Jedro

Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da veljavni ZVDZ do tedaj predčasnega prenehanja funkcije v DVK sploh ni urejal in da se je torej s spremembo šele vzpostavila „jasna zakonska ureditev tega vprašanja“. Vzpostavila pa se je po navedbah v gradivu tako, da so omenjeni funkcionarji razrešeni, „če to sami zahtevajo ali če ne izpolnjujejo več formalnih pogojev za imenovanje na to funkcijo“. V obrazložitvi k 35. členu je poleg tega navedeno samo, da se med razrešitvene razloge „dodajajo razlogi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje v volilno komisijo“. Pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije pa je po določbah 34. člena ZVDZ status sodnika, kar pomeni, da ne vzdrži trditev DVK, po kateri naj bi s spremembo ZVDZ-C zakonodajalec imel specifičen namen omejiti izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na sodnika, ki dejansko opravljajo sodniško službo, oziroma to vsaj iz zakonodajnega gradiva ne izhaja. S tem, ko se je upoštevalo dodelitev tožnice (kot vodje in s tem kot sodnice (!) na A. kot razlog za njeno razrešitev s položaja predsednice okrajne volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Sklep Državne volilne komisije št. 040-35/2014-619 z dne 31. 8. 2017 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Državna volilna komisija je v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij z izpodbijanim sklepom odločila: v 1. točki izreka, da se tožnica razreši dolžnosti predsednice okrajne volilne komisije ... in v 2. točki izreka, da tožnica opravlja funkcijo predsednice okrajne volilne komisije ... do imenovanja novega predsednika.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da je bila tožnica kot višja sodnica s sklepom Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) z dne 12. 2. 2014 za dobo štirih let imenovana za predsednico omenjene volilne komisije. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ-C) so bile dodane določbe o razrešitvi predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote, če to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica, ali če je prenehal opravljati sodniško službo. Kakšen je bil namen zakonodajalca, ko je kot razlog za razrešitev predsednika okrajne volilne komisije oziroma volilne enote določil, da se ta razreši, če „preneha opravljati sodniško službo“, iz zakonodajnega gradiva ni razvidno. Da razloga za razrešitev ni vezal na prenehanje sodniške funkcije, temveč na prenehanje opravljanja sodniške službe, ni dvoma. Postavi pa se vprašanje, ali mora biti prenehanje opravljanja sodniške funkcije trajno v smislu drugega odstavka 74. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) ali pa je potrebno razrešiti (tudi) predsednike oziroma njihove namestnike, ki funkcijo sodnika sicer imajo, vendar začasno ne opravljajo sodniške službe.

3. V konkretnem primeru je tožnica dodeljena na Ministrstvo za pravosodje, Center A., kjer opravlja funkcijo direktorice A. V skladu z določbami ZSS sodnik v tem primeru obdrži pravico uporabljati naziv sodnik, vendar ne more hkrati opravljati sodniške službe in mu obveznosti iz sodniške službe mirujejo (tretji odstavek 71. člena ZSS). Po stališču DVK je v takem primeru treba sodnika, ki je predsednik volilne komisije, razrešiti s te funkcije, saj dejansko, kljub sodniški funkciji, sodniške službe ne opravlja. Na podlagi 1.a člena ZSS se namreč sodniška služba opravlja na sodniškem mestu. Tožnica pa trenutno sodniške službe na sodniškem mestu, na katerega je bila imenovana, ne opravlja.

4. DVK svoje stališče utemeljuje z namenom zakonodajalca ob uveljavitvi ZVDZ, ki je določil, da se predsednike volilnih komisij imenuje izmed sodnikov in ki je bil v tem, da sodna veja oblasti že v fazi izvajanja volitev še posebej zagotovi pravilnost in zakonitost volilnih opravil. S spremembo ZVDZ-C pa je zakonodajalec izvajanje predsedniške funkcije očitno še omejil na sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo in ki pri tem uživajo najvišjo stopnjo videza nepristranskosti in s tem garanta enakega obravnavanja vseh kandidatov, ki je odraz načela enakosti volilne pravice. DVK poleg tega svojo odločitev utemeljuje tudi z enako obravnavo drugih možnih primerov mirovanja pravic in dolžnosti iz sodniške službe, ki nastopi npr. tudi v primeru, ko je sodnik izvoljen predsednika republike, poslanca državnega zbora, sodnika ustavnega sodišča ali na druge, v 40. členu ZSS naštete funkcije, oziroma v primerih mirovanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja sodnika na podlagi drugega odstavka 51. člena Zakona o zunanjih zadevah.

5. Odločitev iz 2. točke izreka DVK utemelji na smiselni uporabi prvega odstavka 35. člena ZVDZ, ki določa, da če bi članom volilnih komisij mandat prenehal v času po razpisu volitev, se jim mandat podaljša do konca volitev. Odločanje po skrajšanem postopku pa na 1. točki prvega odstavka 144. člena v povezavi s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

6. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da jo sodišče odpravi, toženi stranki pa naloži, da ji povrne stroške postopka.

