U-I-165/97

18. 12.1997

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Pavla Ruparja, župana Občine Tržič, na seji dne 18. decembra 1997

o d l o č i l o :

Spremembe statuta Občine Tržič (Uradni list RS, št. 33/97) se odpravijo v obsegu, kolikor veljajo tudi za župana, ki ob njihovi uveljavitvi opravlja to funkcijo nepoklicno.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Predlagatelj se sklicuje na določbo petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95 in kasnejši - v nadaljevanju: ZLS), ko zahteva presojo ustavnosti in zakonitosti Sprememb statuta Občine Tržič, katerih objavo je bil zadržal, ker je menil, da so neustavne oziroma nezakonite, a je Občinski svet pri njih vztrajal in so bile 6.6.1997 objavljene v Uradnem listu RS.

2.Z izpodbijanimi spremembami statuta je bila v besedilu 33. člena Statuta Občine Tržič (Uradni list RS, št. 41/95) črtana določba tretjega odstavka: "Župan lahko na lastno željo delo opravlja tudi nepoklicno". Posledica črtanja je, da od uveljavitve te spremembe dan po objavi v Uradnem listu, torej 7.6.1997, po določbah statuta župan Občine Tržič opravlja svoje delo zgolj poklicno.

3.Predlagatelj navaja, da je ob uveljavitvi izpodbijanih sprememb statuta v skladu z dotedanjim tretjim odstavkom 33. člena statuta opravljal delo župana Občine Tržič nepoklicno.

4.Izpodbijani določbi predlagatelj očita, da nasprotuje 155. členu Ustave, ker da deluje retroaktivno "in ne opredeljuje svoje vsebine glede na obstoječe stanje", ko še traja mandat župana, izvoljenega na neposrednih volitvah. Predlaga, naj Ustavno sodišče zato izpodbijane spremembe statuta razveljavi.

5.Predlagatelj še navaja, da je bil izpodbijani akt sprejet v postopku, ki je kršil nekatere določbe Statuta Občine Tržič.

6.Občinski svet je bil že v postopku za preizkus ustavne pritožbe št. Up 201/97 pozvan, da pojasni okoliščine v zvezi s spremembo občinskega statuta in predloži o tem gradiva. Sporočil je, da je sprememba rezultat izkušnje župana samega in izkušenj z njim in njegovim delom, ki so privedle do spoznanja, da potrebuje Občina Tržič "človeka in župana, ki bo polnozaposlitveno opravljal svoje delo", kakor je to v začetku mandata sedanjega župana na njegov predlog občinski svet sklenil tudi zanj, in to za ves čas mandata, in kakor je določal tudi začasni statutarni sklep.

7.Stališče občinskega sveta, razvidno iz njegovega sklepa št. 443-22-6-1997 z dne 18.6.1997, je, da je občinskemu županu zaradi njegove izvolitve za poslanca Državnega zbora prenehal mandat župana na podlagi določb ZLS. Zoper ta sklep pa je predlagatelj vložil ustavno pritožbo.

B.

8.Ustavno sodišče je ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji iz petega odstavka 33. člena ZLS za zahtevo, in, ker je nasprotni udeleženec nanjo vsebinsko že odgovoril v zadevi št. Up 201/97, o stvari tudi odločilo.

9.Ustavno sodišče je že v zadevi št. U-I-44/97, na katero se nasprotni udeleženec tudi sklicuje, zavzelo in obrazložilo stališče, da lahko občinski statut samostojno odloči, ali opravlja župan svojo funkcijo poklicno ali nepoklicno, saj ZLS o tem nima določb. Avtonomnost pristojnega organa občine glede tega brez dvoma obsega tudi pooblastilo, da svojo določitev o tem vprašanju spremeni.

10.Izpodbijane spremembe statuta po svoji vsebini pomenijo le to, da bo poslej župan svoje delo opravljal izključno poklicno. V skladu s pravno naravo statuta je odločitev trajna in velja za kateregakoli bodočega župana, velja pa po izrecni določbi 2. člena sprememb statuta za naprej.

Zato izpodbijane spremembe statuta z določbami, ki jih vsebujejo, niso v neskladju z Ustavo, tudi ne z njenim 155. členom.

11.Kar predlagatelj očita postopku sprejemanja sprememb statuta, bi bilo lahko v neskladju z določbami tega statuta, ne gre pa za neskladnje z zakonom in presoja o tem ne sodi v pristojnost Ustavnega sodišča.

12.Ustavno sodišče pa ugotavlja, da je občina ob uveljavitvi sprememb statuta imela župana, ki je v skladu z dotedanjimi statutarnimi možnostmi opravljal to funkcijo nepoklicno in pri tem vztrajal za preostali del svojega mandata.

13.Stališči, ki ju glede tega zavzema nasprotni udeleženec, da naj bi namreč župan svojo izbiro iz bivšega tretjega odstavka 33.člena statuta izrabil že v začetku mandata, in naj bi zato kasneje, ko je bil izvoljen za poslanca, ne mogel več po lastni želji preiti od poklicnega na nepoklicno opravljanje županskega dela, in da naj bi na podlagi tega primer reševal že ZLS sam v 5. alinei prvega odstavka 37a. člena v zvezi z zadnjim odstavkom 42. člena, namreč ne vzdržita: Možnost, da se sam odloči o poklicnosti ali nepoklicnosti županskega dela, je tržiškemu županu dal statut občine šele v času njegovega mandata, ob izvolitvi za poslanca pa jo je na temelju tedaj veljajoče statutarne določbe imel, in ker jo je izrabil, njegova (poklicna) funkcija poslanca ni bila nezdružljiva s funkcijo župana, zaradi česar naj bi mu slednja že po zakonu prenehala.

14.Ker spremembe statuta o županu, ki ob njihovi uveljavitvi v skladu z dotedanjimi statutarnimi možnostmi opravlja župansko funkcijo nepoklicno, ničesar izrecno ne določajo in tudi v drugih določbah statuta Občine Tržič ni drugačne rešitve tega vprašanja, veljajo spremembe torej tudi zanj. To pa pomeni nedopusten poseg v njegov mandat, ki ga je od volivcev dobil brez omejitev ali pogojev v zvezi s poklicnostjo oziroma nepoklicnostjo županovanja. Trajanje in obstoj mandata župana kot zakonitega organa lokalne samouprave sta bistveni, z zakonom opredeljeni sestavini uresničevanja in zato smisla tako pasivne volilne pravice - v tem primeru župana Občine Tržič, kot aktivne volilne pravice - v tem primeru občanov te občine kot volivcev (43. člen Ustave), pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in uresničevanja lokalne samouprave (138. člen Ustave).

15.Ker je ugotovilo, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so zaradi z Ustavo neskladnih sprememb statuta nastale, se je Ustavno sodišče odločilo za odpravo izpodbijanih sprememb statuta v obsegu, določenem v izreku te odločbe.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič.

Odločitev je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Krivic in Testen. Sodnik Krivic je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k dr. Lovro Šturm

Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica

I.

Sprejeta odločitev je po mojem mnenju vsebinsko napačna, poleg tega pa še formalno (pravnotehnično) nesprejemljiva, saj je nasproti statutu kot splošnemu in abstraktnemu aktu (predpisu) pravzaprav neuresničljiva; praktično pomeni pravzaprav ugoditev županovi prav tako vloženi ustavni pritožbi - o tem pa bi Ustavno sodišče lahko odločilo v tistem postopku, ne da bi se mu bilo treba spuščati v pravnotehnično tako problematičen, v bistvu neizvedljiv poseg, kot je "delna odprava" statutarne določbe, katere vsebina je črtanje neke dotlej veljavne statutarne določbe. Več o tem spodaj pod III.

II.

Obrazložitev odločitve, ki ji vsebinsko nasprotujem, je podana zlasti v 13. točki in sicer (pravilno) na podlagi tehtanja dobrin (oz. dopustnosti posega v tekoči mandat), toda to tehtanje je v drugem stavku izvedeno (nepravilno) na podlagi očitno napačne ocene teže obeh "uteži" oziroma dobrin na tehtnici.

