Jedro

O pripojitvi odloča ustanovitelj na podlagi prvega odstavka 51. člena ZZ, ki določa, da ustanovitelj lahko odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu. Na podlagi tega pooblastila je toženka (lokalna skupnost) kot ustanoviteljica OŠ Bičevje in OŠ Kolezija, torej javnih osnovnih šol (prvi odstavek 41. člena ZOFVI), ki sta pravni osebi (drugi odstavek 4. člena ZZ), v izvrševanju diskrecijske pravice sprejela odločitev o obravnavani statusni spremembi. Ta sprememba pa neposredno vpliva le na pravni položaj obeh šol, v konkretnem upravnem sporu prve tožnice OŠ Bičevje (ki pritožbe ni vložila). To pomeni, da niti sporni Sklep o pripojitvi v delu, ki se nanaša na akt pripojitve in prenehanje OŠ Bičevje kot samostojne pravne osebe, ni odločitev o pritožnikovi (ravnateljevi) pravici, obveznosti ali pravni koristi, s tem pa ne upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi ga lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Sodišče ni upoštevalo, da je bilo tako v Sklepu o pripojitvi kot v Odloku odločeno tudi o predčasnem zaključku njegovega mandata ravnatelja in s tem poseženo v njegovo pravico biti ravnatelj do izteka mandata. Ta del Sklepa o pripojitvi je sodišče prve stopnje pri presoji v celoti spregledalo (ter Odloka, ko je presojalo pritožnikov pravni interes) in zato nepravilno štelo, da v tem delu ne gre za akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Toženka je z določitvijo datuma prenehanja pritožnikovega mandata (1. avgusta 2020) v prvi alineji 6. člena Sklepa o pripojitvi (v tretji alineji 2. člena Odloka je ponovljeno, da mu mandat preneha z dnem pripojitve, ki je določen v prejšnjem členu, to pa je 1. avgusta 2020), ki je nesporno zgodnejši od obdobja, za katerega je bil imenovan, enostransko in oblastveno posegla v pritožnikov obstoječi pravni položaj ravnatelja kot pedagoškega vodja in poslovodnega organa javne osnovne šole ter s tem nosilca pravic in obveznosti, določenih v 49. členu ZOFVI. S to odločitvijo so mu bila predčasno odvzeta pooblastila, ki izhajajo iz mandata in ki mu ga je podelil svet javne šole pod pogoji in po postopku, določenih v 53. in 53. a členu ZOFVI, za obdobje petih let, kolikor traja mandat ravnatelja (sedmi odstavek 53. člena ZOFVI). Taka odločitev pa ustreza opredelitvi upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 kot javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. V takem primeru pa je treba osebi priznati tudi pravni interes za njegovo izpodbijanje oziroma za uveljavljanje njegove nezakonitosti.

Vrhovno sodišče v novejši sodni praksi potrjuje, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju privilegij in ne pravica posameznika, poudarja pa, da ima oseba po tem, ko pridobi tak položaj, pravni interes, da uveljavlja sodno varstvo zoper razrešitev, ki bi nastopila iz nezakonitih razlogov.

Izrek

I. Pritožbi se delno ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 966/2020-6 z dne 21. 7. 2020 razveljavi v I., II. in III. točki izreka v delu, ki se nanaša na tožbo zoper: - tretjo alinejo 2. člena Sklepa o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole Bičevje k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli Kolezija in prenehanju kot samostojne pravne osebe (Uradni list RS, št. 97/2020) v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole Bičevje; - prvo alinejo 6. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole B. (Uradni list RS, št. 103/2020) v delu prenehanja mandata ravnatelja Osnovne šole Bičevje, in se zadeva v tem delu vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. V preostalem delu se pritožba zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

III. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka (prva tožnica Osnovna šola Bičevje, v nadaljevanju OŠ Bičevje, in drugi tožnik A. A.) je vložila tožbo zoper Sklep o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda OŠ Bičevje k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli Kolezija (v nadaljevanju OŠ Kolezija) in prenehanju kot samostojne pravne osebe (v nadaljevanju Sklep o pripojitvi) ter zoper Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda OŠ Kolezija (v nadaljevanju Odlok).1 Tožnika sta s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. Sodišče prve stopnje je zavrglo tako tožbo (I. točka izreka) kot predlog za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka). Tožbo zoper Sklep o pripojitvi je zavrglo na podlagi 4. točke 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker ta sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, tožbo zoper Odlok pa na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Štelo je, da je izpodbijanje Odloka dopustno na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, vendar tožnika zanj nista izkazala pravnega interesa. Prva tožnica OŠ Bičevje (javni zavod) namreč nima lastne pravice, da se ne pripoji drugemu zavodu, saj je odločitev o tem zakonska pravica ustanovitelja. V zvezi z drugim tožnikom je navedlo, da pravica biti ravnatelj ni absolutna pravica in lahko tudi predčasno preneha, med drugim kot posledica prenehanja javnega zavoda, vendar pa ni razvidno, da bi bil drugi tožnik že razrešen. Glede njegovih pravic iz delovnega razmerja je pojasnilo, da bodo o tem izdani ustrezni posamični akti, zoper katere bo imel zagotovljeno sodno varstvo v skladu z delovnopravno zakonodajo. Ker tožba ni dopustna, je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. OŠ Bičevje ni vložila pritožbe zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje, so pa skupno pritožbo vložili drugi tožnik ter B. B. (članica sveta zavoda OŠ Bičevje) ter C. C. (članica sveta staršev OŠ Bičevje). Slednji sta navedli, da vlagata pritožbo kot udeleženki.

4. Kot ugotavlja Vrhovno sodišče na podlagi podatkov sodnega spisa, sta omenjeni članici obeh svetov še pred vložitvijo pritožbe priglasili udeležbo v postopku z vlogo, ki jo je sodišče prve stopnje prejelo 22. 7. 2020. Navedeno sodišče je o njuni udeležbi in o pritožbi že odločilo. Tako je s sklepom I U 966/2020-32 z dne 2. 11. 2020 zaradi umika ustavilo postopek z vlogo B. B. za priglasitev stranske udeležbe (I. točka izreka) in postopek z njeno pritožbo (II. točka izreka). Istega dne je s sklepom I U 966/2020-33 zavrnilo vlogo C. C. za priglasitev udeležbe (I. točka izreka), njeno pritožbo pa je zavrglo (II. točka izreka).

5. Glede na navedeno je predmet presoje le pritožba drugega tožnika (v nadaljevanju pritožnika), s katero izpodbija celoten sklep prvostopenjskega sodišča iz vseh pritožbenih razlogov. Trdi, da mu Sklep o pripojitvi in Odlok predčasno zaključujeta mandat ravnatelja in hkrati ukinjata delovno razmerje oziroma odpovedujeta pogodbo o zaposlitvi, saj ta glede na 6. člen Odloka ne preide na prevzemnika. Ker je s tem poseženo v njegovo pravico biti ravnatelj in onemogočeno opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi, ki je nezakonito prenehala, povzročena pa mu je tudi finančna škoda, ima pravni interes za izpodbijanje obeh aktov. Navaja še, da o pripojitvi sicer odloča ustanovitelj, vendar mora biti pred tem podpisana pogodba o pripojitvi, ki jo skleneta ravnatelja obeh zavodov. Samo ta pogodba pa je pravna podlaga za prenos pravic in obveznosti. Pri tem je treba poleg določb Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) upoštevati tudi odločbe Zakona o gospodarskih družbah in smiselno uporabiti določbe o pripojitvi delniške družbe, kot to določata 132. in 138. člen Uredbe o vpisu družb in drugih pravnih oseb v sodni register. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in odpravi v tem sporu izpodbijana akta. Zahteva povračilo stroškov.

