Jedro

Župan tožbo vlaga izključno zaradi varstva javnega interesa in zagotavljanja zakonitosti odločitev občinskega sveta. Pri tem ne varuje svojih (osebnih, premoženjskih) pravic, temveč varuje pravni red in preprečuje uveljavitev aktov, ki so v nasprotju z veljavnimi pravnimi normami. Posledično je pojem težko popravljive škode v takšnem sporu nujno treba razlagati v luči tega varstva javnega interesa, saj bi bil v nasprotnem primeru zakonski institut zadržanja nezakonitih aktov občinskega sveta lahko izvotljen, učinkovito sodno varstvo javnega interesa pa onemogočeno. Pri tem pa mora biti izkazana tudi pomembna prizadetost tega javnega interesa, ki mora biti kvalificirana tako, da po vsebini ustrezna standardu težko popravljive škode.

Izrek

I.Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II.Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Tožnik je na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju sodišče prve stopnje) na podlagi 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) vložil tožbo zoper 498. sklep 24. redne seje Občinskega sveta A. z dne 28. 1. 2026 (v zvezi s 475. sklepom 23. redne seje Občinskega sveta A. z dne 17. 12. 2025), s katerim je občinski svet imenoval predstavnike občine v svet B.. Tekom upravnega spora je vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču prve stopnje predlagal, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnemu sporu zadrži učinkovanje izpodbijanega sklepa ter prepove izvedbo konstitutivne seje in začetek delovanja sveta javnega zavoda B. v sestavi, imenovani z izpodbijanim sklepom.

2.Sodišče prve stopnje je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo. Presodilo je, da je tožnik izkazal obstoj težko popravljive škode, z izdajo začasne odredbe pa tudi ne bo nesorazmerno poseženo v javno korist in korist nasprotnih strank. Navedlo je, da je bistveno, da imajo z izpodbijanim sklepom imenovani člani v svetu javnega zavoda večino. Imenovanje sveta, katerega pravni položaj je že ob imenovanju negotov, vzpostavlja dvom v zakonitost njegovih ravnanj v okviru izvrševanja njegovih pristojnosti upravljanja zavoda in posledično pravno negotovost praktično na vseh področjih njegovega delovanja. To pa zadostuje za sklep da gre za škodo, ki jo bo v primeru morebitne kasnejše odločitve o tožbi, s katero bi tožnik uspel, težko odpraviti. Pri presoji javne koristi pa je ugotovilo, da zaradi zadržanja učinkov imenovanja članov sveta zavoda njegovo delo ne bo oteženo ali onemogočeno, saj bo do pravnomočne odločitve o tožbi z delom lahko nadaljeval svet zavoda v dosedanji sestavi, z izdajo začasne odredbe pa tudi ne bo nesorazmerno poseženo v avtonomijo zavoda. Izdaje začasne odredbe pa ne ovira niti pravno varovani interes nasprotne stranke.

3.Toženec (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo, iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in predlog za izdajo začasne odredbe zavrne, podredno pa, da tožbo, skupaj s predlogom zavrže zaradi nepristojnosti sodišča oziroma neizpolnjenosti procesnih predpostavk.

