Jedro

Lokalna skupnost ima izvirno pristojnost in odgovornost za urejanje prometa v občini - okvir občinskega normativnega urejanja na področju cestnega prometa v ZVCP-1 je določen z namenom nemotenega in varnega poteka prometa, določba 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi Mestne občine Ljubljana (da smejo tovorna vozila parkirati le na površinah, ki so določene za parkiranje teh vozil in označene s predpisano prometno signalizacijo) pa okvirja tega pooblastila ni presegla.

Izrek

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

Obrazložitev

A. 1. Prekrškovni organ Mestno redarstvo Mestne občine Ljubljana je z uvodoma navedeno odločbo o prekršku storilca prekrška F. K. spoznal za odgovornega storitve prekrška po tretjem v zvezi s prvim odstavkom 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi Mestne občine Ljubljana ter mu izrekel globo v znesku 200 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo ZSV 3041/2010-2403 z dne 15. 2. 2012 storilčevo zahtevo za sodno varstvo zavrnilo kot neutemeljeno. Prekrškovni organ in sodišče sta storilcu prekrška naložila plačilo sodne takse.

2. Zoper pravnomočno sodbo je vrhovna državna tožilka vložila zahtevo za varstvo zakonitosti, v kateri navaja, da je storilec prekrška ravnal v nasprotju z določbo prvega odstavka 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi, hkrati pa da je bilo njegovo ravnanje v skladu z določbo prvega odstavka 52. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (v nadaljevanju ZVCP-1), ki takšno parkiranje dovoljuje. Poudarja, da čeprav je storilec izpolnil znake prekrška po Odloku o cestnoprometni ureditvi, bi moralo sodišče njegovo ravnanje na podlagi exceptio illegalis presojati po ZVCP-1, ker je Odlok o cestnoprometni ureditvi v nasprotju z zakonom. Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo odločanje.

3.

Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) poslalo storilcu, ki pa se o njej ni izjavil. B.

4. Iz izreka odločbe o prekršku izhaja, da je F. K. storil očitani prekršek, ker je na Leskovški cesti v Ljubljani parkiral tovorno vozilo na površini, ki ni namenjena parkiranju tovrstnih vozil in označena s predpisano prometno signalizacijo, s čimer je kršil prvi odstavek 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi in storil prekršek po tretjem odstavku istega predpisa v zvezi z drugim odstavkom 2. člena ZP-1. 5. V skladu s prvim odstavkom 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi je parkiranje tovornih vozil, priklopnih vozil in avtobusov dovoljeno le na površinah, ki so določene za parkiranje teh vozil in označene s predpisano prometno signalizacijo.

6. Vrhovna državna tožilka v zahtevi za varstvo zakonitosti trdi, da je navedeni člen Odloka o cestnoprometni ureditvi v nasprotju z določbo prvega odstavka 52. člena ZVCP-1, ki takšno parkiranje dovoljuje. Pri tem poudarja, da se določba

52. člena ZVCP-1 nanaša na vsa vozila, torej tudi na tovorna vozila.

7.

V času storitve prekrška veljavni ZVCP-1 je v prvem odstavku 52. člena določal, da je ustavitev ali parkiranje na vozišču dovoljeno le na desni strani vozišča v smeri vožnje. Če so na desni strani vozišča tirnice, je dovoljena ustavitev ali parkiranje na levi strani vozišča. Na enosmerni cesti je dovoljena ustavitev ali parkiranje na obeh straneh smernega vozišča. V drugem odstavku tega člena je določal način takšnega parkiranja (med drugim, da mora biti na vozišču ustavljeno ali parkirano vozilo vzporedno z robom vozišča in sme biti oddaljeno od roba največ 30 centimetrov), v tretjem odstavku tega člena pa je določal številne izjeme od splošnega pravila, da je parkiranje na vozišču dovoljeno (na primer, da je ustavitev ali parkiranje prepovedano na prehodu za pešce, kolesarski stezi, v predoru, na ozkem in nepreglednem delu ceste, na vozišču zunaj naselja ter številne druge).

8.

V skladu s tretjim odstavkom 153. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ki opredeljuje načelo zakonitosti, je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom.

Kakšna je vsebina ustavne zahteve, da morajo biti občinski predpisi v skladu z zakonom, je Ustavno sodišče presodilo v odločbi št. U-I-348/96 dne 27. 2. 1997. Med drugim je v citirani odločbi navedlo, da skladnost občinskega predpisa z Ustavo in zakonom ne pomeni, da mora imeti občina za normativno urejanje posameznih področij lokalnih javnih zadev izrecno zakonsko pooblastilo oziroma da bi moral zakon jasno in določno opredeliti vsebino in namen normativnega urejanja. Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti. To izhaja iz različne vloge, ki jo imajo ti organi v sistemu oblasti. Na nekaterih področjih, ki so v manjši meri lokalnega pomena, zakonodajalec lahko določi okvire delovanja organov občine na podoben način kot določa okvire delovanja izvršilne veje oblasti; gotovo pa to ne velja za vsa področja. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. V vsakem primeru posebej je potrebno z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je potrebno z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila, ki je lahko jasno in določno ali pa opredeljeno z generalnimi klavzulami oziroma pravno nedoločenimi pojmi. Kadar pa zakon ne določa izvirnih pristojnosti občine na določenem področju, je potrebno ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca izključno (izčrpno) urediti to področje ali pa je dopustil možnost, da občina dopolnilno (praeter legem) uredi to področje.

9. V obravnavanem primeru sta za presojo zakonitosti tretjega v zvezi s prvim odstavkom 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi Mestne občine Ljubljana relevantna Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZSL) ter ZVCP-1. V skladu s trinajsto alinejo drugega odstavka 21. člena ZSL je ena od (izvirnih) nalog, ki jih za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja občina, da „v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva“. Z določbama 15. in 16. člena ZVCP-1 je zakonodajalec opredelil pristojnosti občine na področju urejanja prometa. Tako je v 15. členu ZVCP-1 določeno, da so za varen in nemoten promet na občinskih cestah odgovorne občine (prvi odstavek 15. člena). Za dosego tega cilja smejo občine v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 15. člena ZVCP-1 določiti prometno ureditev na občinskih cestah. Iz navedenega izhaja, da ima lokalna skupnost izvirno pristojnost in odgovornost za urejanje prometa v občini ter da je okvir občinskega normativnega urejanja na področju cestnega prometa v ZVCP-1 določen z namenom "nemotenega in varnega poteka prometa".

10. Temeljno vprašanje na katerega je bilo potrebno odgovoriti v obravnavani zadevi je, ali je določba 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi Mestne občine Ljubljana v nasprotju z določili ZVCP-1 oziroma ali je lokalna skupnost z določilom, da smejo tovorna vozila parkirati le na površinah, ki so določene za parkiranje teh vozil in označene s predpisano prometno signalizacijo, presega okvir pooblastila za normativno urejanje. Pri presoji skladnosti posamezne določbe podzakonskega predpisa z zakonom je potrebno upoštevati vse določbe zakona, s katerim mora biti podzakonski predpis skladen, ne pa primerjavo skladnosti med zakonom in podzakonskim predpisom omejiti zgolj na posamezno, iz zakonskega konteksta iztrgano zakonsko določbo. V obravnavanem primeru je tako potrebno upoštevati predvsem široko pooblastilo, ki ga ZVCP-1 v določbi 15. člena daje občinam, da uredijo prometno ureditev, z namenom da bo promet na občinskih cestah potekal varno in nemoteno.

11. Pritrditi je potrebno stališču zahteve za varstvo zakonitosti, da se prvi odstavek 52. člena ZVCP-1 nanaša na vsa vozila, torej tudi na tovorna vozila, ter da za slednja v tretjem odstavku tega člena ni izrecno predpisana izjema, ki bi jim prepovedovala ustavitev ali parkiranje na vozišču, ne pa tudi, da je prvi odstavek 28. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi (upoštevaje pooblastila, ki jih ima samoupravna lokalna skupnost na področju urejanja prometa) v nasprotju z ZVCP-1 oziroma, da presega zakonsko pooblastilo, ki ga navedeni zakon daje občinam za ureditev prometa na občinskih cestah.

12. Življenje v mestih (predvsem večjih) se v različnih segmentih loči od življenja izven urbanih središč. Temeljna razlika je, da v mestih na relativno majhnem in prostorsko omejenem območju živi veliko število ljudi, kar se odraža tudi v drugačni normativni ureditvi; lokalne skupnosti na območju mest so dolžne sprejeti takšne predpise, da je življenje v mestu, kljub veliki koncentraciji ljudi na majhnem območju za prebivalce mesta in druge osebe, ki se v njem nahajajo (na primer dnevne migrante) znosno, predvsem pa varno.

13. Mestna občina Ljubljana je v 28. členu Odloka o cestnoprometni ureditvi določila, da je parkiranje tovornih vozil, priklopnih vozil in avtobusov dovoljeno le na površinah, ki so določene za parkiranje teh vozil in označene s predpisano prometno signalizacijo. Iz navedene določbe izhaja, da posebna ureditev parkiranja na občinskih cestah ne velja za vsa vozila, temveč zgolj za določene kategorije vozil, ki zaradi svoje velikosti predstavljajo večjo obremenitev za promet v mestnem okolju kot ostala motorna vozila (v večji meri zmanjšujejo preglednost vozišča, predstavljajo večjo oviro za pešce, povečujejo že tako gost promet v mestu ob prometnih konicah in podobno), praviloma v okolje sproščajo večje količine emisij zdravju škodljivih plinov in katerih parkiranje vsepovprek nenazadnje tudi ne prispeva k urejenosti oziroma lepši zunanji podobi mesta. Ureditev prometa na občinskih cestah bi po presoji Vrhovnega sodišča utegnila biti v nasprotju z določbami ZVCP-1 ter načelom sorazmernosti le v primeru, če bi podzakonski akt v celoti prepovedal parkiranje tovornih vozil na območju občine, ne pa (tako kot v obravnavanem primeru), ko je občinski odlok zgolj uredil način parkiranja tovrstnih vozil na za to določenih površinah, ki morajo biti označene s predpisano prometno signalizacijo. Takšni presoji pritrjuje tudi razlagalna metoda sklepanja od večjega na manjše (argumentum a maiori ad minus); če ima občina pooblastilo, da določene občinske ceste v celoti zapre za promet vseh vrst motornih vozil (tako imenovane cone za pešce), lahko podrobneje uredi tudi način parkiranja tovornih in priklopnih vozil ter avtobusov na območju občine, kar je nedvomno manj invaziven ukrep, kot je popolna prepoved vožnje motornih vozil na določenem območju občine.

C.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zahtevo vrhovne državne tožilke za varstvo zakonitosti ne podlagi 425. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 zavrnilo kot neutemeljeno.