Jedro

Po prvem odstavku 81. člena ZUreP-1 se za sprejem začasnih ukrepov zahteva obstoj utemeljene nevarnosti. Da bi toženka navedeno nevarnost ugotovila in kako jo je ugotovila, pa ni razvidno ne iz Odloka, ne iz gradiv, ki so bila podlaga za njegov sprejem, ki se nahajajo v upravnem spisu. S tem pa je tožnici onemogočila, da zoper njega argumentirano ugovarja, sodišču pa, da preizkusi, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno glede na ugotovljeno dejansko stanje. Da bi sodišče ta preizkus lahko opravilo, bi morala biti obrazložitev razlogov za sprejem začasnih ukrepov tehtna in prepričljiva, vsebovati bi morala ugotovljeno dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za ureditveno območje za poselitev, ki so namenjena centralnim dejavnostim-območje planske celote KC 47 (Uradni list RS, št. 26/2014) v delu, ki se nanaša na nepremičnine z ID znaki: ... odpravi.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je izpodbijani Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za ureditveno območje za poselitev, ki so namenjena centralnim dejavnostim-območje planske celote KC 47 (Uradni list RS, št. 26/14, v nadaljevanju Odlok), sprejela zaradi preprečitve utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (3. člen Odloka). Območje začasnih ukrepov izhaja iz 4. člena Odloka, v katerem je navedeno, da zavarovano območje obsega nepremičnine znotraj planske celote KC-47. Kot vrsta začasnih ukrepov je v 5. členu Odloka navedena prepoved izvajanja gradenj, v 6. členu Odloka pa so navedene izjeme. Kot podlaga predvidene prostorske ureditve v prostoru je v 2. členu Odloka naveden Sklep o začetku sprememb in dopolnitev Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za mestno jedro Koper z vplivnim območjem (Uradni list RS, št. 24/12, v nadaljevanju Sklep).

Tožnica se s sprejetjem začasnih ukrepov ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je lastnica zemljišč na območju, ki ga ureja izpodbijani Odlok. Navaja, da ne Odlok, ne noben drug dokument, na podlagi katerega je bil Odlok sprejet, ne vsebuje razlogov za sprejem začasnih ukrepov. Odlok je zato nezakonit že iz tega razloga. Nadalje navaja, da je sprejem začasnih ukrepov mogoč samo v primeru, da so razlogi za to nujni. V obravnavanem primeru pa takšna nujnost ni podana, kar obrazloži. Poleg tega navaja, da se Sklep nanaša na območje, ki ni identično območju, na katerega se nanaša izpodbijani Odlok. Pri tem opozarja na lokacijsko informacijo in škodo, ki bi ji nastala zaradi napačnih podatkov, navedenih v njej. Sodišču predlaga, naj izpodbijani Odlok odpravi v celoti, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani Odlok v obravnavanem primeru nima narave upravnega akta, saj ureja celotno območje in ne točno določenih parcel. To potrjuje tudi dejstvo, da v zemljiški knjigi pri nepremičninah, ki jih v tožbi navaja tožnica, ni vpisane nikakršne zaznambe. Nadalje navaja, da se do navedb tožnice, da je lastnica nepremičnin, ne more opredeliti, ker ni prejela listin, ki jih je skupaj s tožbo priložila tožnica. Pojasnjuje, da so na območju Mestne občine Koper v pripravi spremembe in dopolnitve Odloka o prostorsko ureditvenih pogojev za mestno jedro Koper z vplivnim območjem ter da se pripravljajo strokovne podlage za nove prostorske ureditve urbanega območja, stavb, gospodarske javne infrastrukture, kjer se upošteva trenutno obstoječe stanje ter nadaljnji več desetletni razvoj, ki se odraža v planskih dokumentih. Izkaže se, da bi novogradnja na tem področju preprečila razvojne usmeritve občine, zato je toženka sprejela začasni ukrep. Navaja, da je bil začasni ukrep za območje KC-47 sprejet na podlagi Sklepa. V postopku sprejemanja sprememb in dopolnitev PUP se za taka območja predpiše določilo, da se mora sprejeti občinski podrobni prostorski načrt. Pri OPPN pa se določijo podrobnejša določila na parcelo, glede upoštevanja zahtev in nosilcev urejanja prostora. Po sprejetju prostorskega akta začasni ukrep preneha veljati. Toženka se je za sprejem izpodbijanega Odloka odločila, ko so bile sprejete strokovne podlage nove ureditve, ki nakazuje način urejanja prostora na spornem območju. S sprejemom izpodbijanega Odloka je toženka zaščitila javni interes. Predlaga, naj sodišče po izvedeni glavni obravnavi tožbo zavrne in odloči, da se ji povrnejo stroški postopka.

Toženka v pripravljalni vlogi prereka navedbe v odgovoru na tožbo.

Tožba je utemeljena.

Četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

V zadevi je sporno, ali je izpodbijani odlok tak akt, katerega zakonitost se presoja v upravnem sporu, ali pa gre za predpis, katerega ustavnost in zakonitost presoja ustavno sodišče. Tudi po presoji sodišča izpodbijani odlok ni predpis, čeprav ga je v obliki odloka sprejel Občinski svet, saj iz njegove vsebine izhaja, da se z njim urejajo posamična razmerja.

