Jedro

ZSS v 27. členu sam določa, da za napredovanje vrhovnih sodnikov na položaj svétnika zadostuje devet let dela na omenjeni funkciji in pozitivna ocena službe, nikjer pa ne govori še o kakšnih drugih pogojih (kot je to primer sodnikov oziroma tožilcev ostalih stopenj v primerih napredovanj na položaj svétnika). Njihovo napredovanje tako ni vezano na pogoje napredovanj v višji plačni razred, zato se interventna zakona, ki ju je pri odločanju uporabila tožena stranka, na primer tožnice ob uporabi jezikovne metode razlage ZSS ne nanašajo.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Državnotožilskega sveta št. 894/13-4-AM(VV)-ks z dne 19. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Državnotožilski svet (v nadaljevanju tožena stranka) izdelal za tožnico oceno tožilske službe, s katero je ugotovil, da dne 9. 3. 2017 izpolni pogoje za napredovanje na položaj vrhovne državne tožilke – svétnice in s tem uvrstitev v 61. plačni razred (1. točka izreka), in odločil, da skladno z določbami pozitivne zakonodaje Državnotožilski svet nima zakonske podlage za uvrstitev tožnice v višji plačni razred (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedeno, da tožnica opravlja funkcijo državne tožilke neprekinjeno že od leta 1977 dalje. Opisane so ugotovitve iz poročila vodje kazenskega oddelka z dne 24. 2. 2015 in ocene tožilske službe, ki jo je za tožnico za obdobje od 10. 5. 2010 do 28. 2. 2015 izdelal generalni državni tožilec RS dne 2. 3. 2015 ob upoštevanju kriterijev iz Meril za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe, na podlagi katerih tožena stranka ugotavlja, da tožnica izpolnjuje pogoje za napredovanje. Funkcijo vrhovne državne tožilke je tožnica nastopila 9. 3. 2006 in je tako dne 8. 3. 2015 poteklo devet let opravljanja tožilske službe v tej funkciji. Ob uporabi 4. odstavka 8. člena Zakona o interventnih ukrepih (v nadaljevanju: ZIU) se leto 2011 ne šteje v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred, skladno z določbo 2. odstavka 68. člena Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2014 in 2015 (v nadaljevanju: ZIPRS 1415) pa v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred ne šteje niti leto 2014. Glede na to zaključuje, da bo tožnica izpolnila devet zahtevanih let napredovalnega obdobja šele 9. 3. 2017. Na podlagi ZIPRS 1415 tožena stranka še navaja, da tudi nima podlage za razvrščanje tožnice v plačni razred, zato je lahko le ugotovila, kdaj bo izpolnila pogoje za napredovanje na položaj vrhovne državne tožilke – svétnice.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava po 1. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela v javnem sektorju za leto 2015 (v nadaljevanju: ZUPPJS 15), ki bi ga tožena stranka morala uporabiti, je v 7. členu odložil učinkovanje pravice do plače v skladu z višjim plačilnim razredom oziroma nazivom do 1. decembra 2015. Tožena stranka bi morala pogoje za napredovanje v konkretnem primeru presojati po matičnem zakonu – torej Zakonu o državnem tožilstvu (v nadaljevanju: ZDT-1), ki odkazuje na smiselno uporabo Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS). Tretji odstavek 27. člena ZSS določa, da sta za napredovanje na položaj vrhovnega sodnika svétnika določena dva pogoja, in sicer devet let opravljanja sodniške službe na tem položaju in ocena, iz katere izhaja, da so izpolnjeni pogoji za napredovanje.

4. Tožnica je oba zakonsko zahtevana pogoja na dan 9. 3. 2015 izpolnjevala, zato ni ovir za njeno napredovanje na položaj vrhovne državne tožilke svétnice z odložitvijo učinkovanja pravice do plače v skladu s pridobljenim položajem in pripadajočim plačilnim razredom do 1. decembra 2015. 5. Po mnenju tožnice napredovanje na položaj vrhovnega državnega tožilca svétnika ni časovno vezano na napredovanje v višji plačilni razred (za razliko od napredovanja na položaj višjega sodnika svétnika). V tem se obravnavani primer razlikuje od zadeve Upravnega sodišča I U 954/2014, ki pa se tudi nanaša na drugo časovno obdobje. Zakonodajalec je pri sprejemanju interventne zakonodaje izhajal iz matične ureditve napredovanja, saj pri določanju omejitev loči med različnimi vrstami napredovanja, prav nobeden izmed njih pa ne omejuje napredovanja na položaj vrhovnega sodnika oziroma tožilca svétnika. Tožeča stranka ocenjuje, da je v obravnavanem primeru bistveno, da je pogoje za napredovanje izpolnila v letu 2015, ko veljavna interventna zakonodaja omejitev napredovanja ne predvideva, odlaga le učinkovanje pravice do pripadajoče plače (do 1. 12. 2015).

6. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani akt odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v novo odločitev, hkrati pa ji naloži v plačilo stroške upravnega postopka.

7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da bi tožnica res izpolnila pogoje devetih let opravljanja državnotožilske službe vrhovne državne tožilke leta 2015, ker pa je interventna zakonodaja napredovanja dve leti zamrznila, je po njenem mnenju potrebno ti dve leti preskočiti. Leto 2011 po četrtem odstavku 8. člena ZJU ni štelo v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred, zato ga tožena stranka pri štetju devetih let, kolikor jih redoma potrebuje vrhovni državni tožilec za pridobitev položaja svétnika, ni upoštevala. Tudi določba drugega odstavka 68. člena ZIPRS 1415 določa, da se leto 2014 ne šteje v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred, zato ga je tožena stranka enako kot leta 2011, glede napredovanja, štela kot zamrznjeno oziroma neobstoječe leto. Tožena stranka nadalje meni, da je napredovanje na položaj vrhovnega tožilca svétnika le ena od oblik napredovanja državnega tožilca, ki za seboj nujno potegne tudi napredovanje v plačnem razredu. V konkretnem primeru je vrhovni državni tožilec po 16. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS-L) uvrščen v 60. plačni razred, z napredovanjem na položaj svétnika pa v 61. plačni razred. Če je omejeno napredovanje v plačnih razredih, je omejeno tudi napredovanje na položaj svétnika, o čemer govorita sodbi Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 954/2014 in Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 1390/2004, iz katerih je tožena stranka sklepala, da velja enakost interventnih ukrepov za okrajne, okrožne, višje, kakor tudi za vrhovne državne tožilce.

8. Tožena stranka je razumela interventno zakonodajo tako, da je le-ta imela namen poseči v finance na vseh mestih, nazivih in položajih opravljanja državnotožilske službe in da je za vse omejujoča (torej tudi za napredovanje na položaj vrhovnega državnega tožilca svétnika). Pri razlagi svoje odločitve se sklicuje tudi na dopis Ministrstva za javno upravo z dne 13. 5. 2015, ki podaja neobvezujočo razlago, kako se interventna zakonodaja upošteva pri napredovanju sodnikov v višji plačni razred. Toženka 7. člena ZUPPJS 15 ni uporabila, ker meni, da navedena določba velja le za javne uslužbence in funkcionarje, ki v letu 2015 napredujejo. Če bi obveljala nasprotna logika, potem interventni ukrepi ne bi imeli smisla in bi istočasno diskriminatorno omogočali napredovanje na položaj svétnika. Zato sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

9. Tožba je utemeljena.

10. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje uvodoma navedeni izpodbijani sklep, s katerim je tožena stranka odločila o napredovanju tožnice na položaj vrhovne državne tožilke – svétnice šele z dnem 9. 3. 2017 in ne že z dnem 9. 3. 2015, kot uveljavlja tožnica v tožbi. Upravno sodišče je v istovrstni zadevi z istovrstnimi tožbenimi ugovori, kakor v tožničinem primeru, ki se je pred tem sodiščem vodila pod št. I U 859/2015 že odločalo in zavzelo pravno stališče, ki je relevantno za odločitev tudi v konkretnem primeru, ki ga zato v nadaljevanju ponovno enako navaja, kot sledi:

11. Med strankama v postopku je sporno, ali se v obdobje devetih let, kolikor jih potrebuje vrhovni državni tožilec, da pridobi pravico do napredovanja na položaj svétnika, štejeta tudi leti 2011 in 2014, glede na omejitve napredovanj po interventni zakonodaji. Toženka je namreč z oceno tožilske službe za tožnico ugotovila, da dne 9. 3. 2017 izpolni pogoje za napredovanje na položaj vrhovne državne tožilke svétnice in s tem uvrstitev v 61. plačni razred.

12. Med strankama so nesporna naslednja dejstva: da je bila tožnica imenovana na funkcijo vrhovne državne tožilke dne 9. 3. 2006; da tožnica po oceni tožene stranke izpolnjuje pogoje za napredovanje (pozitivna ocena) in da dne 8. 3. 2015 izpolnjuje devet rednih let opravljanja tožilske funkcije vrhovne državne tožilke.

13. Napredovanje državnih tožilcev ureja 37. člen ZDT-1, ki določa, da z nastopom državnotožilske službe pridobi državni tožilec pravico do napredovanja v skladu s pogoji, ki jih določa ta zakon. Napredovanje je lahko: v plačnih razredih znotraj razpona plačnih razredov za posamezen državni tožilski naziv; v višji državnotožilski naziv; na višje državnotožilsko mesto; ter na položaj svétnika. Osmi odstavek navedenega člena določa, da če ta zakon ne določa drugače, se glede napredovanja državnih tožilcev, kriterijev za izbiro in napredovanje ter za ocenjevanje dela državnih tožilcev smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja sodniško službo. Omenjeni zakon torej pri odločanju o napredovanjih tožilcev napotuje na smiselno uporabo ZSS.

