7. 9. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Alojzija Praha, Škofljica, in drugih, ki jih vse zastopa Tine Frlan, odvetnik v Ljubljani, na seji 7. septembra 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Šentrupert (Uradni list RS, št. 81/13 in 94/13 – popr., ter Uradno glasilo e-občina, št. 7/18 – popr. in 12/18) ter za oceno ustavnosti 50. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12) in 112. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

Pobudniki izpodbijajo Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Šentrupert (v nadaljevanju Odlok), ker nasprotujejo predvideni gradnji cestnih površin na njihovih nepremičninah. Navajajo, da so lastniki zemljišč, ki ležijo v enoti urejanja prostora z oznako ŠEN-24, katerih namenska raba je bila z Odlokom zaradi izgradnje t. i. južne obvoznice spremenjena iz najboljših kmetijskih zemljišč (K1) v površine cest (PC). Trdijo, da je Odlok v neskladju s 33., 44. in 67. členom Ustave. Ker naj ne bi bil sprejet v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), naj bi bil Odlok tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Pobudniki navajajo, da o predvideni spremembi namenske rabe niso bili obveščeni. Sprememba namenske rabe naj bi jih prekomerno omejila v izvrševanju lastninske pravice na zemljiščih in pri njihovem uživanju. Povzročila naj bi zmanjšanje vrednosti zemljišč, na katerih je predvidena gradnja južne obvoznice, in sosednjih zemljišč v lasti dveh pobudnikov. Občina Šentrupert (v nadaljevanju Občina) naj ne bi opravila tehtanja zasebnih interesov z javnim interesom na način, da bi upoštevala bistvene okoliščine za presojo skladnosti omejitve lastninske pravice z zahtevami 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Javna korist za spremembo namenske rabe njihovih zemljišč naj v strateškem in izvedbenem delu Odloka ne bi bila konkretno opredeljena, temveč le pavšalno povzeta v spremenjeni namenski rabi. Z nastankom škodljivih posledic naj bi se pobudniki seznanili s prejemom vabila Občine na prvi informativni sestanek lastnikov zemljišč z dne 8. 7. 2020. Pobudnika, ki vabila Občine ni prejel, naj bi o spremenjeni namenski rabi njegovih zemljišč in predvideni gradnji južne obvoznice seznanili ostali pobudniki. Pobudniki izpodbijajo tudi 50. člen ZPNačrt in 112. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Zatrjujejo njuno neskladje z načeloma pravne države in sorazmernosti iz 2. člena Ustave, z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s 33. členom Ustave. Menijo, da bi navedeni določbi, ki urejata obveznost obveščanja o sprejemanju prostorskega akta, morali vsebovati zahtevo po neposrednem in posamičnem obveščanju lastnikov zemljišč, katerih sprememba namenske rabe je predvidena s prostorskim aktom. Predlagajo, naj Ustavno sodišče izpodbijani Odlok odpravi, zakonski določbi pa razveljavi.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Pobudniki izpodbijajo Odlok, ki je prostorski akt. V zvezi z neposrednim učinkom določb prostorskih aktov je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da so prostorski akti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča.[1] Ustavno sodišče pri presoji, ali občinski prostorski načrt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera.[2] Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.[3]

Izpodbijani odlok ne učinkuje neposredno. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Za pobudnike je sporna izgradnja t. i. južne obvoznice. Za izdajo gradbenega dovoljenja mora investitor izkazati pravico graditi,[4] za kar pa bo moral investitor urediti lastninskopravna razmerja s pobudniki. Prostorski akt je tudi podlaga za razlastitev.[5] Kolikor bodo pobudniki kot stranski udeleženci udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja,[6] bodo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka (vključno s postopkom njegovega sprejemanja) navajali v navedenem postopku, lahko pa jih bodo navajali tudi v postopku razlastitve, kolikor bo odločitev o razlastitvi temeljila na določbah Odloka. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti zavrglo.