Iz 1. člena Odloka izhaja, da se z njim sprejmejo začasni ukrepi za zavarovanje prostora za območje planske celote KC-47. Vrste začasnih ukrepov izhajajo iz 5. in 6. člena Odloka, in sicer gre za začasen ukrep prepovedi izvajanja gradenj z izjemami, navedenimi v 6. členu Odloka. Navedeno pomeni, da je toženka z izpodbijanim začasnim ukrepom lastnikom nepremičnin, ki se nahajajo na območju planske celote KC-47, začasno določila prepoved, ki se nanaša na te nepremičnine, in sicer prepoved izvajanja gradenj. Ta prepoved se lahko vpiše v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh nepremičnin. Navedeno pomeni, da izpodbijani odlok odreja konkretno prepoved, ki so jo dolžni spoštovati vsi naslovniki izpodbijanega akta, ki sicer poimensko niso navedeni, vendar jih je mogoče ugotoviti na podlagi planskih aktov in podatkov zemljiške knjige.

Pri tem sodišče opozarja na drugi odstavek 217. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem lahko izda organ v zadevi, ki se tiče večjega števila oseb, ki mu niso znane, za vse skupaj eno samo odločbo, ta pa mora vsebovati take podatke, da se iz njih lahko ugotovi, na katere osebe se odločba nanaša (na primer: prebivalci ali posestniki na določenem območju).

Tudi sicer pa je Ustavno sodišče je že večkrat presodilo, da so akti, s katerimi se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev začasno določijo z zakonom predvideni ukrepi, po svoji naravi posamični akti (npr. sklep U-I-153/08 in sklep U-I-169/09).

Tožnica v tožbi navaja, da se sporni odlok nanaša na njene nepremičnine, ki jih v tožbi izrecno navede. Ker toženka tem tožničinim navedbam, tudi po prejemu vseh prilog, ki jih je tožbi priložila tožnica, ni ugovarjala, jih sodišče šteje za nesporne.

V obravnavanem primeru je začasni ukrep, ki ga je za zavarovanje urejanja prostora sprejela toženka, naveden v 5. členu Odloka. ZUreP-1, ki je bil podlaga za sprejetje spornega odloka, omogoča sprejetje začasnih ukrepov do sprejetja prostorskega akta, zaradi katerega so bili uvedeni, ob pogojih, ki so določeni v določbah od 81. do 84. člena ZUreP-1. Po teh določbah se prostorski ukrepi lahko sprejmejo na podlagi programa priprave prostorskega akta (3. odstavek 83. člena ZUreP-1), če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (1. odstavek 81. člena ZUreP-1). V skladu z zakonom je tako mogoče sprejeti ukrepe kot so: prepoved parcelacije zemljišč, prepoved prometa z zemljišči, prepoved urejanja trajnih nasadov, prepoved sprejemanja sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na območju začasnih ukrepov, in prepoved izvajanja gradenj. Taki ukrepi tudi po presoji sodišča nedvomno pomenijo poseg v pravice lastnikov zavarovanega območja. Lastninska pravica namreč pomeni pravico imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati (37. člen Stvarnopravnega zakonika, SPZ). Omejitev upravičenj, ki jih daje lastninska pravica in ki niso po volji lastnika, morajo biti utemeljeni v zakonu.

Po prvem odstavku 81. člena ZUreP-1 se za sprejem začasnih ukrepov zahteva obstoj utemeljene nevarnosti, ker bi bila v nasprotnem primeru izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oz. bi se bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bi bili za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov.

Da bi toženka navedeno nevarnost ugotovila in kako jo je ugotovila, pa ni razvidno ne iz Odloka, ne iz gradiv, ki so bila podlaga za njegov sprejem, ki se nahajajo v upravnem spisu. Tako v 3. členu Odloka, kot v obrazložitvi njegovega predloga z dne 2. 4. 2014 je navedeno, da je namen sprejetja začasnih ukrepov preprečitev utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Zgolj s citiranjem zakonskega besedila pa toženka po prepričanju sodišča ni vsebinsko utemeljila izpolnjevanja pogojev za izrek navedenega začasnega ukrepa. S tem pa je tožnici tudi onemogočila, da zoper njega argumentirano ugovarja, sodišču pa, da preizkusi, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno glede na ugotovljeno dejansko stanje. Da bi sodišče ta preizkus lahko opravilo, bi morala biti obrazložitev razlogov za sprejem začasnih ukrepov tehtna in prepričljiva, vsebovati bi morala ugotovljeno dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Odlok in navedeno gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Odloka, pa take vsebine nima.

Poleg tega toženka ni obrazložila, da se Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za Mestno jedro Koper z vplivnim območjem, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijanega odloka, nanaša na območje urejanja KC-47, ki ga ureja sporni odlok. Začasni ukrepi se namreč lahko nanašajo le na nepremičnine, ki jih zajema sklep o pripravi prostorskega akta, ki je podlaga za njihovo izdajo.

Ker je izpodbijani akt po obrazloženem nezakonit, ga je sodišče iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo v delu, ki se nanaša na tožničine nepremičnine. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu in Odloka ni odpravilo v celoti, ker tožnica za to ne izkazuje pravnega interesa. Sodišče tudi ni odločilo, da se zadeva vrne organu, ki je akt izdal, v ponovni postopek, saj je odločitev o tem, ali bo začasne ukrepe izdal ali ne v pristojnosti Občinskega sveta.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).