sistema PRO, obdela določene količine odpadne embalaže na podlagi civilno pravne pogodbe. Navaja, da ji je ARSO februarja 2021 spremenila okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju OVD) in naložila obveznost prevzema odpadne embalaže na celotnem območju Republike Slovenije. Vendar je sodišče OVD s sodbo I U 720/2022 z dne 25. 8. 2022 odpravilo. Ker sprememba OVD ne učinkuje za nazaj, je tožnica v obravnavanem obdobju svojo obveznost izvrševala v skladu z OVD. Tožnica še navaja, da prvostopenjski organ ni ugotavljal, s kom ima sklenjeno pogodbo in za kakšne količine ter kakšne količine so njeni pogodbeni partnerji dali na trg v letu 2021 in 2020. Opozarja, da ureditev iz Uredbe 2006, ki v prvi polovici tekočega leta nalaga prevzem odpadkov na podlagi podatkov preteklega leta, v drugi polovici leta pa na podatkih tekočega leta, pri čemer mora biti končni obseg prevzete embalaže zagotovljen v deležih tekočega leta, ni mogoče uporabiti. Trdi, da je takšna določba nezakonita in neustavna. Deleži za tekoče in predhodno leto si namreč niso enaki. Oporeka zakonitosti Sklepa in navaja, da so deleži prevzemanja nepravilni, odločitev s tem v zvezi pa neobrazložena, tako da ni jasno, zakaj naj bi tožnica prevzemala 30,30% mešane embalaže. K določitvi tega odstotka pa tožnica ni imela možnosti nasprotovanja. Ne strinja se niti z ugotovitvami glede količine zbranih in neprevzetih odpadkov. Podatki temeljijo zgolj na listinski dokumentaciji IJS, pri čemer se dejansko stanje ni preverjalo. Opozarja na neskladje glede količine, saj iz izpodbijane odločbe izhaja, da se dolžnost prevzema 12,65 ton odpadkov nanaša na obdobje od 1. 10. 2022 do 31. 12. 2022 (op. sodišča: pravilno je leto 2021), iz zapisnikov pa na obdobje 1. 1. 2022 do 31. 12. 2022 (op. sodišča: pravilno je leto 2021). Inšpekcijski organ tožnici ni omogočil sodelovanja v postopku. Navaja, da je bila sicer vabljena, da poda izjavo, vendar ne kot zavezanka. Meni, da je toženka arbitrarno zaključila, da ni prevzela zadostne količine embalaže in da je zato odločitev pavšalna in neobrazložena.

6.Tožnica zaključuje, da zgolj sprememba ZVO-1 ne predvideva, da mora DROE obveznosti izpolnjevati zgolj na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa, ne da bi prišlo do spremembe OVD. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

7.Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravni spis zadeve.

8.Tožnica v vlogi z dne 14. 2. 2024 navaja, da je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 180/2022 v zvezi s Sklepom o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 zavzelo stališče, da gre za upravni akt, Upravno sodišče pa je v sodbi I U 887/2022 ugotovilo, da je nezakonit, saj ne zadosti zahtevam 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Trdi, da je treba po analogiji šteti, da je nezakonit tudi Sklep.

9.Toženka nasprotuje sklicevanju na sklep Vrhovnega sodišča I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023, saj se ta odločitev ne nanaša na Sklep, ki je predstavljal pravno podlago za določitev deležev v obravnavani zadevi. Izpostavlja, da predmet presoje tega spora ni Sklep, temveč izpodbijana odločba. Dodaja, da tudi ob uporabi argumenta simile ad simile ni mogoče prezreti dejstva, da je Sklep že postal pravnomočen. Zato sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek zavrne.

10.Sodišče je po vpogledu v upravni spis zadeve ugotovilo, da je tožnica izpolnila obveznost, naloženo z izpodbijano odločbo, zato jo je z dopisom z dne 12. 1. 2026 pozvalo k utemeljitvi pravnega interesa za vloženo tožbo.