Pobudniki izpodbijajo tudi 50. člen ZPNačrt, ki v času vložitve pobude ni več veljal. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Izpodbijani odlok je bil izdan na podlagi ZPNačrt. Pobudniki pravovarstveno potrebo v delu presoje neveljavne določbe ZPNačrt utemeljujejo z navedbo, da naj bi izpodbijana določba posegala v pravico do zasebne lastnine, ker naj bi dopuščala spremembo namenske rabe brez neposrednega in posamičnega obveščanja lastnikov nepremičnin o nameravani spremembi namenske rabe, in da naj bi neutemeljeno izenačevala položaj lastnikov nepremičnin, ki naj bi se jim s sprejetjem občinskega načrta ali njegove spremembe spremenila namenska raba, s preostalo javnostjo. Določba je v okviru postopka priprave občinskega prostorskega načrta urejala seznanitev javnosti z dopolnjenim osnutkom občinskega prostorskega načrta v okviru javne razgrnitve, dolžnost občine v tem času zagotoviti njegovo javno obravnavo ter obveščanje javnosti o javni razgrnitvi in javni obravnavi dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta in ni učinkovala neposredno. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. V primeru pobudnikov navedeno pomeni, da bodo lahko očitke o protiustavnosti 50. člena ZPNačrt navajali v postopku izdaje gradbenega dovoljenja oziroma razlastitve, kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, hkrati z navedbami očitkov protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanega odloka. Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudniki ne izkazujejo pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za presojo ustavnosti izpodbijane določbe ZPNačrt. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 50. člena ZPNačrt zavrglo.

Pobudniki pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 112. člena ZUreP-2 zatrjujejo z istimi navedbami kot za pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti 50. člena ZPNačrt. Tudi izpodbijana določba ZUreP-2 naj bi v okviru spremembe občinskega prostorskega načrta dopuščala spremembo namenske rabe nepremičnin brez neposrednega in posamičnega obveščanja lastnikov prizadetih nepremičnin z enakimi zatrjevanimi pravnimi učinki. Člen 112 ZUreP-2 je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati.[7] Določba je urejala javno razgrnitev in obravnavo osnutka občinskega prostorskega načrta v postopku njegove priprave in ni učinkovala neposredno. Ustavno sodišče pobudnikov ni pozvalo, naj pojasnijo, ali vztrajajo pri vloženi pobudi, ter v primeru, da pri pobudi vztrajajo, tudi pojasnijo, iz česa naj bi izhajalo, da posledice protiustavnosti niso bile odpravljene. Odprava škodljivih posledic, kar je eden od pogojev za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS, glede na zatrjevano protiustavnost v obravnavanem primeru namreč ni mogoča. Za pobudnike je sporna možnost spremembe namenske rabe nepremičnin ob uporabi izpodbijane določbe ZUreP-2. Vendar določba kot taka v primeru pobudnikov ni mogla povzročiti zatrjevanih posledic. Izpodbijani odlok ni bil izdan ob uporabi izpodbijane določbe ZUreP-2. Kot izhaja iz objav izpodbijanega odloka v uradnih glasilih, je bil zadnje sprejeti Odlok o drugih (2) spremembah in dopolnitvah občinskega prostorskega načrta Občine Šentrupert (Uradno glasilo e-občina, št. 12/18) sprejet na podlagi ZPNačrt in ne ZUreP-2. Možnost uporabe izpodbijane določbe sama po sebi pa v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov ne more oziroma ni mogla poseči. Do posledic izpodbijane določbe ZUreP-2, ki naj bi jih bilo mogoče odpraviti v smislu 47. člena ZUstS, v obravnavanem primeru torej ni moglo priti.

Glede na navedeno pobudniki pravovarstvene potrebe za izpodbijanje neveljavne določbe ZUreP-2 ne morejo izkazati. Zato je Ustavno sodišče zavrglo pobudo tudi glede ocene ustavnosti izpodbijanega 112. člena ZUreP-2.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

[2]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021.

[3]Primerjaj na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.

[4]Glej 3. točko prvega odstavka 46. člena, 5. točko prvega odstavka 54. člena ter prvi odstavek 64. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1).

[5]Glej prvo alinejo prvega odstavka 204. člena v zvezi z drugim odstavkom 209. člena in prvim odstavkom 210. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3).

[6]Glej 48. in 67. člen GZ-1.

[7]ZUreP-2 je prenehal veljati z uveljavitvijo ZUreP-3 (glej prvo alinejo prvega odstavka 338. člena v zvezi s 343. členom ZUreP-3). ZUreP-2 se je uporabljal do 31. 5. 2022 (drugi odstavek 338. člena v zvezi s 342. členom ZUreP-3).