1. 7. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Valerije Svenšek, Ptuj, ki jo zastopa Gordan Stijepović, odvetnik na Ptuju, na seji 1. julija 2020

sklenilo:

Začne se postopek za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, in 32/16).

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Prekrškovni organ je pritožnico s plačilnim nalogom spoznal za odgovorno storitve prekrška po prvem odstavku 22. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (Uradni list RS, št. 70/06 – ZJRM –1) in prekrška po prvem odstavku 24. člena Zakona o osebni izkaznici (Uradni list RS, št. 35/11 – ZOIzk-1). Izrečena ji je bila enotna globa v višini 383,83 EUR. Zoper odločitev prekrškovnega organa je pritožnica vložila zahtevo za sodno varstvo, ki jo je Okrajno sodišče na Ptuju zavrnilo. Zoper sodbo Okrajnega sodišča pritožnica vlaga ustavno pritožbo.

2.Pritožnica zatrjuje, da ji je Okrajno sodišče kršilo pravico iz 22. člena Ustave, ker je ni seznanilo z rezultatom poizvedb na klicnem centru policije (v nadaljevanju OKC). S tem naj bi ji onemogočilo, da se do njih opredeli. Izvedeni dokaz naj bi bil v obravnavani zadevi bistven, saj naj bi pritožnica navajala, da se je zatekla v hišo zaradi strahu pred policistom ter da naj bi zaradi strahu poklicala policijo.

3.Okrajno sodišče je v izpodbijani sodbi med drugim navedlo, da ne dvomi, da je pritožnica kritičnega dne s svojim ravnanjem izpolnila vse zakonske znake očitanega prekrška. Ni verjelo pritožničini izpovedbi, da naj bi jo policisti prestrašili in da naj bi zato poklicala na OKC. Iz dopisa Policijske postaje Ptuj z dne 31. 8. 2017 naj bi namreč izhajalo, da tistega dne iz telefonske številke, ki jo je pritožnica navedla, ni bil zabeležen noben klic.

4.Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-991/17 z dne 9. 12. 2019 ustavno pritožbo zoper izpodbijano sodbo Okrajnega sodišča na Ptuju sprejelo v obravnavo.

B.

5.Pritožnica je ustavno pritožbo vložila zoper sodbo sodišča prve stopnje, s katero je bilo o njenih pravicah in dolžnostih odločeno na eni in edini sodni stopnji. Zoper to sodbo ni imela niti rednega niti izrednega pravnega sredstva, s katerim bi lahko znotraj sistema sodišč uveljavljala zatrjevane kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki naj bi jih storilo sodišče prve stopnje v okviru odločanja o njeni zahtevi za sodno varstvo. Zakon o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) v drugem odstavku 66. člena zelo omejuje pravico do pritožbe zoper odločitev Okrajnega sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo, vloženo zoper odločbo o prekršku, ki jo je na prvi stopnji izdal prekrškovni organ po hitrem postopku. Pritožba je dovoljena zgolj, če je bila izrečena višja globa od najnižje predpisane za prekršek ali če je bila izrečena globa, ki je predpisana v večkratniku ali v odstotku (četrti in peti odstavek 17. člena ZP-1) ali če sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti, ki presega 400 EUR. Ker je bila pritožnici izrečena globa v najnižjem znesku, ji po drugem odstavku 66. člena ZP-1 pritožbe ni bilo dovoljeno vložiti. Pritožnica ni imela na voljo niti ugovora kot remonstrativnega pravnega sredstva niti zahteve za varstvo zakonitosti. Pritožnica bi sicer lahko predlagala državnemu tožilcu, naj v skladu s prvim odstavkom 169. člena ZP-1 vloži zahtevo za varstvo zakonitosti na Vrhovno sodišče. Vendar državni tožilec na njen predlog ne bi bil vezan in zato zahteve za varstvo zakonitosti ne bi bil dolžan vložiti. Tudi po ustaljeni ustavnosodni presoji pobuda državnemu tožilcu, da vloži zahtevo za varstvo zakonitosti, ni pravno sredstvo stranke, obvestilo državnega tožilca, da ne bo vložil zahteve za varstvo zakonitosti, pa ne akt, s katerim bi bilo odločeno o pravici ali obveznosti posameznika.[1]

6.Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-56/06 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 21) presojalo skladnost drugega odstavka 66. člena ZP-1 s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Zavzelo je stališče, da zgolj to, da zoper odločitev okrajnega sodišča ni dovoljeno nadaljnje pravno sredstvo, samo po sebi ne more pomeniti neskladja s prvim odstavkom 23. člena Ustave. V zvezi z zatrjevanimi posegi v pravico do pritožbe pa je Ustavno sodišče poudarilo, da gre pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo za odločanje v okviru enotnega upravno-kaznovalnega postopka, v katerem opravljajo okrajna sodišča vlogo instančnega organa in hkrati zagotavljajo sodno varstvo. Ker sodišče v primeru zavrnitve zahteve za sodno varstvo odloči enako kot pred njim prekrškovni organ, je zahtevo za sodno varstvo mogoče obravnavati kot "drugo pravno sredstvo" v smislu 25. člena Ustave. Na tej podlagi je Ustavno sodišče odločilo, da izključitev nadaljnje pritožbe zoper odločitev sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva.

7.Po presoji Ustavnega sodišča je treba stališča iz odločbe št. U-I-56/06 znova preizkusiti tako z vidika pravic iz 23. in 25. člena Ustave kot tudi z vidika pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Po sprejetju odločbe št. U-I-56/06 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A), ki dostop do Ustavnega sodišča v prekrškovnih zadevah dopušča le izjemoma. Ustavno sodišče po drugem odstavku 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) sprejme ustavno pritožbo v obravnavo samo, če gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Ker se po četrti alineji drugega odstavka 55.a člena ZUstS šteje, da pri prekrških ne gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika, ustavna pritožba praviloma ni dovoljena. Ustavno sodišče o taki ustavni pritožbi v skladu s tretjim odstavkom 55.a člena ZUstS odloča zgolj v posebno utemeljenih primerih, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve. Pri obravnavanju te ustavne pritožbe, ki uveljavlja kršitev 22. člena Ustave, ki naj bi jo zagrešilo Okrajno sodišče, se je Ustavnemu sodišču zastavilo vprašanje, ali ureditev postopka z zahtevo za sodno varstvo zagotavlja učinkovito varstvo človekovih pravic.

8.Ker je v večini prekrškovnih zadev storilcem pot do Ustavnega sodišča praktično zaprta, je še toliko bolj pomembno, da sodišča v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo zagotavljajo uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ustavno sodišče pa je bilo tudi po uveljavitvi ZUstS-A soočeno s primeri, ko so sodišča popolnoma prezrla odločitve Ustavnega sodišča in s tem pritožnikove z Ustavo zajamčene pravice. V odločbah št. Up-578/16, št Up-887/14 in št. Up-847/14, vse z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17) ter št. Up-942/14 z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17, in OdlUS XXII, 22) in št. Up-854/14 z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17, in OdlUS XXII, 21) je Ustavno sodišče ponovno ugotovilo kršitve temeljnih ustavnih procesnih pravic, glede katerih je že obstajala ustavnosodna presoja. Ustavno sodišče je v navedenih odločbah opozorilo, da ko oblikuje standarde varstva človekovih pravic, morajo te standarde sodišča upoštevati, da se zagotovi učinkovito varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v vseh sodnih postopkih.[2]

9.Razen tega se Ustavno sodišče po objavi navedenih odločb z dne 20. 4. 2017 še vedno sooča s primeri, ko do kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin pride pri odločanju sodišča o zahtevi za sodno varstvo. Če o takšnih kršitvah že obstaja ustavnopravno presoja, Ustavno sodišče zadev, ki kršitve uveljavljajo, ne bo sprejelo v obravnavo (tretji odstavek 55.a člena ZUstS) in bo ustavno pritožbo zavrglo, čeprav je sodba obremenjena s kršitvijo ustavne ali konvencijske pravice in pritožnik lahko vloži pravno sredstvo na ESČP. Navedeno odpira vprašanje učinkovitega pravnega varstva znotraj sistema sodišč in ne pred Ustavnim sodiščem, katerega sistemski položaj v razmerju do sodišč določa načelo subsidiarnosti.