11.Tožnica v vlogi z dne 20. 1. 2026 pojasnjuje, da izpodbijane odločbe ni izvršila prostovoljno, temveč izključno zaradi njene takojšnje izvršljivosti in nevarnosti prekrškovne odgovornosti v primeru neizpolnitve naloženega ukrepa. Zato uveljavlja sodno varstvo v obliki ugotovitvene tožbe, s katero zahteva ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe. Pravni interes utemeljuje s tem, da izpodbijana odločba predstavlja pravno podlago za nadaljnje in ponavljajoče se inšpekcijske ukrepe ter neposredno vpliva na njen pravni in dejanski položaj na trgu, zlasti glede obveznosti prevzemanja odpadne embalaže v prihodnjih obdobjih. Tožnica se sooča z več zaporednimi in vsebinsko primerljivimi postopki, ki se nanašajo na istovrstne obveznosti, zato je ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe nujna za preprečitev enakih ali bistveno podobnih posegov v prihodnje ter za zagotovitev njenega pravno varovanega položaja. Poleg tega bo ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe predstavljala pravno podlago za uveljavljanje nadaljnjih pravnih sredstev, vključno z morebitnimi odškodninskimi zahtevki zoper državo.

Sodišče je spremembo tožbenega zahtevka dopustilo.

K I. točki izreka

Tožba je utemeljena.

Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bila tožnici naložena obveznost prevzema dodatnih količin MKOE.

12.Tožnica uvodoma zatrjuje, da se inšpekcijski postopek ni vodil zoper njo, ker je v obravnavani zadevi inšpektor opravil nadzor pri IJS, ki naj bi bil zato zavezanec. To potrjujeta tudi oba zapisnika, iz katerih izrecno izhaja, da se inšpekcijski pregled opravlja pri zavezancu IJS. Na izjavo kot zavezanka ni bila pozvana. Podala jo je zgolj v postopku, ki se je vodil zoper IJS. Posledično je izpodbijana odločba obremenjena z bistveno kršitvijo pravil postopka.

13.Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

14.Sodišče še pojasnjuje, da je iz upravnega spisa razvidno, da je prvostopenjski organ uvedel postopek zoper tožnico z zapisnikom, št. 06182-231/2022-1 z dne 31. 1. 2022, ki ji je bil podan v izjavo. V tem primeru je bistveno, da je stranki zagotovljeno, da se lahko izjasni o vseh ugotovitvah upravnega organa in v zvezi njimi predlaga svoje dokaze. Zagotovljena morajo biti vsa procesna jamstva, ki izhajajo iz pravice do izjave, katero strankam zagotavlja 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnica je svojo pravico do izjave izkoristila. Sodišče zato sodi, da je bilo načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP pri izvedbi upravnega postopka upoštevano, tožničine tožbene navedbe o tem, da se zoper njo sploh ni vodil inšpekcijski postopek, pa so neutemeljene.

15.Sodišče je že v več primerljivih zadevah3 pojasnilo, da je z uveljavitvijo novele ZVO-1J 1. 1. 2021 ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo za izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (PRO), pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

1.Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena4).

2.To pomeni, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača trditve tožnice, da ni bila dolžna izvršiti naložene obveznosti, ker bi se moralo najprej spremeniti izdano ji okoljevarstveno soglasje.

3.Sodišče pa se strinja s tožnico, da je izpodbijana odločba nezakonita, saj je pomanjkljivo obrazložena.

4.Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica dolžna prevzeti (delež) odpadne embalaže, ki jo je IJS zbral v obdobju od 1. 10. 2021 do 31. 12. 2021. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe (2., 3. in 4. stran) v nasprotju z navedenim izhaja, da je bila količina 12,65 ton odpadne embalaže, ki naj bi jo tožnica še morala prevzeti, izračunana ob upoštevanju skupne količine mešane embalaže s klasifikacijsko številko 15 01 06, ki jo je IJS zbral v koledarskem letu 2021 (1137,07 ton), deleža prevzemanja odpadne embalaže, kot je bila za tožnico določena s Sklepom o določitvi deležev, ter skupne količine odpadne mešane embalaže, ki jo je tožnica v koledarskem letu 2021 že prevzela. Iz takšne obrazložitve izpodbijane odločbe tako v nasprotju z njenim izrekom izhaja, da se tožnici naložena obveznost prevzema odpadne embalaže ne nanaša zgolj na odpadno embalažo, zbrano v obdobju od 1. 10. 2021 do 31. 12. 2021, pač pa na odpadno embalažo, ki jo je IJS zbral (tožnica pa delno že prevzela) v celotnem koledarskem letu 2021.