4.V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje v I. točki izreka prepovedalo izvedbo konstitutivne seje novega sveta javnega zavoda B., ta prepoved pa je bila ob vročitvi sklepa že brezpredmetna, saj se je konstitutivna seja sveta v novi sestavi že izvedla dne 9. 3. 2026 ob 16.00 uri. Na navedeni seji je novi svet zavoda že izvolil predsednika in namestnika predsednika ter prevzel svoje zakonske in statutarne funkcije. S tem, ko se je konstitutivna seja izvršila pred vročitvijo (in celo pred izdajo) izpodbijanega sklepa, je prepoved iz I. točke izreka postala brezpredmetna in dejansko neizvršljiva. Navaja, da je sodišče prve stopnje zmotno razlagalo tretji odstavek 13. člena Odloka o ustanovitvi javnega zavoda B. (v nadaljevanju Odlok) in pojasnjuje, da navedena določba, ki nalaga direktorju sklic konstitutivne seje, ureja tehnično izvedbo sklica, ne pa materialne pravice sveta do konstituiranja. Ker direktor svoje dolžnosti v roku ni izpolnil, so se imenovani člani sveta, da bi preprečili blokado upravljanja javnega zavoda, legitimno sestali in konstituirali na podlagi pravice do samoorganizacije. Meni tudi, da resna nevarnost nastanka težko popravljive škode ni izkazana in da abstraktna "pravna negotovost" ne dosega tega pravnega standarda. Pri tem se sklicuje na zadevo I Up 81/2015 in navaja, da je Vrhovno sodišče ob bistveno primerljivem dejanskem stanju presodilo, da težko popravljiva škoda ni izkazana. Poudarja tudi, da izpodbijani akt, dokler ni pravnomočno odpravljen uživa polno domnevo zakonitosti, ter da je sodišče prve stopnje napačno identificiralo varovanca. Meni, da bi moralo težko popravljivo škodo presojati z vidika javnega interesa občanov A., katerih interes je zakonito, učinkovito in neprekinjeno upravljanje javnega zavoda. Poudarja, da tožnik tudi ni predložil nobenega konkretnega dokaza o tem, da bi novi svet zavoda nameraval sprejeti specifično škodljive odločitve ter tudi, da zatrjevana nezakonitost ne zadosti kriteriju za utemeljitev škode. Upravnemu sodišču očita tudi, da je z izdajo začasne odredbe podaljšalo mandat sveta brez demokratične legitimacije. Meni, da bi moralo sodišče pri presoji pogojev za izdajo začasne odredbe upoštevati tudi dejanske učinke na pravni položaj imenovanih oseb.

5.Tožnik v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom in odločitvi Upravnega sodišča ter Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno v celoti zavrne.

6.V obravnavani zadevi je očitno, da bi morebitna odprava oziroma sprememba izpodbijanega sklepa posegla v pravni položaj oseb, ki so bile z njim kot predstavniki občine imenovani v svet B.. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da jih sodišče prve stopnje ni pritegnilo v postopek, je navedene osebe na podlagi drugega odstavka 19. člena ZUS-1 obvestilo, da bi jim lahko bila odprava izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo in jim zaradi morebitnega odgovora na pritožbo zoper sklep o izdani začasni odredbi vročilo kopijo tožbe s predlogom za izdajo začasne odredbe z dne 10. 2. 2026, predlog za izdajo začasne odredbe z dne 23. 2. 2026, odgovor na tožbo in odgovor na nov predlog za izdajo ureditvene začasne odredbe z dne 3. 3. 2026, s pritožbo izpodbijani sklep I U 287/2026-19 z dne 10. 3. 2026 ter pritožbo in predlog za zavrženje tožbe z dne 13. 3. 2026. S tem je Vrhovno sodišče ob odpravi procesne napake sodišča prve stopnje navedenim osebam zagotovilo v bistvenem enak procesni položaj, kot bi ga imeli, če bi se lahko udeležili postopka na prvi stopnji pred izdajo začasne odredbe. Vse osebe so podale izjavo, da vstopajo v postopek kot stranke z interesom, ter da se v celoti strinjajo z navedbami, argumentacijo in pravnimi stališči vlog in drugih pisanj pooblaščenca toženke in se nanje v celoti sklicujejo.

K I. točki izreka

7.Pritožba ni utemeljena.

8.Pritožnik v pritožbi navaja, da je začasna odredba dejansko neizvršljiva in brezpredmetna, ker se je konstitutivna seja novega sveta javnega zavoda na podlagi pravice do samoorganizacije že izvedla dne 9. 3. 2026 ob 16.00 uri, torej dan pred izdajo in vročitvijo izpodbijanega sklepa, s katerim je sodišče prve stopnje prepovedalo izvedbo konstitutivne seje novega sveta javnega zavoda B.. Zato je izpodbijani sklep brez pravega naslovnika in brez predmeta, saj sodišče z začasno odredbo ne more posegati v dejanja, ki so se v dejanskem svetu že realizirala. Te pritožbene navedbe so neutemeljene.