10.Ustavna pritožba temelji na načelu subsidiarnosti.[3] To načelo, ki je zasidrano v tretjem odstavku 160. člena Ustave in ponovljeno v prvem odstavku 51. člena ZUstS, temelji na dveh premislekih. Prvič, pritožnik mora sam storiti, kar je v njegovi moči, da v postopku pred sodišči ne pride do kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali da se že nastale kršitve odpravijo. Drugič, načelo subsidiarnosti hkrati vsebuje temeljno sporočilo o razmerju med sodišči in Ustavnim sodiščem. V skladu z ustavnopravno razdelitvijo pristojnosti so sodišča prva poklicana, da varujejo in uresničujejo človekove pravice in temeljne svoboščine. Od načela subsidiarnosti je mogoče odstopiti le pod ozko določenimi predpostavkami iz drugega odstavka 51. člena ZUstS. V tej konkretizaciji razmerja med pravilom in izjemo se odraža pomen, ki ga Ustava pripisuje sodni praksi sodišč tudi pri spoštovanju ustaljene ustavnosodne presoje.[4]

11.Tudi iz pogojev za sprejem ustavne pritožbe v odločanje, ki sta določena v drugem odstavku 55.b člena ZUstS, je jasno razvidno, da Ustavno sodišče zagotavlja posebno varstvo človekovih pravic, ki ne more nadomestiti odločanja in varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin v sodstvu. Kot je navedeno že v 7. točki obrazložitve tega sklepa, Ustavno sodišče sprejme ustavno pritožbo v obravnavo samo, če gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Zakonske predpostavke za sprejem dajejo Ustavnemu sodišču določeno polje proste presoje pri razlagi in uporabi pomensko odprto zasnovanih pravnih pojmov, ki so merodajni za odločitev o sprejemu.[5] Po drugi strani pa pravno varstvo pred sodišči ni omejeno na kršitve s hujšimi posledicami in precedenčna ustavnopravna vprašanja, temveč obsega tudi manj intenzivne posege v človekove pravice in temeljne svoboščine.

12.V skladu z navedenim se zastavlja vprašanje, ali je ureditev v ZP-1, ki v večini hitrih postopkov o prekršku ne omogoča, da bi storilec znotraj sistema sodišč lahko zahteval odpravo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih je v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo storilo sodišče prve stopnje, v skladu s pravicami iz 22., 23. in 25. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 161. člena Ustave in drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 66. člena ZP-1.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez

Predsednik

[1]Glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-266/02 z dne 14. 10. 2002.

[2]Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. Up-578/16, 6.-7. točka obrazložitve.

[3]Ustavno sodišče je pomen načela subsidiarnosti izpostavilo že v sklepu št. Up-628/06 z dne 15. 5. 2007.

[4]Prim. odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča (Bundesverfassungsgericht - BVerfG) št. 1 PBvU 1/02 z dne 30. 4. 2003, 56. točka obrazložitve. BVerfG je v tej zadevi odločilo, da če postopkovni zakon za primere, ko je sodišče kršilo pravico do izjave in bi to lahko vplivalo na odločitev, ne določa pravnega sredstva pred sodišči, gre za kršitev načela pravne države v zvezi s prvim odstavkom 103. člena Temeljnega zakona (Grundgesetz - GG). BVerfG je poudarilo, da zakonodajalec lahko predvidi preizkus zatrjevane kršitve prvega odstavka 103. člena GG v okviru splošnega sistema pravnih sredstev ali v okviru posebnega pravnega sredstva. V ta namen zadostuje tudi pravno sredstvo, naslovljeno na sodišče, ki se mu očita, da je kršilo postopkovna pravila (iudex a quo), če je pomanjkljivost mogoče učinkovito odpraviti na ta način. Zakonodajalec ima pri podrobnejšem urejanju tega pravnega sredstva in njegovih posledic na voljo določeno polje proste presoje, ki ga mora zapolniti tudi ob upoštevanju interesov drugih udeležencev v postopku in zahteve po učinkovitem delovanju sodišč.

[5]Prim. odločbo BVerfG št. 1 PBvU 1/02, 57. točka obrazložitve.

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Valerije Svenšek, Ptuj, ki jo zastopa Gordan Stijepović, odvetnik na Ptuju, in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 17. decembra 2020

odločilo:

1.Drugi odstavek 66. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16) je v neskladju z Ustavo.

2.Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3.Do odprave ugotovljene protiustavnosti se ne uporablja besedilo iz drugega odstavka 66. člena Zakona o prekrških, ki se glasi: "če je bila izrečena višja globa od najnižje predpisane za prekršek ali če je bila izrečena globa, ki je predpisana v večkratniku ali v odstotku (četrti in peti odstavek 17. člena), ali če sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti, ki presega 400 eurov".

4.Zoper odločitev sodišča o zahtevi za sodno varstvo, zoper katero pritožba ni bila dovoljena in je bila zoper odločitev pravočasno vložena ustavna pritožba s predlogom za izjemno obravnavo sicer nedovoljene ustavne pritožbe, o kateri Ustavno sodišče do dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije še ni odločilo, je dovoljena pritožba iz drugega odstavka 66. člena Zakona o prekrških, ki jo lahko vlagatelj ustavne pritožbe vloži v roku 45 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Pritožnik mora v pritožbi izkazati, da je zoper odločitev sodišča o zahtevi za sodno varstvo pravočasno vložil na Ustavno sodišče ustavno pritožbo s predlogom za izjemno obravnavo sicer nedovoljene ustavne pritožbe.

5.Zoper odločitev sodišča o zahtevi za sodno varstvo, zoper katero pritožba ni bila dovoljena in se rok za vložitev ustavne pritožbe še ni iztekel do dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, je dovoljena pritožba iz drugega odstavka 66. člena Zakona o prekrških, ki jo lahko vlagatelj zahteve za sodno varstvo vloži v roku 45 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

6.Ustavna pritožba zoper sodbo Okrajnega sodišča na Ptuju št. ZSV 71/2016 z dne 11. 9. 2017 se zavrže. Zoper sodbo lahko pritožnica vloži pritožbo iz drugega odstavka 66. člena Zakona o prekrških v roku 8 dni po vročitvi te odločbe.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Prekrškovni organ je pritožnico s plačilnim nalogom spoznal za odgovorno storitve prekrška po prvem odstavku 22. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (Uradni list RS, št. 70/06 – ZJRM-1) in prekrška po prvem odstavku 24. člena Zakona o osebni izkaznici (Uradni list RS, št. 35/11 – ZOIzk-1). Izrečena ji je bila enotna globa v višini 383,83 EUR. Zoper odločitev prekrškovnega organa je pritožnica vložila zahtevo za sodno varstvo, ki jo je Okrajno sodišče na Ptuju zavrnilo. Zoper sodbo okrajnega sodišča pritožnica vlaga ustavno pritožbo.

2.Pritožnica zatrjuje, da ji je okrajno sodišče kršilo pravico iz 22. člena Ustave, ker je ni seznanilo z rezultatom poizvedb na klicnem centru policije (v nadaljevanju OKC) in ji je s tem onemogočilo, da se do njih opredeli. Izvedeni dokaz naj bi bil v obravnavani zadevi bistven, saj naj bi pritožnica navajala, da se je zatekla v hišo zaradi strahu pred policistom ter da naj bi zaradi strahu poklicala policijo.

3.Okrajno sodišče je v izpodbijani sodbi med drugim navedlo, da ne dvomi, da je pritožnica kritičnega dne s svojim ravnanjem izpolnila vse zakonske znake očitanega prekrška. Ni verjelo pritožničini izpovedbi, da naj bi jo policisti prestrašili in da naj bi zato poklicala na OKC. Iz dopisa Policijske postaje Ptuj z dne 31. 8. 2017 naj bi namreč izhajalo, da tistega dne iz telefonske številke, ki jo je pritožnica navedla, ni bil zabeležen noben klic.

4.Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-991/17 z dne 9. 12. 2019 ustavno pritožbo zoper izpodbijano sodbo sprejelo v obravnavo. V postopku odločanja o njeni utemeljenosti je na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) s sklepom št. U-I-304/20, Up-991/17 z dne 1. 7. 2020 začelo postopek za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1). Zastavil se je namreč dvom o tem, ali je ureditev v ZP-1, ki v večini hitrih postopkov o prekršku ne omogoča, da bi vlagatelj zahteve za sodno varstvo znotraj sistema sodišč lahko zahteval odpravo kršitev, ki jih je v postopku odločanja storilo sodišče prve stopnje, v skladu s človekovimi pravicami iz 22., 23. in 25. člena Ustave. Na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS je Ustavno sodišče sklep o sprejemu ustavne pritožbe in o začetku postopka za oceno ustavnosti skupaj z ustavno pritožbo poslalo Državnemu zboru v odgovor.

5.Državni zbor odgovora ni poslal. Mnenje o ustavnosti presojanih določb ZP-1 pa je Ustavnemu sodišču posredovala Vlada. Njeno stališče je, da je veljavna zakonska ureditev pravnih sredstev zoper odločitev okrajnega sodišča v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo primerna. Razlogi, iz katerih je mogoče vložiti zahtevo za sodno varstvo, naj bi omogočali celovit nadzor nad pravilnostjo in zakonitostjo prekrškovne odločbe. Z možnostjo vložitve zahteve za sodno varstvo naj bi se v celoti uresničevala tako pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave), saj naj bi o njej odločalo sodišče, kot tudi pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave), saj naj bi jo bilo mogoče vložiti zoper vsako odločbo prekrškovnega organa iz razlogov, ki omogočajo njen preizkus v celoti. Ureditev iz 66. člena ZP-1 naj bi bila ustrezna tudi z vidika pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, saj naj bi bila pritožba zaradi narave odločitve prekrškovnega organa utemeljeno zamejena na zahtevnejše primere. Ureditev v 66. členu ZP-1 naj bi bila v mejah, ki jih je postavilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-56/06 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 21).

6.Mnenje Vlade je bilo vročeno pritožnici. Pritožnica je v odgovoru izrazila stališče, da je presojana ureditev v neskladju s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave).

7.Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Okrajnega sodišča na Ptuju št. ZSV-71/2016.

B. – I.

Ureditev pravnih sredstev in sodnega varstva v hitrem prekrškovnem postopku

8.Zakonodajalec je v ZP-1 uredil dve temeljni obliki prekrškovnega postopka: postopek prekrškovnega organa oziroma hitri postopek (49. do 58. člen ZP-1) in redni sodni postopek (67. do 168. člen ZP-1). Razmejitev pristojnosti v teh dveh prekrškovnih postopkih temelji na načelu, da se o prekrških praviloma odloča v hitrem postopku (prvi odstavek 52. člena ZP-1). V primerih, ko hitri postopek ni dovoljen (drugi odstavek 52. člena ZP-1), pa se izvede redni sodni postopek, in sicer: kadar sankcije huje posegajo v temeljne človekove pravice in svoboščine (izgon iz države, fakultativni odvzem predmeta, omejitve pri vožnji motornih vozil), kadar se zahteva skrbnejša obravnava določene kategorije storilcev (na primer mladoletniki) oziroma kadar gre za kršitve s posebnih prekrškovnih področij.[1]

9.Bistvena razlika med hitrim in rednim postopkom je v tem, da v hitrem postopku odloča na prvi stopnji upravni organ, medtem ko v rednem postopku že na prvi stopnji odloča sodišče. Po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) ureditev, po kateri prekrške preganjajo in zanje izrekajo sankcije upravne oblasti, ni v nasprotju s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), če ima posameznik možnost zahtevati presojo te odločitve pred sodiščem, ki zagotavlja vse garancije iz 6. člena EKČP.[2] Prav temu je namenjena zahteva za sodno varstvo (59. do 66. člen ZP-1), s katero preide prekrškovna zadeva iz hitrega postopka, ki je v rokah prekrškovnih upravnih organov, v sodni postopek.[3]

10.V rednem prekrškovnem postopku, v katerem na prvi stopnji odloča sodišče, se lahko vloži pritožba zoper vsako sodbo o prekršku. Pritožbeni razlogi so navedeni v 154. členu ZP-1, ki se glasi:

Sodba o prekršku se sme izpodbijati: 1. zaradi bistvene kršitve določb postopka o prekršku; 2. zaradi kršitve materialnih določb tega zakona ali predpisa, ki določa prekršek; 3. zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja; 4. zaradi odločitve o sankcijah, o odvzemu premoženjske koristi, o stroških postopka o prekršku in o premoženjskopravnem zahtevku.

ZP-1 v 66. členu ureja pravico do pritožbe zoper odločitev sodišča o zahtevi za sodno varstvo, vloženo zoper odločbo o prekršku, ki jo je na prvi stopnji izdal prekrškovni organ po hitrem postopku. Prvi odstavek 66. člena ZP-1 se glasi:

Zoper sklep sodišča, s katerim je bila zahteva za sodno varstvo zavržena, je dovoljena pritožba iz vseh razlogov po 154. členu tega zakona.

Drugi odstavek 66. člena ZP-1 pa se glasi:

Zoper druge odločbe sodišča prve stopnje lahko osebe iz prvega odstavka 59. člena tega zakona vložijo pritožbo iz razlogov po 1., 2. in 4. točki 154. člena tega zakona, razen glede stroškov postopka, če je bila izrečena višja globa od najnižje predpisane za prekršek ali če je bila izrečena globa, ki je predpisana v večkratniku ali v odstotku (četrti in peti odstavek 17. člena), ali če sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti, ki presega 400 eurov.

11.Iz zakonske ureditve torej jasno izhaja, da je v primerjavi z rednim postopkom, ki zagotavlja dve stopnji sodnega odločanja, sodno odločanje v hitrem postopku v večini primerov zgolj enostopenjsko. Zakonodajalec je omejil pravico do pritožbe na primere, ko je bila izrečena višja globa od najnižje predpisane za prekršek, ko je bila izrečena globa, predpisana v večkratniku ali v odstotku, ali ko sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti nad 400 EUR. V strokovni literaturi se navaja, da v praksi izrečena sankcija v večini primerov ne omogoča pritožbe zoper sodbo okrajnega sodišča, s katero je bilo odločeno o zahtevi za sodno varstvo.[4]

12.Vlagatelj zahteve za sodno varstvo nima zoper odločitev okrajnega sodišča na voljo niti zahteve za varstvo zakonitosti kot izrednega pravnega sredstva niti ne kakšnega drugega podobnega izrednega pravnega sredstva. Državnemu tožilcu sicer lahko predlaga, naj v skladu s 169. členom ZP-1 vloži zahtevo za varstvo zakonitosti na Vrhovno sodišče.[5] Vendar državni tožilec na predlog ni vezan in zahteve za varstvo zakonitosti ni dolžan vložiti. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pobuda državnemu tožilcu, naj vloži zahtevo za varstvo zakonitosti, ne spada med pravna sredstva stranke, ki jih je treba izčrpati pred vložitvijo ustavne pritožbe.[6] Obvestilo državnega tožilca, da ne bo vložil zahteve za varstvo zakonitosti, tudi ni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravici ali obveznosti posameznika.[7]

B. – II.

Presoja ustavnosti zakonske ureditve pravnih sredstev zoper odločitev o zahtevi za sodno varstvo

I. Dosedanja ustavnosodna presoja

13.Člen 25 Ustave zagotavlja vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedena ustavna določba zagotavlja spoštovanje načela instančnosti v odločanju sodišč. Bistvena vsebina tega načela je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopenjskega organa z vidika vseh vprašanj, tako pravne kot dejanske narave, ki so pomembna za odločitev o pravici ali obveznosti.[8] To pomeni, da 25. člen Ustave zagotavlja meritorno (vsebinsko) oceno pravilnosti prvostopenjske oblastne odločitve, v okviru katere mora pritožbeno sodišče vsebinsko presoditi utemeljenost pritožbenih navedb.[9] Smisel 25. člena Ustave je, da lahko posameznik z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese, kar pomeni, da mora pritožbeno sodišče pritožbo, če je dopustna, vsebinsko obravnavati in se do tistih pritožbenih navedb, ki so za odločitev bistvenega pomena, v obrazložitvi svoje odločbe tudi opredeliti.[10] Učinkovitost pa pomeni tudi to, da mora biti táko pravno sredstvo praviloma suspenzivno. Drugače je lahko le, ko je po izvršitvi izpodbijane odločbe in ob morebitni ugoditvi pritožbi za pritožnika mogoče vzpostaviti stanje, kakršno je bilo pred izvršitvijo odločbe.[11]

14.Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča je, da človekova pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave zagotavlja pritožbo oziroma drugo pravno sredstvo zoper odločbe, izdane na prvi stopnji, več od dvostopenjskega odločanja pa ne jamči.[12] Drugo pravno sredstvo v smislu 25. člena Ustave je lahko tudi zahteva za preizkus odločbe v sodnem postopku.[13] Ustavno sodišče je v zvezi s tem izoblikovalo naslednja stališča:

Odločanje sodišča opravlja funkcijo "drugega pravnega sredstva" še posebej tedaj, kadar na prvi stopnji odločajo najvišji organi posamezne veje oblasti oziroma organi, ki so posebej strokovno usposobljeni za odločanje v posameznih vrstah zadev. V takih primerih bi ustvarjanje novih, zgolj temu namenjenih instančnih organov pomenilo kopičenje pravnih sredstev, ki bi zgolj podaljševalo postopke in ne bi zagotavljalo niti kvalitetnejšega niti učinkovitejšega varstva pravic.[14]

Spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta po svojih značilnostih opravlja funkcijo "drugega pravnega sredstva" iz 25. člena Ustave, saj se z njim glede na pooblastila sodišča v okviru sodnega nadzora zagotavlja instančna kontrola.[15]

Enako velja za spor polne jurisdikcije v tistih primerih, ko sodišče sicer sámo odloči o pravici (spremeni izpodbijani upravni akt), vendar na podlagi enakega dejanskega stanja, na podlagi katerega so odločali upravni organi v postopku izdaje upravnega akta.[16]

V primerih, ko je upravni spor mogoče obravnavati kot "drugo pravno sredstvo" iz 25. člena Ustave, izključitev nadaljnje pritožbe zoper odločitev Upravnega sodišča ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva. Pravica iz 25. člena Ustave ne zahteva, da bi moralo Vrhovno sodišče kot sodišče druge stopnje ponovno presojati odločitev sodišča.[17]

Če pa Upravno sodišče sámo na glavni obravnavi ugotavlja dejansko stanje in na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja spremeni izpodbijani akt, mora biti stranki dana možnost, da s pritožbo izpodbija vsebinsko odločitev Upravnega sodišča.[18]

Sodno varstvo lahko opravlja funkcijo "drugega pravnega sredstva" v smislu 25. člena Ustave zgolj tedaj, če je to pravno sredstvo po svoji naravi enako učinkovito kot pritožba.[19]

15.Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-56/06 presojalo skladnost drugega odstavka 66. člena ZP-1 s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Zavzelo je stališče, da zgolj to, da zoper odločitev okrajnega sodišča ni dovoljeno nadaljnje pravno sredstvo, samo po sebi ne more pomeniti neskladja s prvim odstavkom 23. člena Ustave. V zvezi z zatrjevanimi posegi v pravico do pritožbe pa je Ustavno sodišče poudarilo, da gre pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo za odločanje v okviru enotnega upravnokaznovalnega postopka, v katerem opravljajo okrajna sodišča vlogo instančnega organa in hkrati zagotavljajo sodno varstvo. Ker sodišče v primeru zavrnitve zahteve za sodno varstvo odloči enako kot pred njim prekrškovni organ, je zahtevo za sodno varstvo mogoče obravnavati kot "drugo pravno sredstvo" v smislu 25. člena Ustave. Na tej podlagi je Ustavno sodišče odločilo, da izključitev nadaljnje pritožbe zoper odločitev sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva.

II. Razlogi za spremembo ustaljene ustavnosodne presoje glede posega v 25. člen Ustave

16.Po sprejetju odločbe št. U-I-56/06 je bil z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A) dostop do Ustavnega sodišča v prekrškovnih zadevah zelo omejen. Ustavno sodišče po drugem odstavku 55.b člena ZUstS sprejme ustavno pritožbo v obravnavo samo, če gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Ker se po četrti alineji drugega odstavka 55.a člena ZUstS šteje, da pri prekrških ne gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika, ustavna pritožba praviloma ni dovoljena. Ustavno sodišče o taki ustavni pritožbi v skladu s tretjim odstavkom 55.a člena ZUstS odloča zgolj v posebno utemeljenih primerih, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve.

17.Ustavno sodišče pa je bilo tudi po uveljavitvi ZUstS-A soočeno s primeri, ko so sodišča prezrla odločitve Ustavnega sodišča in s tem pritožnikove z Ustavo zajamčene pravice. V odločbah št. Up-578/16, št. Up-887/14 in št. Up-847/14, vse z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17), ter št. Up-942/14 z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17, in OdlUS XXII, 22) in št. Up-854/14 z dne 20. 4. 2017 (Uradni list RS, št. 24/17, in OdlUS XXII, 21) je Ustavno sodišče ponovno ugotovilo kršitve temeljnih ustavnih procesnih pravic, glede katerih je že obstajala ustavnosodna presoja. Ustavno sodišče je v navedenih odločbah opozorilo, da ko oblikuje standarde varstva človekovih pravic, morajo te standarde sodišča upoštevati, da se zagotovi učinkovito varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v vseh sodnih postopkih.[20]

18.Tudi po objavi navedenih odločb z dne 20. 4. 2017 se Ustavno sodišče še vedno srečuje s primeri, ko do kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin pride pri odločanju sodišča o zahtevi za sodno varstvo. Če o takšnih kršitvah že obstaja ustavnosodna presoja, Ustavno sodišče zadev, ki kršitve uveljavljajo, ne sprejme v obravnavo (tretji odstavek 55.a člena ZUstS) in ustavne pritožbe zavrže, čeprav je sodba obremenjena s kršitvijo ustavne ali konvencijske pravice in pritožnik lahko vloži pravno sredstvo na ESČP.

19.Ustavno sodišče je zato znova pretehtalo stališče iz odločbe št. U-I-56/06, da odsotnost ureditve pravnega sredstva zoper odločitev sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva. Namen pravnih sredstev namreč ni zgolj odprava kršitev zakonskih materialnih in postopkovnih določb, temveč tudi, da se v okviru rednega sodstva odpravijo kršitve ustavnih pravic.[21]

20.Pri oceni ustavnosti ureditve v drugem odstavku 66. člena ZP-1 je treba upoštevati naravo prekrškovnega prava kot dela kaznovalnega prava. Tako kot pri kaznivih dejanjih tudi odločanje o prekrških temelji na "obtožbi". Po ustaljeni ustavnosodni presoji je "obtožba" sleherni akt, ki je naperjen zoper državljana in na katerega podlagi državljanu grozi kazen, na podlagi takšnih aktov pa obravnavajo protipravna ravnanja tudi sodniki v okviru odločanja o zahtevi za sodno varstvo.[22] Enako kot kazenska sankcija je tudi sankcija za prekršek po svoji naravi kazen, ki je namenjena resocializaciji storilca in preprečevanju prihodnjih kršitev (specialna in generalna prevencija). Ne samo izrek zaporne, ampak tudi izrek denarne kazni v končni posledici lahko privede tudi do odvzema prostosti (20.a člen ZP-1). Denarna kazen lahko znatno prizadene premoženjsko sfero kaznovane osebe. Zato je Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 31/99, in OdlUS VIII, 126) sprejelo stališče, da morajo biti tudi storilcu v postopku o prekršku zagotovljena vsa temeljna jamstva poštenega postopka. Za postopke, v katerih se v posameznih primerih odloča o uporabi kaznovalnega ukrepa, veljajo tudi jamstva iz 29. člena Ustave, ki pomembno strožijo ustavnoprocesna jamstva, izhajajoča iz 22., 23. in 25. člena Ustave.[23] Raven zagotovljenih pravic je lahko v primeru lažjih kršitev z manj hudimi posledicami za kaznovano osebo nižja od tiste, ki je zagotovljena v kazenskem postopku.[24]

21.Kot je pojasnjeno v 9. do 12. točki obrazložitve te odločbe, v večini primerov vlagatelj zahteve za sodno varstvo zoper odločitev okrajnega sodišča o njej nima na voljo niti rednega niti izrednega pravnega sredstva. Vendar pa ni izključeno, da prav to sodišče v okviru enostopenjskega sodnega varstva napačno uporabi procesno in materialno pravo. Kršitev lahko celo prerase v kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vlagateljem pa znotraj rednega sodstva ni omogočeno uveljavljanje teh kršitev.

22.Vlagatelj zahteve za sodno varstvo sicer zoper odločitev okrajnega sodišča lahko vloži ustavno pritožbo in na ta način uveljavlja kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar ustavna pritožba po svoji naravi ni nadomestilo za pravna sredstva pred rednimi sodišči. Gre za posebno pravno sredstvo, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji ne sodi v okvir niti človekove pravice do sodnega varstva niti človekove pravice do

pravnega sredstva.[25] Ustavno sodišče zagotavlja posebno varstvo človekovih pravic, ki ne more nadomestiti odločanja ter varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin pred rednimi sodišči.[26] Ustavno sodišče tako ni "pritožbeno sodišče", ki bi izravnalo odsotnost pravnih sredstev v sodnem postopku.[27]

23.Da gre pri ustavnopravnem varstvu za posebno varstvo človekovih pravic, je razvidno že iz splošnih meril za sprejem ustavne pritožbe v odločanje. Po drugem odstavku 55.b člena ZUstS se namreč ustavna pritožba sprejme v obravnavo samo, če gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Zakonske predpostavke za sprejem v obravnavo dajejo Ustavnemu sodišču določeno polje proste presoje pri razlagi in uporabi pomensko odprto zasnovanih pravnih pojmov, ki so merodajni za odločitev o sprejemu. Po drugi strani pa pravno varstvo pred sodišči ni omejeno na kršitve s hujšimi posledicami in precedenčna ustavnopravna vprašanja, temveč obsega tudi manj intenzivne posege v človekove pravice in temeljne svoboščine.[28]

24.Bistveno je tudi, da ustavna pritožba temelji na načelu subsidiarnosti.[29] To načelo, ki je zasidrano v tretjem odstavku 160. člena Ustave in ponovljeno v prvem odstavku 51. člena ZUstS, temelji na treh premislekih. Prvič, pritožnik mora sam storiti, kar je v njegovi moči, da v postopku pred sodišči ne pride do kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali da se že nastale kršitve odpravijo. Drugič, Ustavno sodišče je ob presoji ustavne pritožbe seznanjeno s stališči instančnih sodišč v sistemu rednega sodstva, kar pripomore tako h kakovosti kot tudi k pospešitvi ustavnosodnega odločanja.[30] Ter tretjič, načelo subsidiarnosti vsebuje temeljno sporočilo o razmerju med sodišči in Ustavnim sodiščem. V skladu z ustavnopravno razdelitvijo pristojnosti so sodišča prva poklicana, da varujejo in uresničujejo človekove pravice in temeljne svoboščine. V skladu s 125. členom Ustave so sodniki pri sojenju vezani tudi na Ustavo, ne samo na zakon. Namen pravnih sredstev je tudi, da se že v sistemu rednega sodstva odpravijo morebitne kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, tako da Ustavno sodišče posega le v zadeve, pri katerih v okviru rednega sodstva te kršitve kljub uveljavljanju s strani prizadete osebe niso bile odpravljene.[31]

25.Od načela subsidiarnosti je mogoče odstopiti le pod ozko določenimi pogoji iz drugega odstavka 51. člena ZUstS. Ta določa, da lahko pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev Ustavno sodišče izjemoma odloča o ustavni pritožbi, če je zatrjevana kršitev očitna in če bi z izvršitvijo posamičnega akta nastale za pritožnika nepopravljive posledice. V tej konkretizaciji razmerja med pravilom (izčrpanje pravnih sredstev pred ustavno pritožbo) in izjemo (odločanje pred izčrpanjem) se odraža pomen, ki ga Ustava pripisuje sodni praksi sodišč tudi pri spoštovanju ustaljene ustavnosodne presoje.[32]

26.V skladu z načelom pravne države je, da sta preizkus kršitev in njihova odprava v prvi vrsti prepuščena rednim sodiščem. Hibridni postopek, ki je sestavljen iz upravnokaznovalne in sodne stopnje, dopušča več napak kot dvostopenjsko sodno odločanje tudi zato, ker lahko okrajno sodišče v skladu s četrtim odstavkom 65. člena ZP-1 ponovi ali dopolni dokazni postopek in tedaj zaradi preverjanja spornih dejstev prvič izvede dokaze. Kadar je sodno varstvo v hitrem postopku o prekršku zgolj enostopenjsko, pa vlagatelju zahteve za sodno varstvo – čeprav se je zoper njega vodil postopek o "obtožbi" – znotraj sistema rednega sodstva ni omogočeno uveljavljanje kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih je storilo sodišče v okviru enostopenjskega sodnega varstva.

27.Ni sicer izključeno, da bi lahko tudi instančno sodišče storilo napako pri preverjanju zatrjevanih predhodnih kršitev prvostopenjskega sodišča. Ustavnopravno zagotovljen sistem pravnega varstva v interesu pravne varnosti in pravnega miru sprejema določeno tveganje, da je sodišče napačno uporabilo pravo. V skladu z načelom pravne varnosti, ki temelji na načelih pravne države (2. člen Ustave), se mora vsak spor enkrat končati.[33]

28.Tveganje obremenjenosti končne odločitve s kršitvami pa je pri enostopenjskem sodnem odločanju večje, kot če bi imel prizadeti možnost vložiti nadaljnje pravno sredstvo, s katerim bi lahko učinkovito zahteval odpravo kršitev. Takšno tveganje je lahko ustavnopravno dopustno na drugih področjih sodniškega odločanja[34] – ni pa sprejemljivo v primerih odločanja o obtožbah zoper posameznika, ki spadajo na področje kaznovalnega prava.

29.Iz razlogov, navedenih v 16.–28. točki obrazložitve te odločbe, Ustavno sodišče spreminja svoje stališče, da opustitev ureditve pravnega sredstva zoper odločitve okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo ne pomeni posega v človekovo pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Ureditev v drugem odstavku 66. člena ZP-1 pritožbo omejuje na primere, ko je bila izrečena višja globa od najnižje predpisane za prekršek ali ko je bila izrečena globa, ki je predpisana v večkratniku ali v odstotku, oziroma ko sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti, ki presega 400 EUR. V drugih primerih pritožbe ne dopušča, to pa pomeni poseg v pravico iz 25. člena Ustave.

III. Presoja dopustnosti posega v pravico do pravnega sredstva

30.Ustavno sodišče mora v nadaljevanju oceniti, ali je takšen poseg dopusten. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega.[35]

31.Vlada v svojem mnenju navaja, da veljavna zakonska ureditev pravnih sredstev v hitrem prekrškovnem postopku upošteva načelo učinkovitosti postopka ter s tem povezano ustavno pravico do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja. S tem naj bi se omogočilo bistveno pospešeno obravnavanje prekrškov. Podobno izhaja tudi iz Predloga zakona o prekrških (ZP-1), v katerem je še poudarjeno, da naj bi bilo v prid učinkovitosti vzpostavljeno ustrezno sorazmerje s pravico do pravnega sredstva v upravnokaznovalnem postopku in v dvostopenjskem rednem postopku. Ureditev naj bi v večji meri kot prej upoštevala manjšo družbeno pomembnost prekrškov, kot kršitev javnega reda, družbene discipline in vrednot, ki niso varovane s kazenskim pravom. Njihova teža pa naj bi vendarle narekovala družbeno grajo v obliki milejših, predvsem denarnih sankcij.[36]

32.Cilj presojane ureditve je torej učinkovitost postopka in s tem zagotavljanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja kot pomembnega vidika pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave). Tak cilj je ustavno dopusten.

33.Ustavno sodišče je, ne da bi se spustilo v vprašanje primernosti in nujnosti zakonske ureditve, opravilo presojo sorazmernosti presojane ureditve v ožjem smislu. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (v tem primeru posega v pravico do pravnega sredstva) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (v tem primeru pravici do sojenja v razumnem roku). Po presoji Ustavnega sodišča je teža konkretnega posega odvisna predvsem od vpliva izrečene sankcije na položaj vlagatelja zahteve za sodno varstvo.

34.Vlada sicer navaja, da zakonska ureditev upošteva manjšo družbeno pomembnost prekrškov, da pa njihova teža vendarle narekuje družbeno grajo v obliki milejših (predvsem denarnih) sankcij. Opozarja, da gre v primerih, ko drugi odstavek 66. člena ZP-1 dopušča pritožbo zoper odločitev sodišča za bolj represiven poseg državnega organa v človekove pravice in temeljne svoboščine: 1) če je izrečena globa višja od najnižje predpisane, 2) če je globa izrečena v večkratniku ali v odstotku, kot na primer, če gre za prekrške na področjih varstva konkurence, trga z električno energijo ali zemeljskim plinom, ter 3) če sta bila izrečena odvzem predmetov ali odvzem premoženjske koristi v vrednosti nad 400 EUR. Vendar pritožba zoper sodbo okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo ni dopustna niti, če je bila izrečena visoka globa, ki lahko močno posega v storilčev premoženjski položaj, če le ne presega minimuma, določenega v posebnem predpisu.[37] Poleg tega zakonski posebni minimumi večkrat presegajo znesek 1.000 EUR, kar pomeni, da je storilcu v primeru neplačila globe mogoče odrediti nadomestni zapor (20.a člen ZP-1). To pomeni, da lahko v postopku o prekršku storilcu grozi tudi odvzem osebne svobode, ki jo varuje 19. člen Ustave. Odgovornost za prekršek, čeprav z globo zgolj v višini zakonskega posebnega minimuma, ima lahko za storilca hude posledice tudi na drugih področjih, kot na primer na področju javnega naročanja.[38] Po drugi strani pa se v strokovni literaturi opozarja, da je pot do pritožbe odprta tistim, ki odgovarjajo za blažje kršitve, če izrečena globa presega minimum, določen v materialnem predpisu.[39] Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da merila, ki jih je zakonodajalec izbral za dopustnost pritožbe zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo, ne odražajo ustrezno v vseh primerih teže posega državnega organa v sfero storilca prekrška.

35.Vlada navaja tudi, da naj bi se z izpodbijano ureditvijo onemogočilo neupravičeno vlaganje pravnih sredstev z namenom doseči zastaranje pregona. Po presoji Ustavnega sodišča zakonodajalec lahko uvede pravne mehanizme, s katerimi v konkretnih primerih prepreči zlorabo postopkovnih pravic. Vendar zgolj bojazen morebitnega neupravičenega uveljavljanja pravic ne more utemeljiti posega v pravico iz 25. člena Ustave. Nevarnost morebitnega zastaranja postopkov je mogoče odpraviti z ustrezno organizacijo sodstva in ustreznim oblikovanjem postopka, v katerem se uveljavlja odprava sodniških kršitev.

36.Ustavno sodišče je pri presoji torej upoštevalo na eni strani cilj zakonodajalca, da se zagotovi učinkovitost postopka v domnevno manj pomembnih prekrškovnih postopkih (in s tem zagotavljanje pravice do sojenja v razumnem roku), in na drugi strani dejstvi, (1) da lahko tudi prekrškovni postopki pomenijo hujše posege v sfero vlagatelja zahteve za sodno varstvo (v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine) oziroma vodijo do njih ter (2) da merila za razlikovanje med primeri, ko je pritožba dopustna, oziroma primeri, ko ni dopustna, niso ustrezno določena. Na tej podlagi Ustavno sodišče ocenjuje, da cilj večje učinkovitosti postopka ne odtehta posega v človekovo pravico iz 25. člena Ustave.

37.Kot je poudarjeno v 22. točki obrazložitve, sistem ureditve pravnih sredstev v hitrem prekrškovnem postopku daje položaj "pritožbenega sodišča" Ustavnemu sodišču, saj na drug način ni mogoče uveljavljati kršitev, ki jih stori okrajno sodišče v okviru enostopenjskega sodnega varstva. Po presoji Ustavnega sodišča tak sistem ne zagotavlja ustavnopravno ustreznega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, hkrati pa Ustavno sodišče postavlja v vlogo, ki mu po Ustavi ne pripada.[40] Učinkovito pravno sredstvo je zato treba zagotoviti že znotraj sistema sodišč in ne šele pred Ustavnim sodiščem, katerega sistemski položaj v razmerju do sodišč določa načelo subsidiarnosti. To je navsezadnje pomembno tudi z vidika oblikovanja enotne sodne prakse. V sistemu organizacije "prekrškovnih" sodišč, kar je po veljavni ureditvi okrajnih sodišč, zagotavljanje enotne sodne prakse ne more biti prepuščeno šele Ustavnemu sodišču.[41]

38.Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da zakonska ureditev v drugem odstavku 66. člena ZP-1 ni v skladu s 25. členom Ustave.

39.Ustavno sodišče presojane ureditve ni razveljavilo. Ustavno sodišče bi sicer lahko delno razveljavilo besedilo v drugem odstavku 66. člena ZP-1 (katerega uporabo je sicer do nadaljnjega prepovedalo kot določitev načina izvršitve te odločbe) in s tem glede možnosti vložitve obstoječega pravnega sredstva izenačilo vse vlagatelje zahtev za sodno varstvo iz hitrih prekrškovnih postopkov. Vendar je pri tem upoštevalo, da razveljavitvena odločba učinkuje ipso iure in ne terja odziva zakonodajalca. Tukaj pa gre za podrobnejšo ureditev pravnega sredstva, kar je samo po sebi kompleksno vprašanje,

ki mora biti v pristojnosti zakonodajalca.[42] Ustavno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta (2. točka izreka).

40.Zakonodajalec ima pri oblikovanju postopka na voljo široko polje proste presoje, v katerem mora upoštevati interese vseh udeležencev v postopku in zahtevo po učinkovitem delovanju sodišč. Prvič, izbere lahko takšno merilo za uresničevanje pritožbe zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo, ki bo odražalo težo posega državnega organa v človekove pravice in temeljne svoboščine. Na primer, zakonodajalec lahko ne predvidi pritožbe za bagatelne prekrške, ki nimajo pomembnega vpliva na kršiteljev položaj.[43] Drugič, v skladu s šestim odstavkom 66. člena ZP-1 se pritožba zoper odločitev okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo obravnava po določbah pritožbenega postopka v rednem sodnem postopku. Navedena določba tako glede roka za vložitev pritožbe (prvi odstavek 151. člena ZP-1), obvezne vsebine pritožbe (153. člen ZP-1) in drugih postopkovnih pravil napotuje na 15. poglavje ZP-1. Vendar lahko zakonodajalec za zagotovitev učinkovitega delovanja sodišč primerno prilagodi tudi postopek obravnave takšne pritožbe.

V tem okviru pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave ne zagotavlja preizkusa prvostopenjske sodne odločbe po uradni dolžnosti (kot velja za redni postopek za primere iz petega in devetega odstavka 163. člena ZP-1), niti ne zagotavlja upoštevanja pritožbenih navedb, ki jih pritožnik, če bi jih lahko, ni pravočasno uveljavljal že v postopku pred prekrškovnim organom oziroma okrajnim sodiščem.[45] Zakonodajalec pa vlagatelju zahteve za sodno varstvo ne sme oteževati dostopa do učinkovitega sodnega nadzora na način, ki bi pomenil prekomerno breme in ga ne bi bilo mogoče utemeljiti s stvarnimi razlogi.

Način izvršitve odločbe o ugotovljeni protiustavnosti ZP-1

41.Da bi Ustavno sodišče do odprave ugotovljene protiustavnosti zavarovalo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve odločbe (3. točka izreka). Odločilo je, da se do odprave ugotovljene protiustavnosti ne uporablja besedilo iz drugega odstavka 66. člena ZP-1, ki omejuje dopustnost pritožbe, s čimer je vzpostavilo enakost med vsemi pritožniki zoper sodbo okrajnega sodišča v hitrem prekrškovnem postopku. Pritožba se v skladu s šestim odstavkom 66. člena ZP-1 obravnava po določbah pritožbenega postopka o rednem postopku. Pritožbeni razlogi so ožji in obsegajo zgolj razloge po prvi, drugi in četrti alineji 154. člena ZP-1, pritožba zoper odločitev o stroških postopka pa je izključena. Ker je bilo o dejanskem stanju presojano že na dveh stopnjah (pred prekrškovnim organom in pred sodiščem), Ustavno sodišče ni razširilo obstoječih pritožbenih razlogov še na razlog po tretji alineji 154. člena ZP-1.

42.Ustavno sodišče se za tak način izvršitve ni odločilo zato, ker bi bilo to edino skladno z Ustavo. Pri presoji je izhajalo iz dejstva, da je pritožba v nekaterih primerih v hitrem postopku o prekršku zoper odločitev okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo že predvidena, in jo je le razširilo še na druge primere, v katerih do sedaj pritožba ni bila dopustna. S takim načinom izvršitve je Ustavno sodišče v najmanjši mogoči meri in zgolj začasno – do sprejetja zakonske ureditve – poseglo v obstoječo zakonsko ureditev.

43.Poleg tega je Ustavno sodišče poseben način izvršitve svoje odločbe določilo za (1) primere, v katerih je bila zoper odločbo sodišča, s katero je bilo odločeno o zahtevi za sodno varstvo in zoper katero pritožba ni bila dovoljena, pravočasno vložena ustavna pritožba s predlogom za izjemno obravnavo sicer nedovoljene ustavne pritožbe, o kateri Ustavno sodišče do dne objave te odločbe še ni odločilo, ter za (2) primere, ko je okrajno sodišče o zahtevi za sodno varstvo že odločilo, pritožba zoper odločbo pa ni bila dovoljena in rok za vložitev ustavne pritožbe do dneva objave te odločbe še ni potekel. Za obe skupini primerov je določilo, da lahko te osebe vložijo pritožbo iz drugega odstavka 66. člena ZP-1 v roku 45 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu (4. in 5. točka izreka). Za zagotovitev učinkovite možnosti za seznanitev z odločbo Ustavnega sodišča je tako določeni rok za vložitev pritožbe daljši od tistega, ki je za vložitev pritožbe predviden v prvem odstavku 151. člena ZP-1. V primerih, ko je bila zoper odločbo sodišča o zahtevi za sodno varstvo že vložena ustavna pritožba, mora pritožnik v pritožbi izkazati, da je zoper odločitev sodišča o zahtevi za sodno varstvo vložil na Ustavno sodišče pravočasno ustavno pritožbo s predlogom za izjemno obravnavo sicer nedovoljene ustavne pritožbe.

B. – III.

Odločitev o ustavni pritožbi

44.Ustavno sodišče je ustavno pritožbo zavrglo, ker pritožnica ni izčrpala vseh pravnih sredstev. V skladu z določenim načinom izvršitve te odločbe ima pritožnica sedaj možnost, da zoper izpodbijano sodbo okrajnega sodišča vloži pritožbo iz drugega odstavka 66. člena ZP-1. Za zagotovitev učinkovitosti te pritožbe je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS določilo, da lahko pritožbo vloži v 8 dneh od vročitve te odločbe, kar je v običajnem zakonsko določenem pritožbenem roku (6. točka izreka).

C.

45.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 40. člena, pete alineje prvega odstavka 55.b člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Jadek Pensa in sodnik Knez, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnik Šorli je dal pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]P. Čas in N. Orel v: P. Čas in ostali (ur.), Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 309.

[2]Sodba ESČP v zadevi Lutz proti Nemčiji z dne 25. 8. 1987, 57. točka obrazložitve.

[3]Z. Fišer v: P. Čas in ostali (ur.), nav. delo, str. 433.

[4]Prav tam, str. 514.

[5]Navedena določba se glasi: "1) Zahteva za varstvo zakonitosti se lahko vloži zoper vsako odločbo, izdano na drugi stopnji, oziroma vsako pravnomočno odločbo, če je kršen ta zakon ali predpis, ki določa prekršek. (2) Zahtevo za varstvo zakonitosti lahko vloži državni tožilec po uradni dolžnosti ali na pobudo osebe, ki ima pravico do pravnega sredstva po tem zakonu. (3) Pri odločanju o vložitvi zahteve za varstvo zakonitosti državni tožilec upošteva zlasti naravo in težo domnevne kršitve, pomen zadeve in posledice odločitve za pobudnika in druge udeležence v postopku ter potrebo po zagotavljanju pravne varnosti, enotne uporabe prava ali pomen za razvoj prava preko sodne prakse."

[6]Sklep Ustavnega sodišča št. Up-105/95 z dne 6. 10. 1995 (OdlUS IV, 175).

[7]Sklep Ustavnega sodišča št. Up-266/02 z dne 14. 10. 2002.

[8]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88), 28. točka obrazložitve.

[9]Odločba Ustavnega sodišča št. Up-258/03, U-I-74/05 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 90/05, in OdlUS XIV, 99), 8. točka obrazložitve.

[10]Odločba Ustavnega sodišča št. Up-353/02 z dne 20. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04), 6. točka obrazložitve. Navedena stališča je Ustavno sodišče povzelo v odločbi št. U-I-74/14 z dne 17. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 48/15).

[11]Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 11/99, in OdlUS VIII, 13) in št. U-I-115/14, Up-218/14 z dne 21. 1. 2016 (Uradni list RS, št. 8/16, in OdlUS XXI, 20).

[12]Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-60/11, Up-349/11 z dne 14. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 19/13), in št. Up-11/94 z dne 15. 2. 1995 (OdlUS IV, 140) ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/09, Up-1333/09, U-I-287/09, Up-1375/09 z dne 14. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 58/11), 19. točka obrazložitve.

[13]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88), št. U-I-56/06, št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42) in št. Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009 (Uradni list RS, št. 17/09, in OdlUS XVIII, 63).

[14]Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, 30. in 31. točka obrazložitve, in št. Up-2501/08, 9. točka obrazložitve.

[15]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/07, 14. točka obrazložitve.

[16]Prav tam, 15. točka obrazložitve.

[17]Prav tam, 16. točka obrazložitve.

[18]Prav tam, 17. točka obrazložitve.

[19]Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, 31. točka obrazložitve, in št. Up-2501/08, 11. točka obrazložitve.

[20]Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. Up-578/16, 6. in 7. točka obrazložitve.

[21]Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-139/99 z dne 30. 5. 2000.

[22]Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-117/93 z dne 2. 2. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 10).

[23]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-113/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20), 33. točka obrazložitve.

[24]Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-1293/10 z dne 21. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 52/12), št. Up-1544/10 z dne 21. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 53/12) in št. Up-319/10, U-I-63/10 z dne 20. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 10/11).

[25]Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-60/11, Up-349/11 z dne 14. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 19/13), 3. točka obrazložitve.

[26]Sklep Ustavnega sodišča št. Up-991/17, U-I-304/20 z dne 1. 7. 2020.

[27]Prim. L. Vavken, Ali prekrškovno pravo na Vrhovnem sodišču izumira?, Pravna praksa, št. 46 (2020), str. 20.

[28]Prim. odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča (Bundesverfassungsgericht – BVerfG) št. 1 PBvU 1/02 z dne 30. 4. 2003, 57. točka obrazložitve.

[29]Prim. tudi A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 501.

[30]Sklep Ustavnega sodišča št. Up-139/99 z dne 30. 5. 2000.

[31]Prav tam.

[32]Prim. odločbo BVerfG št. 1 PBvU 1/02, 56. točka obrazložitve.

[33]Ne samo pravica do pravnega sredstva, tudi drugi instituti ustavnega procesnega prava zagotavljajo, da je sodniška odločitev čim manj obremenjena z napakami. Sodniška neodvisnost (prvi odstavek 23. člena Ustave) in načelo naravnega sodnika (drugi odstavek 23. člena Ustave) zagotavljata, da sodišča odločajo nepristransko in izključno na podlagi Ustave in zakona. Temeljna procesna ustavna jamstva zagotavljajo, da sodniška odločitev ni samovoljna ter da je sprejeta na podlagi zadostno razčiščenega dejanskega stanja in nepristranske pravne ocene ter ob upoštevanju navedb strank. Ustava torej ne zagotavlja pravice do pravilne odločitve – vendar pa njeni instituti zmanjšujejo možnosti napak pri sodniškem odločanju.

[34]Kot na primer pri odločanju o sporih z upravnopravnega področja, glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, št. U-I-98/07 in št. Up-2501/08.

[35]Glej 25. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).

[36]Predlog zakona o prekrških (ZP-1), EPA 508-III, Poročevalec DZ, št. 39/02, str. 14 in 15.

[37]Prim. Z. Fišer, nav. delo, str. 514.

[38]Po točki c) drugega odstavka 67.a člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18 – v nadaljevanju ZJN-3) mora naročnik v primerih javnih naročil iz prvega odstavka tega člena periodično preverjati, ali je v zadnjih treh letih pred dnevom tega preverjanja pristojni organ pri izvajalcu ali njegovem podizvajalcu ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi z zaposlovanjem na črno, za kateri mu je bila pravnomočno izrečena globa za prekršek. V skladu s petim odstavkom 67.a člena ZJN-3 ima ugotovitev kršitev v zvezi z zaposlovanjem na črno lahko za posledico razvezo pogodbe o javnem naročanju.

[39]Z. Fišer, nav. delo, str. 514.

[40]Več o tem v L. Vavken, nav delo.

[41]V tem pogledu je omejena tudi vloga Vrhovnega sodišča kot najvišjega rednega sodišča v državi, saj so zadeve, s katerimi se ukvarja in v katerih ima priložnost oblikovati enotno sodno prakso, odvisne od volje državnega tožilca, ki po lastni presoji vloži zahtevo za varstvo zakonitosti. Stranke postopka v ta postopek niso vključene.

[42]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-320/14, U-I-5/17 z dne 14. 9. 2017 (Uradni list RS, št. 59/17, in OdlUS XXII, 9), 40. točka obrazložitve.

[43]Teža storjenega prekrška v konkretnem primeru se odraža tudi z višino izrečene globe. Na primer, v skladu s 1. točko prvega odstavka § 79 nemškega zakona o prekrških (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten – OWiG) je pritožba dopustna, če je bila izrečena globa več kot 250 EUR.

[44]Pomembna trenutno veljavna prilagoditev pritožbe je, da drugi odstavek 66. člena ZP-1 med pritožbenimi razlogi ne navaja razloga zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (3. točka 154. člena ZP-1). Takšna omejitev pritožbenih razlogov po presoji Ustavnega sodišča ne pomeni posega v pravico do pritožbe iz 25. člena Ustave, saj je bilo o dejanskem stanju že presojano na dveh stopnjah (pred prekrškovnim organom in okrajnim sodiščem). Poseg v pravico do pritožbe pa je podan zgolj toliko, kolikor vlagatelju zahteve za sodno varstvo ni mogoče uveljavljati kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih stori okrajno sodišče.

[45]Takšna omejitev je v rednem postopku po 160. členu ZP-1 predvidena samo za uveljavljanje kršitve, da je v postopku sodelovala uradna oseba, ki bi morala biti izločena (84. člen ZP-1) ali je s pravnomočno odločbo bila izločena (87. člen ZP-1).