5.Direktiva o odpadkih v 8. členu namreč določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po Direktivi o odpadkih torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.5 Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži,6 po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu z 8. in 8. a členom Direktive o odpadkih.

6.Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz 8. a člena. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8 a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8 a(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Evropske unije (v nadaljevanju: EU) glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

7.Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8 a(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8 a(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanje odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo.

8.Obveznost ravnanja z odpadki je tako po Direktivi o odpadkih obveznost proizvajalcev. Enako določata deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

9.Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

10.Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

11.Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

12.V koledarskem letu 2021, v katerem je bila, sledeč obrazložitvi izpodbijane odločbe, zbrana MKOE, ki bi jo morala prevzeti tožnica, je do 23. 4. 2021 veljala Uredba 2006, od 24. 4. 2021 dalje pa Uredba 2021.

13.Uredba 2006 bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z mešano odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

14.V 26. členu Uredbe 2006 je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to so embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe 2006, to je prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba 2006 določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe 2006, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za odpadno embalažo, zbrano iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni pomembna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe 2006 ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

15.Peti odstavek 19. člena Uredbe 2006 je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe 2006. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je naslovno sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, in na katero se sklicuje tudi v drugih sodnih odločbah, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.7 Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

16.Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe 2006 ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba 2006 izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z mešano odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te uredbe.

17.Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.8 Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe 2006, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8 a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe 2006, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006 določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, ju v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) ter DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

18.Kot že pojasnjeno, iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi bila tožnica dolžna prevzeti MKOE, ki jo je IJS zbral od 1. 10. 2021 do 31. 12. 2021, kar bi narekovalo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe z vidika določb Uredbe 2021. Vendar pa po drugi strani iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi bila tožnica dolžna prevzeti MKOE, ki jo je IJS zbral v celotnem koledarskem letu 2021, kar vključuje tudi obdobje od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021, v katerem je veljala še Uredba 2006.

1.Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje MKOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tj. ali je iz skupne količine pri IJS od 1. 1. do 31. 12. 2021 zbrane MKOE, od katere mora tožnica prevzeti 30,30%, izključena količina MKOE, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo 2006 obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE.

2.Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je toženka pri ugotavljanju količin zbrane odpadne embalaže oprla na podatke IJS o količini te embalaže, ne da bi ugotavljala, kakšna količina MKOE izvira od proizvajalcev, za katere ni veljala obveznost skleniti pogodbo z DROE oziroma, ki niso bili dolžni zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, ker letna količina embalaže ni presegla 15.000 kg. Ker tega ni storila, sodišče ne more preizkusiti, ali so v količini odpadkov, od katerih je toženka izračunala količino, za katero ravnanje nalaga tožnici, upoštevane tudi količine, za katere obveznost prenosa ravnanja na DROE po Uredbi 2006 ni veljala. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ter obenem ne daje zadostne podlage za presojo, ali je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

3.Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenega razloga, se do drugih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

4.Ker je sodišče glede na prej navedeno ugotovilo, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo postopka iz 7. točke tretjega odstavka 237. člena ZUP, je na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugodilo tožbi in ugotovilo, da je omenjeni upravni akt nezakonit.

5.Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

6.Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

-------------------------------

1Ur. l. RS, št. 158/20.

2Ur. l. RS, št. 116/21.

3Prim. npr. sodbe naslovnega sodišča, I U 1587/2022 z dne 6. 1. 2025, I U 1748/2022 z dne 6. 3. 2025, I U 1432/2022 z dne 31. 3. 2025, I U 154/2023 z dne 25. 4. 2025, idr.

4Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), to je od 29. 12. 2018, do uveljavitve novele ZVO-1J, to je do 31. 12. 2020.

5So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo 8. a člena direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).

6Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.

7Glej sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16.

8Glej sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16, in sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, točko 14.