14. Sodniška napredovanja so urejena v ZSS v členih 24 do 27. Tretji odstavek 27. člena določa, da položaj svétnika pridobi višji sodnik pri tretjem napredovanju v višji plačni razred na istem sodniškem mestu, če ta zakon ne določa drugače. Položaj svétnika pa pridobi vrhovni sodnik po devetih letih opravljanja sodniške službe vrhovnega sodnika, če je z oceno sodniške službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za napredovanje, če ta zakon ne določa drugače. 15. Po presoji sodišča citirani zakon že v izhodišču drugače ureja napredovanja vrhovnih sodnikov na položaj svétnikov kot napredovanja ostalih sodnikov (okrajnih, okrožnih, višjih). Za napredovanje namreč določa samo dva pogoja, in sicer devet rednih let opravljanja sodniške službe vrhovnega sodnika ter pozitivna ocena njegove funkcionarske službe, za razliko od napredovanj na položaj svétnika za okrajne, okrožne in višje sodnike.

16. Tožena stranka je pri odločanju o napredovanju tožnice uporabila četrti odstavek 8. člena ZIU (za izvzetje leta 2011) in 68. člen ZIPRS1415 (za izvzetje leta 2014). Dikcija 8. člena ZIU se glasi: Glede na nenapredovanje v višji plačni razred v letu 2011 se leto 2011 ne šteje v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred. Tudi drugi odstavek 68. člena Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije določa, da se leto 2014 ne šteje v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred. Oba zakona, ki ju je uporabila pri odločanju tožena stranka, sta bila sprejeta v Sloveniji v letih gospodarske krize in sta med drugim omejila pravico zaposlenih v javnem sektorju do napredovanja. Posledično v letu 2011 napredovanje v plačnih razredih ni bilo dopustno, to leto pa se tudi ni štelo v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred. Prav tako je bilo zamrznjeno napredovanje v višji plačni razred za leto 2014, to leto pa ne šteje v napredovalno obdobje.

17. Oba interventna zakona, ki ju je uporabila pri odločanju tožena stranka, govorita o izključitvi določenega obdobja v primerih napredovanj v višji plačni razred. Interventna zakonodaja namreč za določeno (krizno) obdobje izključuje učinkovanje različnih zakonov s ciljem pokriti javnofinančni primanjkljaj oziroma posega v zakonsko določene položaje posameznikov, zato je potrebno njene učinke razlagati restriktivno oziroma ne širiti njene uporabe na podobne primere.

18. Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ne gre za primer, na katerega bi bilo mogoče uporabiti prej citirano interventno zakonodajo. ZSS v 27. členu sam določa, da za napredovanje vrhovnih sodnikov na položaj svétnika zadostuje devet dela na omenjeni funkciji in pozitivna ocena službe, nikjer pa ne govori še o kakšnih drugih pogojih (kot je to primer sodnikov oziroma tožilcev ostalih stopenj v primerih napredovanj na položaj svétnika). Njihovo napredovanje tako ni vezano na pogoje napredovanj v višji plačni razred, zato se interventna zakona, ki ju je pri odločanju uporabila tožena stranka, na primer tožnice ob uporabi jezikovne metode razlage ZSS ne nanašajo.

19. Razlogovanje tožene stranke, da bi s širjenjem učinkov interventne zakonodaje v primeru neizvzetja teh dveh let prišlo do diskriminacije med funkcionarji oziroma javnimi uslužbenci, je po presoji sodišča neutemeljeno. Kot že rečeno, že sam ZSS drugače ureja napredovanja vrhovnih sodnikov na položaj svétnikov, zato bi morala interventna zakona, da bi ju lahko uporabili v konkretnem primeru, le - to izrecno določati v svoji dikciji.

20. Interventna zakonodaja pa vseeno posega tudi na področje pravice tožnice do napredovanja v višji plačni razred. Čeprav bi tožnica pogoje za napredovanje na položaj svétnice izpolnjevala že marca leta 2015 in s tem posledično tudi uvrstitev v višji plačni razred, je zaradi interventne zakonodaje učinkovanje pravice do plače v skladu z višjim plačilnim razredom oziroma nazivom odloženo na 1. december 2015 (7. člen ZUPPJS 15).

21. Opiranje odločitve tožene stranke na sodbo Upravnega sodišča I U 954/2014 naslovno sodišče zavrača, saj ne gre za isto pravno in dejansko situacijo. V primeru iz sodbe I U 954/2014 je šlo namreč za napredovanje višje sodnice na položaj svétnice, torej za – tudi po povedanem – drugače urejeno pravno razmerje.

22. Glede na zgoraj navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava odpravilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (tretji odstavek istega člena).

23. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik).