U-I-340/96

12.3.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Družbe NORD d.o.o., Portorož, ki jo zastopa Ervin Dokič, odvetnik v Piranu, na seji dne 12. marca 1998

o d l o č i l o :

Določba drugega odstavka 124. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) se razveljavi.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnica izkazuje svoj pravni interes s tem, da je dne 23.10.1996, ko prejšnji Zakon o kmetijskih zemljiščih zaradi odločbe Ustavnega sodišča (OdlUS IV, 73) ni več veljal, novi Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 - v nadaljevanju: ZKZ) pa še ni začel veljati (pred 26.10.1996), kupila kmetijsko zemljišče, a ji podpisov pogodbe ni uspelo niti overiti, češ da je zaradi določbe drugega odstavka 124. člena ZKZ nična.

2.Pobudnica meni, da je izpodbijana določba v nasprotju s 155. in 2. členom Ustave in predlaga njeno razveljavitev.

3.Državni zbor kot nasprotni udeleženec odgovarja, da je izpodbijana določba zapolnila pravno praznino, ki je trajala od prenehanja prejšnjega zakona, in da je skladna z drugim odstavkom 155. člena Ustave: podana je javna korist (glede tega se Državni zbor sklicuje na podrobnejšo utemeljitev v mnenju Vlade), v pridobljene pravice pa ne posega, saj se lastninska pravica na nepremičnini (po 33. členu Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih, Uradni list SFRJ, št. 6/80, 36/90, RS št. 4/91 - v nadaljevanju: ZTLR) na podlagi pravnega posla pridobi šele z vpisom v zemljiško knjigo, kar se v pobudničinem primeru ni zgodilo.

B.

4.Po določbi drugega odstavka 124. člena ZKZ pogodbe o prenosu lastninske pravice, sklenjene v času od prenehanja prejšnjega do uveljavitve sedanjega ZKZ, torej med 13.10. in 26.10.1996, če niso skladne z določbami novega ZKZ, nimajo pravnih učinkov.

5.Srž izpodbijane določbe je nedvomno v tem, da v določenih primerih naknadno posega v že prej sklenjena pogodbena razmerja in to tako, da tudi veljavna, v skladu z zakonom sklenjena razmerja, s kasnejšim zakonom izniči, razglasi za nična.

6.Ni mogoče pritrditi stališču nasprotne udeleženke, da je glede sklepanja pravnih poslov za pridobitev lastninske pravice ali glede vpisa v javno listino, ki je po 33. členu ZTLJ tudi pogoj za pridobitev lastnine na nepremičnini, v času med 13.10. in 26.10.1996 bila pravna praznina: to področje je bilo s ZTLR, Zakonom o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89 - v nadaljevanju: ZOR) in Zakonom o zemljiški knjigi (Uradni list SRS, št. 16/74, 42/86, 5/90, RS št. 10/91, 17/91, 13/93 in 66/93) v celoti urejeno. V omenjenem času le ni bilo zakonskih omejitev za pridobitev lastninske pravice na temelju pogodbe o prenosu te pravice na kmetijskih zemljiščih, kakršne je prej uzakonjal prejšnji ZKZ ali kakršne je nato uzakonil novi ZKZ.

7.Zakon lahko v skladu z drugim odstavkom 155. člena Ustave za posamezno določbo sicer izjemoma določi, da ima učinek za nazaj, toda le, če sta hkrati podana dva pogoja: prvi je, da tako izjemo zahteva javna korist, drugi pa, da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

8.O tem, ali je izpolnjen prvi pogoj, se Ustavno sodišče ne izreka, ker to za odločitev o obravnavani zadevi ni potrebno.

Glede na utemeljitve nasprotnega udeleženca le pripominja, da za dokazovanje javnega interesa, ki bi izjemoma terjal uveljavljanje zakonske določbe za nazaj, ni mogoče brez pridržkov uporabiti kar argumentov, ki nasploh opravičujejo poseben režim pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči: določb III poglavja ZKZ pobudnica ne izpodbija.

9.Drugi pogoj iz drugega odstavka 155. člena Ustave ni izpolnjen. Stališče nasprotnega udeleženca, da ni posega v pridobljene pravice, češ, lastninska pravica se pridobi šele z vpisom v zemljiško knjigo, predvsem ni dosledno: izpodbijana določba izničuje pogodbe o prenosu lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih, sklenjene med 13. in 26.10.1996, ne glede na to, ali je bil na podlagi njih že opravljen vpis v zemljiško knjigo ali ne; torej tudi, če je bil vpis že opravljen. Ali je bilo to praktično dosegljivo in ali je bilo v posameznem primeru morda tudi doseženo, za presojo ustavnosti izpodbijane abstraktne norme ni bistveno. Ta norma torej vsaj hipotetično velja tudi za primere, ko je (ali ko bi) bila lastninska pravica na kmetijskem zemljišču na podlagi pogodbe, sklenjene v obravnavanem času, v skladu s 33. členom ZTLR pridobljena.

10.Ustavna prepoved iz drugega odstavka 155. člena pa v primerih, kakršne zadeva izpodbijana norma, ne varuje le pred posegom v že pridobljeno lastninsko pravico. Izpodbijana norma posega - prav to je tudi izrecen njen namen | - v obligacijska razmerja med strankama, s tem pa v njuno pravico, da obligacijska razmerja - v okviru sočasnih zakonskih ureditev - svobodno urejata, kar ni le pravica iz 10. člena ZOR, temveč predvsem bistvena sestavina pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Ustavno sodišče v zvezi s tem spominja n.pr. na svoji odločbi OdlUS III, 26 in OdlUS V, 32, v katerih je spoznalo za neskladne z drugim odstavkom 155. člena Ustave take zakonske določbe, ki za nazaj posegajo v obligacijske pravice, ki so že nastale. V obravnavanem primeru ne gre le za spreminjanje, temveč za izničevanje obligacijskih razmerij (s silo zakona). Po oceni Ustavnega sodišča pa terja omenjena določba Ustave ustavnopravno varstvo tudi pred poseganjem v pričakovanja tako kupca kot prodajalca kmetijskega zemljišča, da bosta ob zakonskih omejitvah, podanih ob sklenitvi pogodbe, mogla izpeljati pridobitev oziroma prenos lastninske pravice, kakor to ureja zakon v času sklenitve pogodbe.

11.Pogoja iz drugega odstavka 155. člena Ustave morata biti podana hkrati. V skladu z načelom iz tretjega odstavka 15. člena Ustave o uresničevanju in omejevanju pravic bi bilo mogoče poseganje v pridobljene pravice upravičevati kvečjemu tedaj, če bi bilo potrebno zaradi varstva še tehtnejše pravice ali odpravljanja še hujših posegov v pravice drugih. Takih razlogov v obravnavanem primeru ni.

12.Pobudnica je vedela, da ne gre za sistemsko sprostitev pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči, temveč le za zakonodajalčevo zamudo pri urejanju tega vprašanja. Taka zamuda pa ne opravičuje zakonodajalca, da bi za nazaj posegal v splošno svobodo ravnanja, kakor izhaja iz 35. člena Ustave (glej OdlUS III, 111).

13.Izpodbijana določba je torej v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave in jo je bilo treba razveljaviti. Ker veljajo razlogi za razveljavitev tudi glede pogodb o zakupu kmetijskih zemljišč in gozdov enako kot glede prenosa lastninske pravice na njih, je bilo treba drugi odstavek 124. člena ZKZ razveljaviti v celoti.

14.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s petimi glasovi proti trem; proti so glasovali sodniki Jambrek, Zupančič in Jerovšek, slednji je napovedal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k :dr. Lovro Šturm

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška

V tem konkretnem primeru je nesporno, da je bil promet s kmetijskimi zemljišči omejen po prejšnjem Zakonu o kmetijskih zemljiščih, ki je bil z odločbo Ustavnega sodišča razveljavljen, novi zakon z enako omejitvijo pa še ni začel veljati. V času prenehanja veljavnosti prejšnje ureditve in začetkom veljavnosti nove, če ne bi bilo določbe o povratnem učinku, bi nastala krajša pravna praznina, če je ne bi zapolnila razveljavljena določba 124. člena ZKZ. Ali gre res za pravno praznino. Strogo formalno ne, ker v času sklenitve pogodbe promet s kmetijskimi zemljišči za pobudnico ni bil omejen. Z vidika javnega interesa, ki ga je zasledovala prejšnja in nova ureditev pa je nesporno, da je imel zakonodajalec namen ohraniti omejitve v prometu s kmetijskimi zemljišči in da tudi Ustavno sodišče z razveljavitvijo ni zajelo tudi določbe, ki so se nanašale na omejitve prometa, ki so veljale takrat in danes za pobudnico.

Pomanjkanje ustrezne prepovedi, med 13.10.1996 in 26.10. 1996, to je kratko časovno obdobje, upravičeno štejemo za neke vrste "pravno praznino", ker se nanaša na legitimni cilj zakonodajalca, da tudi po uskladitvi ZKZ z odločbo Ustavnega sodišča, ohrani tovrstno omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči, ki tudi za Ustavno sodišče ni bila sporna.

Zakonodajalec je zaradi takega namena imel pravico in celo dolžnost, da uporabi določbo 156. člena Ustave in z učinkom za nazaj izniči sklenjene pogodbe, da bi na ta način preprečil špekulativne pravne posle za katere se je vedelo, da po prejšnjem zakonu niso bili dovoljeni in da tudi po novem ne bodo. Da lahko pride do vmesne "pravne praznine" pa se je pisalo v dnevnem tisku. Izvršna oblast je skušala preprečiti sklepanje pogodb z preprečitvijo odmer davka in overitve, kar je samo dokazovalo namen predlagatelja, da tovrstnega prometa s kmetijskimi zemljišči ne bo sprostil z novim zakonom. Glede na te okoliščine lahko omenjene pravne posle, ki so v vmesnem obdobju brez ZKZ bili sklenjeni, štejemo za pravno nedopustne, ker so priviligirali samo posameznike, ki so čakali na tako malomarnost zakonodajalca. Ustavno sodišče bi v tem primeru moralo upoštevati zakaj država ne dopušča neomejenega prometa s kmetijskimi zemljišči in kakšne cilje s tem zasleduje. Potrditev teh pogodb z razveljavitvijo drugega odstavka 124. člena ZKZ tako predstavlja direkten poseg v javno korist, ki jo je zasledoval stari in novi ZKZ, ki pa ni imela nekajdnevnega zakonskega pokritja zaradi spleta okoliščin pri sprejemanju ZKZ. Pogodbe, ki so z razveljavitvijo postale veljavno sklenjene in bo iz obligacijske nastala tudi stvarna pravica, bodo v okolju kjer so bile sklenjene predstavljale moteč poseg v javno korist in v načrtovano zemljiško politiko države. Bodo pa upravičeno povzročale tudi nerazpoloženje tistih, ki so bili prepričani, zlasti glede na opozorila davčne službe, da ni možna predložitev teh pogodb za odmero davka in jih posledično zato niso sklepali.

dr. Tone Jerovšek