Tehtanje je v 13. točki izvedeno takole:

"To pa pomeni nedopusten poseg v njegov mandat, ki ga je od volivcev dobil brez omejitev ali pogojev v zvezi s poklicnostjo ali nepoklicnostjo županovanja. Trajanje in obstoj mandata župana ... sta bistveni ... sestavini ... smisla tako pasivne volilne pravice (... župana) kot aktivne volilne pravice (občanov ...)."

To pomeni: ni važno, ali ste ga hoteli izvoliti za poklicnega ali nepoklicnega župana, oziroma, če v volilni kampanji tega elementa ni bilo in so volilci to v celoti prepustili naknadni statutarni ureditvi, ni važno, kaj je po presoji statuta (oz. občinskega sveta) boljše ali nujno za občino - važno je samo to, da ste ga izvolili za štiri leta in da vam ga prej ne sme nihče vzeti, pa če je po presoji občinskega sveta za občino neprofesionalno županovanje še tako slabo.

Če se je g. Rupar morda že v volilni kampanji zavzemal za profesionalno županstvo, potem je stvar sploh povsem jasna. Če se pa takrat morda še ni in je bilo to vprašanje torej v celoti prepuščeno kasnejši statutarni ureditvi, je pa očitno nesprejemljivo stališče, da potem statut to lahko uredi (kakorkoli) za trenutnega župana le z njegovim pristankom, češ da je njegova volja potem pomembnejša od volje občinskega sveta kot ljudskega predstavništva.

Nasprotno. Če (ne)poklicnost ni bila volivcem znan element in element, ki je vplival na njihovo izbiro, potem njihove volje glede tega ni bilo, je tudi ni mogoče predpostavljati in ta volja (ki je ni bilo) tudi ne more biti nikakršna "utež" oz. dobrina na naši tehtnici. Gotovo je seveda neka dobrina tudi volja volivcev, da so župana volili za štiri leta. Toda bistveni dobrini, ki ju tu "tehtamo", sta:

in na drugi strani (objektivna) potreba občine po profesionalnem županovanju, kot jo (subjektivno) dojema občinski svet.

Med tema dobrinama se vsaj meni ni težko odločiti, kateri gre absolutna prednost. Šele, če bi v skodelico na tehtnici, kjer je sedaj županovo porušeno zaupanje v pravo, morali dati (poleg tega ali tudi brez tega) porušeno zaupanje volivcev, da so na prvih volitvah volili neprofesionalnega župana, bi bila ta "utež" težja od potreb občine, kot jih naknadno ocenjuje občinski svet. Če omenjene "uteži" na oni strani ni, pa so, kot rečeno, vsaj zame pri tako pomembni funkciji, kot je županska, nesporno mnogo pomembnejše in vredne ustavnosodnega varstva potrebe občine in njenega upravljanja kot pa individualni interesi trenutnega nosilca županske funkcije. Seveda bi mu bilo ob taki naknadni spremembi statutarne ureditve nujno treba omogočiti, da se sam prilagodi novonastalemu pravnemu stanju (da se ponovno profesionalizira in odpove poslanski funkciji) - in to mu je bilo omogočeno.

Nesprejemljivost rezoniranja, na katerem temelji predlagana odločba, je morda še bolj jasno razvidna, če si ponovno prikličemo v zavest dejstvo, da je prva statutarna ureditev (začasna - iz februarja 1995, toda že po izvedenih volitvah) določala poklicno županovanje. Po logiki odločbe je takratna prva (čeprav začasna) statutarna ureditev tega vprašanja smela poklicno županovanje uvesti tudi za že izvoljenega župana samo zato, ker se je on takrat s tem strinjal - proti njegovi volji pa da že takrat tega ne bi bili smeli določiti?|

