Jedro

V sodni praksi je zavzeto stališče, da obvezne razlage, s katero občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, ampak ga po vsebini spreminja oziroma dopolnjuje, ni mogoče upoštevati. Kadar je namreč taka razlaga sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki ga za spremembo prostorskih aktov predpisuje zakon, je razlaga z njim v neskladju.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Upravna enota Izola je investitorjem (tožnikom) izdala gradbeno dovoljenje št. 351-171/2008/ G-09/25 z dne 30. 6. 2009, s katerim je dovolila: legalizacijo rekonstrukcije stanovanjskega objekta ..., na zemljišču s parc. št. 5749 k.o. ...; ureditvena dela pri preureditvi objekta za tri stanovanjske enote (po eno v pritličju, v 1. nadstropju ter v 2. nadstropju in podstrešni etaži) in ureditev parkirnih površin na parc. št. 5600 (dve parkirni mesti) in na parc. št. 5746/2 (dve parkirni mesti), obe k.o. ..., pod pogoji, navedenimi v izreku gradbenega dovoljenje. Iz obrazložitve je razvidno, da obravnavana lokacija leži v območju stavbnih zemljišč v ureditvenem območju naselja Malija, z oznako S 11/1A – vaško jedro, v morfološki enoti sklenjenih uličnih nizov – S 11/1Aa, ki se ureja z Odlokom Občine Izola o ureditvenem načrtu „Malija“ (Ur. Objave Primorskih novic, št. 40/91 do 22/07, dalje Odlok). Prvostopenjski upravni organ je ugotovil, da je obravnavan gradnja skladna z določili prostorskega izvedbenega akta, med drugim tudi glede zmogljivosti objekta.

Ministrstvo za okolje in prostor je z izpodbijano odločbo (št. 35108-387/2009-2-KB z dne 23. 12. 2009) odpravilo navedeno gradbeno dovoljenje z dne 30. 6. 2009, zavrnilo zahtevek investitorjev za rekonstrukcijo navedenega stanovanjskega objekta (legalizacija treh stanovanjskih enot, vključno z ureditvenimi deli pri preureditvi objekta v tri stanovanjske enote) in za ureditev parkirnih površin na zemljišču parc. št. 5600 in parc. št. 5746/2 k.o. ... in naložilo investitorjem plačilo stroškov pritožnice (stranske udeleženke) A.A. v znesku 140,45 EUR. Iz obrazložitve izhaja, da je pritožbeni upravni organ sicer štel pritožbene navedbe A.A. (ki so se nanašale zgolj na ureditev parkirišč na parc. št. 5746/2 k.o. ...) za neutemeljene oziroma prepozne, ob preizkusu zakonitosti (celotnega) gradbenega dovoljenja pa je ugotovil, da projekt ni bil izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, zato ne izpolnjuje pogoja iz 1. tč. 1. odst. 66. člena Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št.110/02 do 126/07, dalje ZGO-1). Na zadevni lokaciji namreč ni dopustna preureditev enostanovanjskega objekta v tristanovanjski objekt, saj Odlok izrecno dovoljuje le gradnjo enodružinskih stanovanjskih objektov (tč. č. drugega odst. 4. člena Odloka). Termin „enodružinska hiša“ oziroma „enodružinska gradnja“ je po obstoječem SIST ISO 9836 treba razlagati kot stavbo, načrtovano kot eno stanovanje, torej je enodružinska hiša enostanovanjska hiša. Pritožbeni upravni organ je sicer ugotovil, da je bila v letu 2007 sprejeta Obvezna razlaga določil Odloka o ureditvenem načrtu „Malija“ glede oblikovanja, dimenzij objektov in števila enot v stanovanjskih objektih (Ur. Objave Občine Izola št. 22/07, dalje Obvezna razlaga Odloka), ki je termin „enodružinska“ oz. „individualna“ gradnja razširila na eno do trostanovanjski objekt, vendar navedeno obvezno razlago (v nasprotju s prvostopenjskim upravnim organom) ni upošteval, ker je v neskladju s samo določbo Odloka. Odločitev o stroških pritožnice pa je drugostopenjski upravni organ oprl na določbo 1. odst. 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 do 8/10, dalje ZUP) ter dejstvo, da je pritožnica s pritožbo uspela.

Tožniki v tožbi izpodbijajo drugostopenjski upravni akt kot nezakonit iz razlogov nepopolne in napačne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. Smiselno navajajo, da v pritožbenem postopku niso bila upoštevana pravila postopka, ki urejajo meje preizkusa odločbe prve stopnje. Pritožnica je gradbeno dovoljenje izpodbijala zgolj in samo v delu, ki se nanaša na ureditev dveh parkirnih mest na parc. št. 5746/2 k.o. ..., pritožbeni upravni organ pa je gradbeno dovoljenje presojal v celoti, kar je v nasprotju z določbami 247. in 253. člena ZUP. Pritožnica tudi ni imela pravnega interesa za izpodbijanje celotnega gradbenega dovoljenja, saj ne posega v njene pravice oziroma bivanjski prostor. Vztrajajo, da je Obvezna razlaga Odloka zgolj pojasnila navedeni predpis, zato je veljavna in jo je treba uporabiti v tem primeru. Obvezna razlaga je del občinskega odloka vse do tedaj, dokler ni spremenjena ali dopolnjena v postopku sprejema sprememb in dopolnitev občinskega odloka, kar je v pristojnosti občinskega sveta, oziroma do tedaj, dokler zainteresirani subjekt ne dokaže njene razveljavitve v postopku pred Ustavnim sodiščem. V danem primeru za sprejem obvezne razlage ni bil potreben postopek, ki ga določa Zakon o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št. 33/07 do 70/08, dalje ZPNačrt). Noben predpis ne enači enodružinske in enostanovanjske hiše oziroma ne določa, da lahko enodružinska hiša obsega samo eno stanovanjsko enoto. Eno družino lahko sestavlja več generacij, ki živijo kot enotna družina, v isti hiši, pri tem pa vsaka družinska celica živi ločeno. Opozarjajo, da je nepravilna tudi odločitev o stroških, saj je bila pritožba po vsebini neutemeljena, poleg tega bi drugostopenjski upravni organ moral upoštevati, da je pritožbeni postopek sprožila pritožnica in ne tožniki. Predlagajo, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in nato (primarno) pritožbo A.A. zavrne, oziroma (podredno) zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, hkrati pa priglašajo stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

Stranka z interesom A.A. v odgovoru na tožbo navaja, da je v upravnem postopku izpobijala gradbeno dovoljenje v celoti, saj je od ureditve parkirišč odvisno celotno gradbeno dovoljenje. Poleg tega bi bilo nesprejemljivo, da bi pritožbeni upravni organ pustil v veljavi nezakonito izdano gradbeno dovoljenje. Vztraja, da pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja niso bili izpolnjeni tudi zato, ker je v zemljiški knjigi na nepremičninah, kjer je predvidena gradnja parkirišč, vpisana plomba zaznambe spora (zaradi priposestvovanja lastninske pravice). Navaja še, da je pojem enodružinska hiša relativno določen pojem, avtentična razlaga pa ni dopustna, saj se z njo spreminja vsebina Odloka. Določbe Odloka ne predvidevajo gradnje večstanovanjskih objektov, česar ni mogoče spremeniti s sprejemom Obvezne razlage Odloka, ki pojem enodružinska hiša razširja na trostanovanjski objekt. Predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene in priglaša stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K točki 1 izreka: Tožba ni utemeljena.

Sodišče se v tej zadevi v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe ter se v izogib ponavljanju nanje sklicuje, skladno z določbo 2. odst. 71. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 do 62/10, dalje ZUS-1). Zgolj v pojasnilo strankam pa sodišče še dodaja: V zvezi s tožbeno navedbo, da drugostopenjski upravni organ (s presojanjem zakonitosti celotnega gradbenega dovoljenja) ni upošteval pravil postopka, ki urejajo meje preizkusa odločbe prve stopnje, sodišče opozarja, da organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa, ali (poleg ostalega) ni bil prekršen materialni zakon (2. odst. 247. člen ZUP). V obravnavani zadevi je drugostopenjski upravni organ odpravil gradbeno dovoljenje prav zato, ker je ugotovil, da niso bili izpolnjeni vsi pogoji za njegovo izdajo, torej zaradi kršitve materialnega prava. Navedena določba ZUP drugostopenjski upravni organ na tem področju izrecno pooblašča za preizkus izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti, torej tudi onkraj meja pritožbenih navedb. Takšno stališče je bilo v sodni praksi že zavzeto (sodba naslovnega sodišča I U 1646/2009 z dne 25. 3. 2010). Sodišče dodaja še, da lahko po določbi 1. odstavka 252. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če je bil v odločbi prve stopnje (med drugim) napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, odpravi odločbo prve stopnje in sam reši zadevo.

V zvezi z tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na veljavnost Obvezne razlage Odloka pa sodišče ugotavlja, da Odlok v tč. č. drugega odst. 4. člena na obravnavani lokaciji dovoljuje gradnje enodružinskih stanovanjskih objektov. Obvezna razlaga Odloka je pojem „enodružinskih“, „individualnih“ stanovanjskih objektov, stavb in gradenj opredelila kot objekte, ki imajo do tri enote. Sodišče se v zvezi z interpretacijo pojma „enodružinskega stanovanjskega objekta“ strinja z drugostopenjskim upravnim organom, ki (v skladu z standardom z oznako SIST ISO 9836) takšno gradnjo oziroma objekt definira kot stavbo načrtovano kot eno stanovanje. Navedeno pomeni, da na obravnavani lokaciji gradnja večstanovanjskega objekta ni dovoljena, torej je sprejeta obvezna razlaga Odloka v nasprotju z Odlokom samim in je tako neveljavna. V sodni praksi je že bilo zavzeto stališče, da obvezne razlage, s katero občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, ampak ga po vsebini spreminja oziroma dopolnjuje, ni mogoče upoštevati. Kadar je namreč taka razlaga sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki ga za spremembo prostorskih aktov predpisuje zakon, je razlaga z njim v neskladju (tako tudi sodba naslovnega sodišča opr. št. I U 567/2009 z dne 11. 6. 2009).

Nenazadnje pa je neutemeljen tudi tožbeni očitek tožnikov v zvezi z odločitvijo drugostopenjskega upravnega organa o stroških pritožnice. Upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja, ki se presoja v tem upravnem sporu, se je začel na predlog tožnikov in (v skladu z dokončno odločitvijo) končal v njihovo škodo, saj je bil zahtevek tožnikov zavrnjen. Stranska udeleženka je s pritožbo uspela, sicer ne iz razlogov, ki jih je navajala, temveč po tem, ko je pritožbeni upravni organ na podlagi njene pritožbe preizkusil pravilno uporabo materialnega prava. ZUP v 1. odst. 114. člena veže odločitev o stroških stranskega udeleženca na njegov uspeh, zato so tožniki dolžni stranski udeleženki (ki je s pritožbo uspela), povrniti njene stroške.

V pojasnilo stranki z interesom pa sodišče še dodaja, da zgolj okoliščina, da je v zemljiški knjigi zaznamovan spor (zaradi pridobitve lastninske pravice na podlagi priposestvovanja) v zvezi z nepremičnino, na kateri je predvidena gradnja oziroma ureditev parkirišč, ne more izkazati, da investitorji nimajo pravice graditi. Zemljiškoknjižna plomba (zaznambe spora), na katere se stranka z interesom sklicuje, ne dokazuje zatrjevane lastninske pravice (stranke z interesom) na nepremičnini. Takšen ugovor bi bil uspešen le, če bi stranka z interesom v postopku predložila pravnomočno sodno odločbo, iz katere bi izhajalo, da je z navedenim zahtevkom za ugotovitev lastninske pravice tudi uspela, torej da je lastnica nepremičnine, ki je predvidena za gradnjo.

Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbo zavrnilo, v skladu s 1. odst. 63. člena ZUS-1, saj je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče je na podlagi 2. alineje 2. odst. 59. člena ZUS-1 sodilo na seji, ker so vsa pravno relevantna dejstva razvidna že iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe.

K točki 2 izreka: Odločitev sodišča o stroških postopka temelji na 4. odst. 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.