9.V skladu z drugo povedjo tretjega odstavka 13. člena Odloka prvo sejo sveta zavoda skliče direktor tega javnega zavoda v roku trideset dni po izvolitvi oziroma imenovanju vseh članov sveta zavoda. Kot je pravilno izpostavil že tožnik v odgovoru na pritožbo, javni zavod ni zasebna družba, v kateri bi se deležniki lahko prosto in samovoljno samoorganizirali zunaj okvirov, ki jih določata zakon ali ustanovitveni akt, pač pa delovanje organov javnega zavoda kogentno urejajo Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ) in na njegovi podlagi sprejeti akti zavoda (glej tretji odstavek 29. člena ZZ).

9.Ker v obravnavani zadevi Odlok kot ustanovitveni akt izrecno in izključno pooblašča samo direktorja javnega zavoda za sklic konstitutivne seje sveta javnega zavoda, tudi v primeru neaktivnosti direktorja ta pristojnost s potekom navedenega roka ne preide na (novo) imenovane člana sveta. Drugačna ureditev bi morala biti z navedenim Odlokom izrecno urejena. Zato je neutemeljeno sklicevanje pritožnika na "pravico do samoorganizacije" sveta javnega zavoda, saj za kaj takega ni mogoče najti nobene pravne podlage. Ker je v obravnavani zadevi nesporno, da direktor take konstitutivne seje ni sklical, je jasno, da se svet javnega zavoda ni tudi ni mogel veljavno konstituirati.

10.Res je sicer, da se lahko zastavi vprašanje, ali je ta navedeni rok za sklic konstitutivne seje sveta javnega zavoda v obravnavani zadevi sploh že začel teči, ker z izpodbijanim sklepom toženke niso bili imenovani vsi člani sveta, temveč zgolj trije predstavniki ustanovitelja, vendar je to vprašanje glede na navedeno nebistveno. Prav tako je nerelevantno, ali so se novo imenovani člani sveta (stranke z interesom v tem upravnem sporu) dejansko sestali ali ne, saj njihovo srečanje kot navedeno ne pomeni pravno veljavne konstitutivne seje sveta javnega zavoda. Zato tudi (sicer nepodpisane in neožigosane) listine, ki jih v pritožbi kot nove dokaze predlaga pritožnik (t. i. vabilo na konstitutivno sejo z dne 9. 3. 2026 in skrajšan zapis 1. konstitutivne seje Sveta B. z dne 9. 3. 2026) za odločitev niso pomembne in jih Vrhovno sodišče ni izvedlo.

11.Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, da težko popravljiva škoda ni izkazana.

12.Pritrditi je sicer mogoče pritožniku, da zgolj dvom v zakonitost izpodbijanega sklepa oziroma v zakonitost imenovanja članov v svet javnega zavoda sama po sebi ne predstavlja škode, ki bi bila težko popravljiva. Vendar pa, kot je pravilno poudarilo že sodišče prve stopnje, gre v obravnavani zadevi za specifično naravo upravnega spora, ki se vodi na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS).

12.Župan v tem specifičnem postopku tožbo vlaga izključno zaradi varstva javnega interesa in zagotavljanja zakonitosti odločitev občinskega sveta. Pri tem torej ne varuje svojih (osebnih, premoženjskih) pravic, temveč varuje pravni red in preprečuje uveljavitev aktov, ki so v nasprotju z veljavnimi pravnimi normami. Posledično je pojem težko popravljive škode v takšnem sporu nujno treba razlagati v luči tega varstva javnega interesa, saj bi bil v nasprotnem primeru zakonski institut zadržanja nezakonitih aktov občinskega sveta lahko izvotljen, učinkovito sodno varstvo javnega interesa pa onemogočeno.