Se večina s tem rezoniranjem res strinja? In če se morda ne, ali v tem primeru prevlada varianta, da bi takrat (prvič) morda to sicer še smeli določiti tudi proti njegovi volji, ampak tretjič (ob drugi spremembi statutarne ureditve tega vprašanja) pa ne več? Moj odgovor: "utež" županovega zaupanja v pravo je takrat sicer res že nekaj tehtala (ob prvi statutarni določitvi profesionalnosti namreč gotovo še popolnoma nič) - toda to rezultata tehtanja ne more spremeniti. Gre samo za to, da si po moji presoji stojijo nasproti kot "količine" oz. "uteži": v prvem primeru mnogo proti nič, v drugem pa mnogo proti malo (ali vsaj: več proti manj). Če večina misli obratno, da varstvo županovega zaupanja v pravo tehta več kot pravica občine (torej občinskega sveta kot njenega legitimnega predstavnika), da po dveletnih izkušnjah s profesionalnim in polletnih z neprofesionalnim županovanjem ponovno (že drugič) spremeni statutarno ureditev tega vprašanja in to s takojšnjo veljavo, bi morala to svojo presojo jasneje zapisati v obrazložitev in seveda utemeljiti. Še primerjava župana s predsednikom republike (oba sta neposredno voljena). Bi bilo neposredno izvoljenemu predsedniku republike dopustno pred iztekom mandata ta mandat skrajšati oz. odvzeti zaradi medtem sprejete nove ustavneureditve, po kateri bi se predsednik republike npr. volil v parlamentu - ali pa npr. ta funkcija ne bi bila več dostopna bivšim voditeljem ZK? Seveda bi bilo dopustno, če bi tako določila ustava| Če bi ustavna sprememba to novo ureditev uvedla brez prehodnega režima, bi taka volja ustavodajalca (torej parlamenta) nedvomno tehtala mnogo več kot pa individualni interes trenutnega predsednika republike po dokončanju začetega mandata plus volja volilcev, ki so ga izvolili za pet let. Zakaj pa volja občinskega statutodajalca po mnenju večine ne tehta več kot osebni interes trenutnega župana - pri čemer volja volilcev, ki so ga izvolili za štiri leta, ni prizadeta, saj bi z odpovedjo poslanskemu mandatu svoj županski mandat lahko dokončal? (V gornjih dveh hipotetičnih primerih predsednik republike ne bi imel nikakršne možnosti prilagoditve novi pravni ureditvi in bi mu mandat nepreklicno prenehal, v primeru upiranja pač z najbrž celo soglasno odločitvijo ustavnega sodišča - medtem ko je župan Rutar imel po spremembi statuta možnost izbire, vendar jo je zavrnil - ustavno sodišče pa je zaščitilo njegov osebni interes in ne interesa občine, kakor ga je izrazil njen legitimni predstavnik.)

III.

Uvodoma sem že zapisal, da je formalno (pravnotehnično) odločba nesprejemljiva, ker je nasproti statutu (predpisu) pravzaprav neuresničljiva. Odločba "odpravlja" (in to le delno oziroma v določenem obsegu) statutarno spremembo, katere vsebina je bila črtanje tretjega odstavka 33. člena Statuta. Če bi bila sporna statutarna sprememba "odpravljena" v celoti, bi to seveda pomenilo, da je s tem "oživela" z njo črtana statutarna določba in bi bilo torej treba šteti, kakor da nikoli ni bila črtana. Že na tej točki se zastavlja vprašanje, ali Ustavno sodišče lahko na ta način "oživlja" razveljavljene predpise oziroma posamezne njihove določbe. Res je, da podzakonske predpise lahko tudi odpravlja, ne le razveljavlja. Toda, ali ni odprava predpisa sredstvo, s katerim lahko Ustavno sodišče kot "negativni predpisodajalec" odpravi le določbo, ki določa nekaj neustavnega ali nezakonitega, medtem ko to sredstvo ni uporabno nasproti določbam, ki neko prejšnjo ureditev zgolj "črtajo" iz predpisa? Če s tem nastane morda ustavno nedopustna pravna praznina, te pravne praznine Ustavno sodišče ne more zapolniti z odpravo črtanja, torej z "oživitvijo" prejšnje ureditve, ampak lahko z ugotovitveno odločbo le zahteva odstranitev ugotovljene neustavnosti. Kadar s črtanjem ne nastane pravna praznina, ampak se ureditev le spremeni (tako kot v tu obravnavanem primeru), pa je spet predmet presoje in morebitne odprave lahko le ta spremenjena ureditev. (Gornje navajam kot hipoteze, ne kot kategorične trditve.) V našem primeru pa ni šlo ne za eno ne za drugo, saj je v obrazložitvi jasno povedano, da spremenjena ureditev ni v ničemer protiustavna, ampak da je protiustavno samo to, da spremenjena ureditev (da mora biti tržiški župan profesionalec) velja tudi že za trenutnega župana, ki pa želi funkcijo opravljati neprofesionalno.

