Jedro

Pri oblikovanju cen univerzalnih poštnih storitev Agencija za pošto in elektronske komunikacije RS opravlja strokovni nadzor. V takšnih primerih ima zato kot sektorski regulator, ki je odgovoren za pravno konsistentno in učinkovito delovanje posameznega področja, v dvomu odločilnejšo vlogo pri razlagi predpisov. Sodni nadzor nad tem, katera od več možnih razlag je pravilna, pa je zadržan in pride v poštev le v omejenem obsegu in šele tedaj, če nasprotna stran vzbudi upravičen dvom v pravilnost uporabljenih pravil.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog tožeče stranke za izdajo soglasja k spremembam cen tiskovin, ki spadajo v nabor univerzalne storitve v notranjem prometu v Republiki Sloveniji. Iz obrazložitve izhaja, da je Pošta Slovenije d.o.o., Slomškov trg 10, Maribor (v nadaljevanju: Pošta Slovenije) vlogo za izdajo soglasja k spremembam cen univerzalne poštne storitve podala v skladu s tretjim odstavkom 37. člena Zakona o poštnih storitvah (ZPSto-2). V vlogi je tabelarično prikazala povzetek obračuna stroškov in prihodkov stroškovnega nosilca št. 9-tiskovine, povzetek obračuna stroškov stroškovnega nosilca tiskovine po masnih stopnjah, simulacijo vpliva sprememb cen tiskovin na prihodke v letu 2010 in oceno vpliva sprememb prodajnih cen na stopnjo pokritja stroškov. K vlogi je priložila tudi tabelarični prikaz izračuna stroškov prenosa tiskovin v letu 2010 po masnih stopnjah, kot so navedene v njenem obstoječem ceniku. Predlagani dvig cen utemeljuje: z izračunom negativnega poslovnega izida na področju univerzalne storitve in tudi na področju prenosa tiskovine v letu 2010; z navedbami, da bi se s predlagano spremembo cen tiskovine pokrila njena lastna cena; z navedbami, da bi se s predlagano spremembo cen tiskovine odpravila nesorazmerja med cenami storitev iz nabora univerzalne storitve in navedbami, da so bile cene tiskovine nazadnje spremenjene 15. 2. 2000, torej pred 9 leti.

V skladu s 37. členom ZPSto-2 je izvajalec univerzalne storitve dolžan pred uveljavitvijo splošnih pogojev in cen univerzalne storitve zanje pridobiti soglasje Agencije za pošto in elektronske komunikacije (v nadaljevanju: Agencija) in jih objaviti na svojih spletnih straneh ter v poslovnih prostorih, namenjenih za neposredno delo z uporabniki poštnih storitev najmanj 7 dni pred njihovo uveljavitvijo. Agencija izda soglasje v 30 dneh od dneva prejema. Če so potrebni dodatni podatki in izračuni lahko po predhodnem obvestilu izvajalcu univerzalne storitve ta rok podaljša za 15 dni. V skladu s petim odstavkom citiranega člena ne izda soglasja, če s splošnimi pogoji in cenami ne bi bilo zadoščeno potrebam uporabnikov poštnih storitev in trga; ne bi bila zagotovljena učinkovita konkurenca; če so predlagani splošni pogoji in cene v nasprotju z načeli preglednosti, nediskriminacije in zagotavljanja konkurence ali če so predlagane cene oblikovane v nasprotju s 35. členom ZPSto-2. Ta v prvem odstavku določa, da morajo storitve iz nabora izvajalci univerzalne storitve izvajati po cenah, ki so dostopne in vsem uporabnikom omogočajo dostop do ponujenih storitev, ne glede na njihov zemljepisni položaj, so stroškovno naravnane in vzpodbujajo učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve ter so za istovrstne storitve enake na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Agencija je z namenom preverjanja ustreznosti predlaganega dviga cen ugotovila, da vloga ne vsebuje vseh podatkov potrebnih za njeno preveritev in da je v določenih delih tudi pomanjkljiva in nerazumljiva. Zato je Pošto Slovenije na podlagi četrtega odstavka 37. člena ZPSto-2 dne 14. 7.2011 pozvala za dodatne podatke, izračune in pojasnila, ki jih je potrebovala za proučitev utemeljenosti predloga. Hkrati je Pošto Slovenije obvestila tudi o podaljšanju roka za izdajo soglasja za 15 dni v skladu s četrtim odstavkom 37. člena ZPSto-2. Zahtevala je vse analitične računovodske podatke, ki dokazujejo pravilno razporeditev stroškov na aktivnosti in nato na stroškovni nosilec tiskovine in sicer po vseh fazah: knjiženje stroškov na ustrezne konte, knjiženje stroškov na ustrezna stroškovna mesta, razporejanje stroškov v ustrezne skupine, razporejanje stroškov v ustrezne stroškovne bazene, razporeditev stroškov na aktivnosti in razporeditev stroškov na stroškovne nosilce in znotraj teh tudi na nosilec - tiskovine, v skladu z Računovodskim sistemom po aktivnostih z uporabo metode popolno alociranih stroškov za Pošto Slovenije (november 2009; v nadaljevanju metodologija). Pri tem je Agencija zahtevala, da morajo biti vsi analitični podatki skladni s sintetičnimi evidencami, vsi analitični podatki pa morajo imeti urejene podatke na način, da so preverljivi (smiselni opis vknjižb, pripadajoče številke dokumentov oz. temeljnic za knjiženje, pripadajoča stroškovna mesta itd.). Kolikor skladnost računovodskih podatkov med glavno knjigo in metodologijo ni zagotovljena, namreč obstaja upravičen dvom v pravilnost izračuna cen in posledično dvom glede izpolnitve zahteve iz prvega odstavka 35. člena ZPSto-2 o stroškovni naravnanosti cen.