13.Pri tem pa je mogoče pritrditi pritožniku, da mora biti izkazana tudi pomembna prizadetost tega javnega interesa, ki mora biti kvalificirana tako, da po vsebini ustrezna standardu težko popravljive škode. Tako je v okoliščinah obravnavane zadeve poleg ugotovitve, da je izkazana nevarnost, da bodo lahko odločitve sveta, sprejete v okviru upravljanja javnega zavoda, pravno neveljavne zaradi nezakonitosti imenovanja tega organa, pomembno tudi, da taka nezakonitost temelji na verjetno izkazani kršitvi pravil Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

13.Navedeno pa, če bi se v upravnem sporu kasneje izkazalo za resnično, pomeni kršitev temeljnih postulatov pravnosti delovanja organov oblasti, med njimi tudi organov lokalne samouprave, kar upravičuje začasni poseg v posledice izpodbijanega akta. Povedano drugače, bi bil javni interes težko popravljivo prizadet, če bi se kasneje izkazalo, da je svet zavoda sprejemal akte zavoda na podlagi nezakonitega imenovanja, ki temelji na zakonski kršitvi pravil o integriteti in preprečevanju korupcije, med katere sodijo tudi v zadevi relevantna pravila o preprečevanju nasprotja interesov. Navedeno pa v obravnavani zadevi skupaj dosega standard, ki ga za izdajo začasne odredbe določa 32. člen ZUS-1.

14.Vrhovno sodišče ob tem poudarja, da ima pritožnik sicer prav, da bi lahko bila izdaja začasne odredbe neutemeljena, če bi bil namen vložene tožbe in predloga za začasno zadržanje zgolj v tem, da se z zlorabo pooblastil župana iz 33. člena ZLS podaljšuje mandat prej imenovanim članom sveta zavoda. Vendar pa je očitno, da iz dejanskega stanja te zadeve to ne izhaja, tega pa tudi ni v ničemer ugotovilo sodišče prve stopnje.

15.Ob tem je neutemeljena tudi nova pritožbena navedba, da bo zaradi odločitve sodišča prve stopnje svet javnega zavoda deloval brez demokratične legitimacije in da je s tem ustvarilo dalj časa trajajoče stanje, ki je še hujše od zatrjevane nezakonitosti imenovanja novega sveta. Navedeno ne drži. Kot je bilo ugotovljeno že s strani sodišča prve stopnje, pritožnik ni ugovarjal, da bo zaradi učinkovanja imenovanja novih članov delo zavoda kakorkoli oteženo ali onemogočeno, ter tudi ne, da B. brez takojšnjega prevzema funkcij s strani treh spornih članov ne bi mogel delovati. To, da pa bo moral svet javnega zavoda svojo funkcijo opravljati tudi po izteku mandata prej imenovanim članom, je nujna posledica začasnega zadržanja konstituiranja novega sveta javnega zavoda, ki je ob že predstavljenem tehtanju medsebojno nasprotujočih si javnih koristi utemeljena in sorazmerna. Tožnik utemeljeno trdi, da bo v vmesnem času na ta način tudi zagotovljeno neprekinjeno izvajanje nalog v javnem interesu s strani sveta zavoda, katerega člani so bili v preteklosti nesporno (že) zakonito imenovani.

16.V zvezi s pritožbenimi navedbami, da bo izdana ureditvena začasna odredba neposredno in nesorazmerno posegla v pravice strank z interesom, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da pritožnik kot toženec v postopku izdaje začasne odredbe ne more varovati pravic tretjih oseb, torej strank z interesom, to lahko storijo le stranke z interesom same. Zato navedenih pritožbenih ugovorov ni upoštevalo. Ker pa tudi stranke z interesom v podanih izjavah niso podale trditev v smeri, ki bi izkazovale, da bi izdaja začasne odredbe nesorazmerno posegla v njihove pravice, Vrhovno sodišče ni videti, da bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v njihov pravno varovani interes.

17.Vrhovno sodišče se do drugih navedb, ki za odločitev niso pomembne, ni opredeljevalo.

18.Glede na vse navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

K II. točki izreka

19.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta določa: "Župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču."³ O tem tudi pojasnilo Komisije za preprečevanje korupcije z dne 17. 10. 2025, vloženo v spis v zadevi (priloga A16).