6. Toženka v odgovoru nasprotuje vsem pritožbenim navedbam in predlaga zavrnitev pritožbe. Strinja se s presojo sodišča, da Sklep o pripojitvi in Odlok nista akta o razrešitvi pritožnika niti odpoved njegove pogodbe o zaposlitvi, zato ne držijo pritožbene navedbe, da je na podlagi navedenih aktov ukinjeno pritožnikovo delovno razmerje. Poudarja, da je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 370/2013 že pojasnilo, da ravnatelj nima pravnega interesa za izpodbijanje odlokov, s katerimi se ukinja zavod, in da sodišče v upravnem sporu ne more presojati, ali je tak odlok zakonit. Zahteva vračilo stroškov odgovora na pritožbo.

**K I. in II. točki izreka**

7. Pritožba je delno utemeljena.

8. Ni sporno, da je toženka s Sklepom o pripojitvi in z Odlokom med drugim odločila, da se OŠ Bičevje s 1. avgustom 2020 pripoji k OŠ Kolezija in da se prva OŠ zaradi pripojitve ukine kot samostojna pravna oseba, njena pravna naslednica pa je OŠ Kolezija, ki osnovnošolsko izobraževanje izvaja za spremenjeni šolski okoliš in tudi na lokaciji dosedanjega sedeža OŠ Bičevje (1. člen in prva alineja 2. člena Sklepa o pripojitvi ter 1., 2. in 7. člen Odloka). V obeh aktih je bilo tudi določeno, da OŠ Kolezija prevzame vse delavce, zaposlene na OŠ Bičevje, razen ravnatelja OŠ Bičevje (pritožnika), ki mu s 1. avgustom 2020 preneha mandat (tretja alineja 2. člena Sklepa o pripojitvi in prva alineja 6. člena Odloka), ter da pogodbene in druge pravice iz delovnega razmerja za prevzete delavce preidejo na OŠ Kolezija kot delodajalko prevzemnico, razen tistih, ki se nanašajo na delovno mesto ravnatelja (četrta alineja 2. člena Sklepa o pripojitvi in druga alineja 6. člena Odloka).2

9. Vrhovno sodišče uvodoma poudarja, da je v sklepu I Up 518/2012 z dne 28. 11. 2012, na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje, res sprejelo stališče, da v primeru statusnih sprememb javnih vzgojno-izobraževalnih zavodov ne gre za upravne akte. Vendar je v omenjeni zadevi odločalo o pritožbi enega od subjektov statusnih sprememb (javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, ki se je z drugima dvema združil v nov zavod, zaradi česar je prenehal obstajati kot samostojen pravni subjekt) zoper sklep o zavrženju tožbe, ne pa o pritožbi, kot je pritožnikova. Ne glede na to se Vrhovno sodišče strinja s presojo, da pritožnik kot ravnatelj pripojenega zavoda ne more v svojem imenu izpodbijati odločitve o pripojitvi.

10. O pripojitvi odloča ustanovitelj na podlagi prvega odstavka 51. člena ZZ, ki določa, da ustanovitelj lahko odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu. Na podlagi tega pooblastila je toženka (lokalna skupnost) kot ustanoviteljica OŠ Bičevje in OŠ Kolezija, torej javnih osnovnih šol (prvi odstavek 41. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, v nadaljevanju ZOFVI), ki sta pravni osebi (drugi odstavek 4. člena ZZ), v izvrševanju diskrecijske pravice sprejela odločitev o obravnavani statusni spremembi. Ta sprememba pa neposredno vpliva le na pravni položaj obeh šol, v konkretnem upravnem sporu prve tožnice OŠ Bičevje (ki pritožbe ni vložila). To pomeni, da niti sporni Sklep o pripojitvi v delu, ki se nanaša na akt pripojitve in prenehanje OŠ Bičevje kot samostojne pravne osebe, ni odločitev o pritožnikovi (ravnateljevi) pravici, obveznosti ali pravni koristi, s tem pa ne upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi ga lahko izpodbijal v upravnem sporu. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da tudi iz objave Sklepa o pripojitvi izhaja, da naj bi bile podlage za njegov sprejem 51. in 54. člen ZZ ter 41. in 44. člena ZOFVI. Gre za določbe, ki so relevantne za položaj OŠ, ne pa za pritožnika kot fizično osebo, saj je v njih določeno le, da o pripojitvi zavoda k drugemu zavodu odloča ustanovitelj (prvi odstavek 51. člena ZZ), da zavod zaradi pripojitve k drugemu zavodu preneha obstajati (četrta alineja 54. člena ZZ), da je ustanovitelj javne osnovne šole lokalna skupnost (prvi odstavek 41. člena ZOFVI) in kateri so kriteriji za ustanovitev javne šole (44. člen ZOFVI).