7. V tožbi navaja, da je bila s sklepom DVK z dne 12. 2. 2015 imenovana za predsednico že omenjene volilne komisije in da ji štiriletni mandat izteče 12. 2. 2019. Dalje navaja, da je bila z odločbo Sodnega sveta z dnem 22. 9. 2015 za čas treh let dodeljena na Ministrstvo za pravosodje za vodenje A., ki ga v skladu s šestim odstavkom 74.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) vodi sodnik, ki je v A. dodeljen v skladu z določbami zakona, ki ureja sodniško službo. Tudi predsednik okrajne volilne komisije se po določbah tretjega odstavka 34. člena ZVDZ imenuje izmed sodnikov, ni pa določeno, da pogoje za imenovanje izpolnjuje le tisti sodnik, ki aktivno opravlja sodniško službo. Razlog za razrešitev pa je povezan s pogojem imenovanja, zato tožnica logično sklepa, da je prenehanje opravljanja sodniške službe vezano na status (funkcijo) sodnika in ne na sodnikovo dejansko aktivnost sojenja. Jezikovno in logično razlago po prepričanju tožnice podpira tudi namenska (teleološka) razlaga, ter pri tem ocenjuje, da je bil namen zakonodajalca, da naloge predsednika OVK opravlja oseba z določenimi lastnostmi in znanji, ki jih ima sodnik in ki lahko zato zagotovi pravilnost in zakonitost volilnih opravil in je pri tem irelevantno, ali sodniško funkcijo opravlja z aktivnim sojenjem ali pa v funkciji sodnika opravlja druge naloge. Znanja in lastnosti sodnika se mu ohranjajo tudi, če opravlja druga dela, ne le sojenje v konkretnih zadevah. Zato dodelitev v A. ne more vplivati na izvajanje dolžnosti predsednice OVK in je torej treba sintagmo „ali če je prenehal opravljati sodniško službo“ iz 9. člena ZVDZ-C razlagati v smislu trajnega prenehanja funkcije sodnika. V nadaljevanju tožbe tožnica opozarja na določbe ZSS, ki urejajo prenehanje sodniške službe (1. oddelek VI. poglavja ZSS) in ocenjuje, da se prenehanje sodniške službe (iz ZVDZ) nanaša na zakonsko predvideno trajno prenehanje sodniške službe, ki je določeno v 4. točki prvega odstavka 74. člena ZSS, bodisi na podlagi odpovedi sodniški službi, bodisi na podlagi upokojitve. Sodniške funkcije pa tožnica z vodenjem A. ni izgubila, saj ima pravico uporabljati naziv sodnik, v skladu s 4. členom ZSS pa so ji tudi zagotovljene vse pravice, ki izhajajo iz sodniške službe, in ji je treba tudi izdelati oceno sodniške službe. Vse to ne velja v primeru prenehanja sodniške službe po 74. členu ZSS. zato se dodelitev tožnice v A. v pravosodju ne more šteti za prenehanje opravljanja sodniške službe kot razlog za razrešitev dolžnosti predsednice OVK. Glede na povedano ni pravilna ocena DVK, da je tožnica trenutno del izvršilne veje oblasti. Medtem ko se položaja iz 40. člena ZSS in 51. člena ZZZ-1, s katerima utemeljuje svojo odločitev DVK, bistveno razlikujeta od položaja vodje A., pri katerem sodniška funkcija ne miruje in so mu zagotovljene pravice, ki izhajajo iz sodniške službe.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih. Če se v predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da izpodbijani akt ni upravni akt, pa (primarno) predlaga zavrženje tožbe.

9. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih navedbah in pri predlogih, podrejeno pa predlaga še ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa zaradi posega v njene človekove pravice oziroma v pravne koristi. V zvezi s predlogom tožene stranke, da se tožba zavrže, navaja, da izpodbijani akt ustreza vsebini upravnega akta v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Če pa bi sodišče zavzelo drugačno stališče, je upravni spor dopusten zato, ker se z izpodbijanim sklepom posega v njene pravice iz 14., 22. in 44. člena Ustave ter podrejeno predlaga, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta.

10. Tožba je utemeljena.

11. V obravnavanem primeru ni spora o tem, da je bila tožnica z izpodbijanim sklepom razrešena kot predsednica okrajne volilne komisije pred iztekom mandata, kot tudi ni spora o tem, da je bila razrešena zato, ker je bila dodeljena na Ministrstvo za pravosodje, A. na položaj direktorice centra. Sporna je uporaba prava, konkretno razlaga oziroma uporaba sintagme „če je prenehal opravljati sodniško službo“ kot razloga za razrešitev tožnice, na katerem sloni izpodbijana odločitev.

12. Razlogi za razrešitev predsednika okrajne volilne komisije pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, so sicer določeni v drugem odstavku 35. členu ZVDZ in so naslednji: če omenjeni to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica, ali če je prenehal opravljati sodniško službo.

13. Gre za določbe, ki so bile, vključno s spornim razlogom, vnesene v zakonsko besedilo s spremembo zakona (ZVDZ-C). Iz zakonodajnega gradiva1 je razvidno, da veljavni ZVDZ do tedaj predčasnega prenehanja funkcije v DVK sploh ni urejal in da se je torej s to spremembo šele vzpostavila „jasna zakonska ureditev tega vprašanja“. Vzpostavila pa se je po navedbah v gradivu tako, da so omenjeni funkcionarji razrešeni, „če to sami zahtevajo ali če ne izpolnjujejo več formalnih pogojev za imenovanje na to funkcijo“. V obrazložitvi k 35. členu je poleg tega navedeno samo, da se med razrešitvene razloge „dodajajo razlogi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje v volilno komisijo“. Pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije pa je po določbah 34. člena ZVDZ status sodnika, kar pomeni, da ne vzdrži trditev DVK, po kateri naj bi s spremembo ZVDZ-C zakonodajalec imel specifičen namen omejiti izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na sodnika, ki dejansko opravljajo sodniško službo, oziroma to vsaj iz zakonodajnega gradiva ne izhaja.

14. Sodišče tudi sicer ne vidi razloga, da bi prav dejansko opravljanje sodniške službe pomenilo takšno kvaliteto, ki bi bistveno prispevala k videzu nepristranskosti sodnika, ki je na položaju predsednika oziroma namestnika volilne komisije in s tem razloga, ki bi po vsebini narekoval takšno razlago oziroma uporabo omenjenega razrešitvenega razloga, kot jo zastopa tožena stranka. Meni namreč, da je nivo strokovnosti in tudi neodvisnosti, ki pritiče predsedniku oziroma namestniku volilne komisije, v zadostni meri zagotovljen že z izpolnjevanjem pogojev, ki jih določa ZSS za opravljanje sodniške funkcije.

15. Ker torej namenska razlaga ne daje jasnega odgovora, se je potrebno pri razlagi oziroma uporabi navedenega razrešitvenega razloga nasloniti predvsem na določbe Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), ki je, kar se tiče sodniške službe, sedes materiae. Le-ta pojma „prenehanje opravljanja sodniške službe“ ne pozna. Tako v 74. členu obravnava „prenehanje sodniške službe“, ki nastopi po zakonu, v zvezi z dodelitvijo sodnika, kakršna se obravnava v konkretnem primeru, pa v tretjem odstavku 71.c člena določa, da v tem primeru sodnik obdrži uporabljati naziv sodnik, vendar ne more hkrati opravljati sodniške službe in mu obveznosti iz sodniške službe mirujejo. Glede na to, da sodnik v primeru, ko je dodeljen na A., po citiranih določbah ZSS sodniške službe ne opravlja in glede na to, da je pojem „prenehanje“ po SSKJ lahko tudi (začasno) prekinitev dejavnosti, aktivnosti, bi bilo mogoče razrešitveni razlog razumeti tudi na način, kot ga razume tožena stranka, to je kot prenehanje opravljanja dejavnosti, ki je začasno. Kar pa še vedno pomeni, da gre zgolj za razlago in ne za uporabo zakonsko opredeljenega pojma.

16. Medtem ko, sistemsko (po ZVDZ) gledano, preostala razloga za razrešitev s položaja predsednika okrajne volilne komisije, ki ju vsebuje 35. člena ZVDZ in ki sta očitno trajne narave, kažeta na nasprotno. Na zaključek, da je mišljeno trajno prenehanje sodniške službe, pa nenazadnje kažejo tudi pogoji za imenovanje, po katerih se predsednika okrajne volilne komisije imenuje izmed sodnikov in kar podpira tudi že omenjena razlaga po namenu, ki je razvidna iz zakonodajnega gradiva.

17. Pogoje za razrešitev in torej zakonske določbe, s katerimi se posega v obstoječ pravni položaj prizadetih oseb, pa je potrebno po presoji sodišča razlagati zožujoče in jih predvsem ni mogoče širiti na situacije, ki z zakonom niso izrecno zajete. Kar velja tudi za konkreten primer in zato ob umanjkanju izrecne določbe o tem, da obravnavani razlog za razrešitev predsednika okrajne volilne komisije vključuje tudi situacije, ko sodnik sodniške službe začasno ne opravlja, takšnega pomena ni mogoče upoštevati pri odločanju.

18. Po presoji sodišča torej s tem, ko se je upoštevalo dodelitev tožnice (kot vodje in s tem kot sodnice (!) na A. kot razlog za njeno razrešitev s položaja predsednice okrajne volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo.

19. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1 1 Prim. Poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni sbor (ZVDZ-C), skrajšani postopek, EPA 1806-VII, št. 004-03/17-1 z dne 13. 4. 2017.