Na podlagi analize podatkov iz bruto bilance, ki jo je Agencija prejela od Pošte Slovenije v zadevi št. 3831-5/2011/11 z dne 5. 5. 2011 in analize na izbranem vzorcu 35 konto kartic stroškov (od skupno 300 konto kartic) Pošte Slovenije, v skupni vrednosti 14,107.102,00, je ugotovila nepravilnost na 27 konto karticah. Glavne nepravilnosti so se nanašale na pomanjkljivi vpis vknjižb na nekaterih konto karticah, ne navajanje številk dokumentov pri posameznih vknjižbah, nedosledno upoštevanje seznama stroškovnih mest iz metodologije, razlike med nekaterimi konto karticami in metodologijo, pri zneskih knjiženih na stroškovna mesta, ni vzročne povezanosti med stroški in univerzalno storitvijo ter da so kriteriji za knjiženje stroškov na posamezne dimenzije znotraj stroškovnega mesta „Pošta“ na konto karticah stroškov neustrezno izkazani. Agencija v nadaljevanju izpodbijane odločbe nepravilnosti, ki jih je ugotovila pri testu 35 konto kartic, podrobneje pojasnjuje in zaključuje, da Pošta Slovenije ni uspela izkazati upravičenosti dviga predlaganih cen tiskovin, zato je izdajo soglasja zavrnila.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka. Zatrjuje, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, katere očitane nepravilnosti so bile za izpodbijano vsebinsko odločitev ključnega pomena, zato se ta ne da preizkusiti. Podrobneje opisuje nepravilnosti oziroma neutemeljenost očitkov tožene stranke glede knjiženja posameznih stroškov in zatrjuje, da je v celoti upoštevati določila metodologije, kot so opredeljena v „Računovodskem sistemu po aktivnostih z uporabo metode popolno alociranih stroškov za Pošto Slovenijo“ (metodologija) in računovodske standarde. Zaključuje, da gre pri obravnavani zadevi za strogo strokovno vprašanje, pri čemer sodišče ne razpolaga s specifičnim revizorskimi znanji, zato predlaga postavitev izvedenca matematično finančne stroške, specialista za revizijo, ki bo odgovoril na vprašanja ali je tožeča stranka na izpostavljenih konto karticah vse stroške knjižila v skladu z metodologijo in računovodskimi standardi. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Podrobneje odgovarja tudi na navedbe tožeče stranke v zvezi s posameznimi knjiženji na konto karticah in pojasnjuje, da so bile razlog za zavrnitev soglasja pomanjkljivosti in napačni podatki, na podlagi katerih temelji izračun cen tiskovin, ki ga posledično ni mogoče preizkusiti in utemeljiti z vidika stroškovne naravnanosti in preglednosti. Zaključuje, da je dokazno breme, da so posamezni stroški, povezani z izvajanjem prenosa tiskovin, upravičeno razporejeni na stroškovne nosilce univerzalne storitve in znotraj teh na stroškovni nosilec tiskovine, na strani tožeče stranke.

V pripravljalni vlogi z dne 2. 12. 2011 tožeča stranka prereka vse navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Ponovno poudarja, da gre pri obravnavanju očitkov tožene stranke glede pravilnosti podatkov knjiženih na posameznih konto karticah, za strogo strokovno vprašanje in ponavlja predlog, da bo potrebno v predmetni zadevi postaviti izvedenca matematično finančne stroke, specialista za revizijo, ki bo odgovoril na vprašanja ali je tožeča stranka vse stroške na izpostavljenih konto karticah knjižila v skladu z metodologijo in računovodskimi standardi in ali so utemeljeni očitki tožene stranke glede knjiženja posameznih stroškov na konto karticah.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev soglasja k predlaganim cenam tiskovin Pošte Slovenije, ker v nasprotju s 35. členom ZPSto-2 niso stroškovno naravnane in so oblikovane v nasprotju z načeli preglednosti, nediskriminacije ter zagotavljanja konkurence.