11. Utemeljen pa je pritožnikov očitek, da sodišče ni upoštevalo, da je bilo tako v Sklepu o pripojitvi kot v Odloku odločeno tudi o predčasnem zaključku njegovega mandata ravnatelja in s tem poseženo v njegovo pravico biti ravnatelj do izteka mandata. Ta del Sklepa o pripojitvi je sodišče prve stopnje pri presoji v celoti spregledalo (ter Odloka, ko je presojalo pritožnikov pravni interes) in zato nepravilno štelo, da v tem delu ne gre za akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je namreč toženka z določitvijo datuma prenehanja pritožnikovega mandata (1. avgusta 2020) v prvi alineji 6. člena Sklepa o pripojitvi (v tretji alineji 2. člena Odloka je ponovljeno, da mu mandat preneha z dnem pripojitve, ki je določen v prejšnjem členu, to pa je 1. avgusta 2020), ki je nesporno zgodnejši od obdobja, za katerega je bil imenovan, enostransko in oblastveno posegla v pritožnikov obstoječi pravni položaj ravnatelja kot pedagoškega vodja in poslovodnega organa javne osnovne šole ter s tem nosilca pravic in obveznosti, določenih v 49. členu ZOFVI. S to odločitvijo so mu bila predčasno odvzeta pooblastila, ki izhajajo iz mandata in ki mu ga je podelil svet javne šole pod pogoji in po postopku, določenih v 53. in 53. a členu ZOFVI, za obdobje petih let, kolikor traja mandat ravnatelja (sedmi odstavek 53. člena ZOFVI). Taka odločitev pa ustreza opredelitvi upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 kot javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. V takem primeru pa je treba osebi priznati tudi pravni interes za njegovo izpodbijanje oziroma za uveljavljanje njegove nezakonitosti.

13. Res iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 370/2013 z dne 24. 10. 2013 izhaja stališče, da pravica biti ravnatelj ni absolutna pravica in lahko tudi predčasno preneha ter da ustava in zakon ne zagotavljata pravice biti ravnatelj po ukinitvi zavoda, zaradi česar posameznik niti nima pravnega interesa za izpodbijanje odločitve v upravnem sporu. Tako Vrhovno sodišče tudi v novejši sodni praksi potrjuje, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju privilegij in ne pravica posameznika, poudarja pa, da ima oseba po tem, ko pridobi tak položaj, pravni interes, da uveljavlja sodno varstvo zoper razrešitev, ki bi nastopila iz nezakonitih razlogov.3

14. Čeprav se navedeno stališče nanaša na pravni interes za upravni spor v primeru predčasnega prenehanja mandata zaradi razrešitve,4 ni videti razlogov za odklonitev pravnega interesa za tožbo v primeru odločitve o predčasnem prenehanju mandata iz drugega razloga, ki v zakonu ni opredeljen kot razrešitveni razlog. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je postopek za razrešitev ravnatelja urejen v 59. členu ZOFVI in ne v 32. členu ZZ, na katerega se nepravilno sklicuje sodišče prve stopnje.5

15. Glede na navedeno so odgovori na vprašanja, ali je prenehanje mandata ravnatelja zaradi prenehanja javnega zavoda na podlagi pripojitve utemeljeno, kdo in na kateri pravni podlagi sprejme odločitev o tem, s katerim aktom in kdaj nastopijo učinki te odločitve, katero sodišče je pristojno za presojo pravilnosti in zakonitosti odločitve itd. predmet presoje v okviru katere od drugih procesnih predpostavk za tožbo ali vsebinske presoje tožbe, ne pa pritožnikovega pravnega interesa.