Prav glede na to odločba, ki ji nasprotujem, sporne statutarne spremembe ni odpravila v celoti, ampak le delno - le "v obsegu, kolikor velja tudi za župana, ki ob njihovi uveljavitvi opravlja to funkcijo nepoklicno". Kaj pa to sploh pomeni, kako naj se taka odločba izvrši? Mislim, da je pravnotehnično neuresničljiva. Če bi v tej občini hoteli izdati veljavno besedilo svojega statuta, ne bi vedeli, kaj naj tu napišejo: nekdanji tretji odstavek 33. člena so sami črtali in Ustavno sodišče jim tega črtanja kot takega oz. v celoti ni odpravilo, odpravilo ga je le "v določenem obsegu" (glej zgoraj). V bistvu je torej Ustavno sodišče s tako svojo odločbo v veljavni občinski statut pravzaprav dopisalo nekaj, česar v njem ni bilo: (prehodno) določbo, da nova ureditev o poklicnem županovanju za trenutnega župana ne velja. Da Ustavno sodišče kot "negativni predpisodajalec" obravnavanim predpisom ne sme ničesar dodajati, pa je, mislim, splošno sprejeto stališče, ki bi se ga bilo treba držati tudi v takem specifičnem primeru.

In če je črtanje omenjene statutarne določbe, ne da bi bila temu črtanju dodana po mnenju večine v Ustavnem sodišču manjkajoča prehodna določba (da nova ureditev za trenutnega župana še ne velja), nedopustno poseglo v ustavne pravice tega trenutnega župana? Sam sem sicer že zgoraj pod II. razložil, zakaj po moji presoji ni poseglo - ampak postavimo se na stališče večine, da je to bil nedopusten poseg. Bi potem ta nedopustni poseg ostal v veljavi, če Ustavno sodišče iz zgoraj navedenih razlogov res ne bi smelo "odpraviti črtanja neke statutarne norme v določenem obsegu"? Nikakor ne, če bi prizadeti nedopustni poseg v svoje ustavne pravice izpodbijal z razpoložljivimi pravnimi sredstvi, na koncu z ustavno pritožbo. In v našem primeru ustavna pritožba tudi je bila vložena - in v postopku odločanja o njej bi Ustavno sodišče, če so vse procesne predpostavke izpolnjene, lahko odpravilo sklep občinskega sveta o tem, da je županu prenehala funkcija (kot nedopusten poseg v njegove individualne ustavne pravice), ne da bi zato moralo kakorkoli posegati v občinski statut.

Tudi če moja vsebinska presoja (zgoraj pod II) ne drži, je torej odločba vsaj formalno napačna. Svojo drugačno vsebinsko presojo spornega primera bi večina po mojem mnenju torej morala uveljaviti v postopku odločanja o ustavni pritožbi in ne v postopku odločanja o ustavnosti izpodbijane statutarne spremembe. Odločba sama pove, da ta statutarna sprememba ni protiustavna - protiustavno je (po mnenju večine) le to, da te statutarne določbe ni spremljala prehodna določba, ki bi iz veljave prve izvzela trenutnega župana. Tega, kar v nekem predpisu manjka, da bi bil predpis skladen z Ustavo, pa Ustavno sodišče ni pristojno kar samo dodajati - z direktnim dopisovanjem novih norm gotovo sploh ne (razen povsem izjemoma po svojem pooblastilu za določitev načina izvršitve svoje odločbe - kadar je ta odločba sama ustvarila pravno praznino, ki jo vsaj začasno nujno mora zapolniti kar Ustavno sodišče samo), pa tudi indirektno na ta nenavadni način, karšen je bil uporabljen v tem primeru, ne.

Matevž Krivic