Po določbi 37. člena ZPSto-2 so izvajalci poštnih storitev dolžni objaviti splošne pogoje izvajanja poštnih storitev in cene teh storitev (prvi odstavek). Izvajalec univerzalne storitve mora pred uveljavitvijo splošnih pogojev in cen univerzalne storitve zanje pridobiti soglasje Agencije in jih objaviti na svojih spletnih straneh ter v poslovnih prostorih, namenjenih za neposredno delo z uporabniki poštnih storitev najmanj sedem dni pred njihovo uveljavitvijo (tretji odstavek). Agencija izda soglasje k splošnim pogojem in cenam poštnih storitev iz prejšnjega odstavka v 30 dneh od dneva prejema. Če so potrebni dodatni podatki in izračuni, lahko po predhodnem obvestilu izvajalcu univerzalne storitve ta rok podaljša za 15 dni (četrti odstavek). V skladu s petim odstavkom 37. člena ZPSto-2 Agencija ne izda soglasja k splošnim pogojem in cenam poštnih storitev iz tretjega odstavka tega člena, če s splošnimi pogoji ne bi bilo zadoščeno potrebam uporabnikov poštnih storitev in trga ali ne bi bila zagotovljena učinkovita konkurenca; če so predlagani splošni pogoji in cene v nasprotju z načeli preglednosti, nediskriminacije in zagotavljanje konkurence; in če so predlagane cene oblikovane v nasprotju s 35. členom tega zakona. Če Agencija v roku iz četrtega odstavka tega člena izda in vroči izvajalcu univerzalne storitve soglasje, se šteje, da je soglasje dano (šesti odstavek citiranega člena). Po določbi prvega odstavka 35. člena ZPSto-2 morajo izvajalci univerzalne storitve storitve iz nabora univerzalne storitve izvajati po cenah, ki so: dostopne in vsem uporabnikom omogočajo dostop do ponujenih storitev ne glede na njihov zemljepisni položaj; stroškovno naravnane in spodbujajo učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve in so za istovrstne storitve enake na celotnem ozemlju Republike Slovenije.

Upoštevaje ugotovljeno dejansko stanje, kot izhaja iz izpodbijane odločbe in podatkov predloženega upravnega spisa, je Agencija, glede na citirane določbe ZPSto-2, z izpodbijano odločbo tožeči stranki utemeljeno zavrnila izdajo soglasja k cenam tiskovin, ki spadajo v nabor univerzalne storitve v notranjem prometu. Razlogi izpodbijane odločbe so sodišče prepričali, da predlagane spremembe cen tiskovin niso stroškovno naravnane in oblikovane skladno z načeli preglednosti, nediskriminacije in zagotavljanja konkurence (2. in 3. alineja petega odstavka 37. člena ZPSto-2). Zato sodišče soglaša z razlogi, s katerimi je Agencija v obrazložitvi izpodbijane odločbe utemeljila odstopanja oz. nepravilnosti med podatki glavne knjige in posameznimi fazami razporejanja stroškov po metodologiji in se v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) nanje sklicuje.

Kot neutemeljene je zavrnilo tožbene ugovore, da je bilo v obravnavani zadevi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in v posledici tega tudi materialno pravo nepravilno uporabljeno. Tožeča stranka ima prav, da gre pri oblikovanju cen dejansko za strokovno vprašanje. V takšnih primerih ima zato sektorski regulator (Agencija), ki je odgovoren za pravno konsistentno in učinkovito delovanje posameznega področja, v dvomu odločilnejšo vlogo pri njihovi razlagi. Sodni nadzor nad tem, katera od več eventuelno možnih razlag je pravilna, pa je zadržan in pride v poštev le v omejenem obsegu in šele tedaj, če nasprotna stran vzbudi upravičen dvom v pravilnost uporabljenih pravil (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 459/2011 z dne 30. 5. 2013). Tega dvoma pa po presoji sodišča tožeči stranki v obravnavani zadevi ni uspelo izkazati.

Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da se izpodbijana odločba ne da preizkusiti. Kot je sodišče že navedlo, je tožena stranka v izpodbijani odločbi izčrpno utemeljila vsa odstopanja in neskladja ter na podlagi tega napravila pravilen zaključek, da so predlagane cene oblikovane v nasprotju z načeli preglednosti, nediskriminacije in zagotavljanja konkurence ter v nasprotju s 35. členom ZPSto-2. Sodišče je zavrnilo tudi predlog tožeče stranke, da se postavi izvedenca matematično finančne stroke, specialista za revizijo, ki bi odgovoril na vprašanja ali je tožeča stranka vse stroške na izpostavljenih konto karticah knjižila v skladu z metodologijo in računovodskimi standardi in ali so utemeljeni očitki tožene stranke glede knjiženja posameznih stroškov na konto karticah. Agencija nedvomno razpolaga s strokovnim znanjem potrebnim za izvajanje nalog, ki jih ima kot regulatorni organ na področju poštnih storitev po ZPSto-2. Med te naloge sodi tudi dajanje soglasij k cenam poštnih storitev. Ker v izpodbijani odločbi prepričljivo pojasnjena odstopanja oz. nepravilnosti sodišču ne vzbujajo dvoma v zaključek tožene stranke, da predlagane cene tiskovin niso stroškovno naravnane in da so oblikovane v nasprotju z načeli preglednosti, sodišče za postavitev izvedenca ni našlo utemeljenega razloga.

Glede na navedeno je sodišče po ugotovitvi, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.