16. Po obrazloženem in ker toženka v odgovoru na pritožbo ne trdi, da mora glede na zakonsko ureditev v ZOFVI in v ZZ v primeru predčasnega prenehanja mandata zaradi prenehanja pravne osebe biti o tem izdan še poseben akt oziroma da je tak akt izdala, Vrhovno sodišče kot neutemeljene zavrača njene navedbe v odgovoru, s katerimi (tudi ob sklicevanju na sklep I Up 370/2013) pritrjuje stališču izpodbijanega sklepa. To pa je, da pritožnik ne izkazuje pravnega interesa za tožbo zoper Odlok, ker ne predstavlja akta o razrešitvi, niti ne vsebuje odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Tako (neobrazloženo) stališče je namreč mogoče razumeti tudi na način, da bo pritožniku izdan še poseben akt o razrešitvi in da bo zoper njega lahko uveljavljal sodno varstvo. A iz dejanskega stanja zadeve izdaja takega akta ni razvidna, niti v zakonu zanj ni podlage.

17. Na drugi strani ni sporno, da morajo oziroma so morali biti tožniku izdani ustrezni posamični akti glede pravic iz delovnega razmerja, v zvezi s katerimi je sodno varstvo zagotovljeno v skladu z delovnopravno zakonodajo pred pristojnim delovnim sodiščem. To pa pomeni, da izpodbijana Sklep o pripojitvi in Odlok v delih, ki za pritožnika določajo delovnopravne posledice pripojitve, ne moreta imeti značaja upravnih aktov že zato, ker je za pravno učinkovanje teh določb potrebna izdaja konkretnih posamičnih aktov.

18. Glede na obrazloženo je prvostopenjsko sodišče s tem, ko je v celoti zavrglo tožbo, kršilo 4. in 6. točko prvega dostavka 36. člena ZUS-1. To je vplivalo na zakonitost odločitve tako glede dopustnosti tožbe, ki se nanaša na pritožnika, kot glede odločanja o predlagani začasni odredbi. Slednja je bila namreč zavržena le zaradi v celoti zavržene tožbe, tako da ni razvidno, ali je bila po vsebini predlagana tudi zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pritožnikovega položaja. Vrhovno sodišče je zato pritožbi ugodilo v obsegu, ki se nanaša na pritožnikove pravice, ki jih zaradi sprejetih aktov lahko varuje v upravnem sporu. V tem delu je izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek (drugi odstavek 75. člena v zvezi s 77. členom ZUS-1), v preostalem pa je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

**K III. točki izreka**

19. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

1 Oba akta je sprejel mestni svet Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) na 14. seji 6. 7. 2020. Sklep o pripojitvi je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 97/2020 z dne 10. 7. 2020, Odlok pa v Uradnem listu RS, št. 103/2020 z dne 23. 7. 2020. 2 V ostalih določbah Sklepa o pripojitvi je bilo odločeno tudi o prenehanju mandata članov sveta OŠ Bičevje, o nadaljevanju dela dosedanje ravnateljice OŠ Kolezija do izteka mandata, o prevzemu premoženja OŠ Bičevje (2. člen) in o primopredaji (3. člen). Toženka je z Odlokom, s katerim je v 2. členu spremenila šolski okoliš OŠ Kolezija, dodatno določila še rok za izvedbo volitev predstavnikov staršev in delavcev v svetu OŠ Kolezija za čas do izteka mandata sveta zavoda OŠ Kolezija (5. člen). 3 Sklepa VS RS I Up 147/2020 z dne 4. 11. 2020, I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017. 4 Tako ima tudi razrešeni ravnatelj na podlagi šestega odstavka 59. člena ZOFVI pravico do sodnega varstva zoper odločitev sveta v skladu zakonom, ki ureja zavode. 5 ZZ v prvem odstavku 6. člena določa, da se določbe tega zakona uporabljajo, če niso v posebnih zakonih posamezna vprašanja drugače urejena.