7. 1 .2021

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št. U-I-304/20, Up-991/17 z dne 17. 12. 2020

Učinkovito sodno varstvo v hitrih prekrškovnih postopkih

I. Uvod

Namen ocene ustavnosti Zakona o prekrških, začete po koneksiteti v zadevi ustavne pritožbe, je bil, da Ustavno sodišče (ponovno) presodi, ali je v okviru sistema rednih sodišč uzakonjeno učinkovito sodno varstvo, v katerem se spoštujejo človekove pravice in temeljne svoboščine v hitrem prekrškovnem postopku. Ustavno sodišče je namreč že odločilo, da Ustava pri ureditvi, v kateri je zahteva za sodno varstvo hkrati pravno sredstvo zoper odločitev prekrškovnega organa, ne zahteva dodatnega pravnega sredstva zoper sodno odločitev, torej da tak sistem pravnih sredstev ne posega v pravico iz 25. člena Ustave in zato tudi ni z njo v neskladju. Za novo oceno ustavnosti te ureditve se je Ustavno sodišče odločilo, ker se je zastavilo vprašanje, ali je v skladu s pravicami iz 22., 23. in 25. člena Ustave ureditev, po kateri kršitelju v hitrih postopkih o prekršku znotraj sistema rednih sodišč ni omogočeno zahtevati odprave kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih je v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo storilo okrajno sodišče. Navedene pravice Ustave odsevajo tudi zahtevo po poštenem postopku iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščinah (v nadaljevanju EKČP, tudi konvencijska raven).

Ob tem gre tudi za vidik upoštevanja ustavnega položaja Ustavnega sodišča. To namreč pogosto odloča o ustavnih pritožbah, vloženih neposredno zoper sodbe prvostopenjskih (okrajnih) sodišč, pritožniki pa nimajo možnosti, da bi pred tem dosegli pred rednimi sodišči odpravo napak pri sojenju, ki pomenijo kršitve najosnovnejših procesnih jamstev, ki jih zahtevata Ustava in EKČP. Eno ključnih izhodišč pri oceni ustavnosti ZP-1 je tako bilo, da sama redna sodišča nimajo možnosti preverjanja, ali so pri presoji očitkov iz zahteve za sodno varstvo (ki sledi poprejšnji odločitvi prekrškovnega organa) storila kakšno napako, ki seže na ustavno ali konvencijsko raven. S podobno dilemo se je pred skoraj dvema desetletjema srečalo tudi nemško Zvezno ustavno sodišče. Med drugim je izpostavilo, da morajo redna sodišča najprej sama poskrbeti za napake, ki jih storijo pri sojenju, in da je naloga zakonodajalca, naj tako uredi razmerje med rednimi sodišči in ustavnim sodiščem.

Za to, da je treba s teh vidikov ustavnopravno preveriti zakonsko rešitev, sem se večkrat javno zavzemal, o tem opozarjal tudi v letnem poročilu o delu Ustavnega sodišča in pisal v strokovnih publikacijah. Namreč, ena izmed posledic tega, da se Ustavno sodišče sooča s številnimi zadevami prekrškov, je preobremenitev Ustavnega sodišča, ki je sicer pristojno za presojo ustavnih pritožb zoper končne odločitve sodišč po izčrpanju pravnih sredstev pred rednimi sodišči, v tem primeru pa vedno neposredno že zoper odločitve okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo. Ustavno sodišče je bilo sicer vedno soočeno z ustavnimi pritožbami zoper sodbe o prekrških, vendar pa je ta odstotek v zadnjih letih iz običajnih približno 5 % narasel na 15 % vseh prejetih ustavnih pritožb v letu 2019. Ustavno sodišče zato postaja t. i. "druga instanca" v prekrškovnih zadevah, preobremenjujejo ga (podobno lahko ugotovimo za ESČP, kadar pritožniki nadaljujejo sodno varstvo po odločitvi Ustavnega sodišča). Če k temu dodamo še nespodbudno oceno nespoštovanja odločb Ustavnega sodišča v postopkih pred okrajnimi sodišči, v katerih je Ustavno sodišče že opozorilo na kršitve človekovih pravic na ustavni in konvencijski ravni v prekrškovnih zadevah, so to dodatni razlogi za temeljit premislek o učinkovitosti sodnega varstva. Pri tem gre za zelo sistemska vprašanja. Zavzemal sem se za ugotovitev protiustavnosti, ki bi nujno povzročila ustrezno zakonsko spremembo, zato seveda ta uvod na prvi pogled ni skladen z odrekom podpore odločbi. V odklonilnem ločenem mnenju pojasnjujem, zakaj sem kljub temu, da sem si prizadeval za presojo ustavnosti ZP-1 in za odločitev Ustavnega sodišča, ki naj zakonodajalca sooči s tem, da je sistem treba spremeniti, glasoval proti. Razlogov je več: nanašajo se (i) na intenziteto sprememb oz. razliko med ustavnosodno presojo z vidika skladnosti ZP-1 z 22. in 25. členom Ustave, nadalje (ii) na razloge, s katerimi je odločba odstopila od pretekle ustavnosodne presoje (to je odločbe št. U-I-56/06), na (iii) ustavnosodno presojo, ki ne izhaja iz ustavne zgornje premise, ampak iz zakonske ravni, in tudi (iv) na nekonsistentnosti, ki jih odločba vsebuje. Vse to poskušam pojasniti.

II. Sprememba ustavnosodne presoje

4.V odločbi št. U-I-56/06 je Ustavno sodišče v zapisalo, da "gre v primeru odločanja o zahtevi za sodno varstvo za odločanje v okviru enotnega upravno-kaznovalnega postopka, v katerem opravljajo okrajna sodišča vlogo instančnega organa in hkrati zagotavljajo sodno varstvo. Po vseh svojih značilnostih opravlja zahteva za sodno varstvo funkcijo pravnega sredstva, saj se z njo zagotavlja instančna kontrola. V tem okviru je odločanje okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo primerljivo z odločanjem drugostopenjskega organa o pravnem sredstvu. Sodišče v primeru zavrnitve zahteve za sodno varstvo odloči enako kot pred njim prekrškovni organ. V tem primeru je mogoče zahtevo za sodno varstvo obravnavati kot "drugo pravno sredstvo" v smislu 25. člena Ustave. Zato izključitev nadaljnje pritožbe zoper odločitev sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva. Glede na navedeno drugi odstavek 66. člena ZP-1-UPB2 ni bil v neskladju s 25. členom Ustave. Pri tem se Ustavno sodišče ni spuščalo v ustavnost razmejitve pristojnosti za odločanje o prekrških po hitrem in po rednem sodnem postopku.[13] Da bi lahko odstopili od navedenega stališča, torej, da ureditev v ZP-1 ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva, bi moralo Ustavno sodišče navesti razloge, ki sežejo na ustavnopravno raven. Z drugimi besedami, sprememba stališča mora prav tako izhajati iz 25. člena Ustave, iste zgornje premise. Tukaj sem postal.

5.Sprememba stališča je namreč pojasnjena: (i) s spremembo ZUstS leta 2007 in 55.a členom, ki je omejil dostop za sprejem ustavnih pritožb (16. točka obrazložitve odločbe[14]), (ii) s kršitvami okrajnih sodišč, ki ne spoštujejo Ustave in EKČP ter že sprejetih odločitev Ustavnega sodišča in ESČP (17. in 18. točka obrazložitve odločbe), (iii) s stališčem, da je prekrškovno pravo del kaznovalnega prava in da morajo biti zato storilcu zagotovljena vsa temeljena jamstva poštenega postopka (20. točka obrazložitve odločbe), (iv) s stališčem, da lahko dvostopenjski upravno-kaznovalni in sodni postopek generirata več kršitev (26. točka obrazložitve odločbe), (v) s stališčem, da Ustavno sodišče (ki deluje po načelu subsidiarnosti) ni nadomestilo za pravna sredstva pred rednim sodiščem za odpravo kršitev (22., 23., 24. in 25. točka obrazložitve odločbe), in (vi) s stališčem, da je tveganje pri enostopenjskem sodnem varstvu večje, kot če bi imela stranka možnost pritožbe, in pri kaznovalnem pravu takšno tveganje ni sprejemljivo (28. točka obrazložitve odločbe). V 29 točki obrazložitve odločba pove, da navedeni razlogi pomenijo poseg v pravico do 25. člena Ustave.

6.V odločbi pa ni pojasnjeno, zakaj je treba 25. člen Ustave razumeti drugače, kot ga je razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-56/06. Zastopa se nasprotno stališče, da odsotnost pravnega sredstva pomeni poseg.[15] Metodološki pristopi k oceni ustavnosti zakonskih določb vedno zahtevajo pojasnjevanje vsebine zgornje premise, predvsem s tistih vidikov, ki se nanašajo na naravo postopka, iz katerega izhaja srž presoje.[16] Pojasnjena mora biti tudi skladno z dotedanjo ustavnosodno presojo ali pa z razlogi, ki narekujejo odstop od obstoječe ustavnosodne presoje ali njeno dograditev. Menim pa, da razlogi iz odločbe, navedeni v prejšnji točki, ne utemeljujejo nasprotnega stališča od tistega iz odločbe št. U-I-56/06 in prav tako ne drugačnega razumevanja 25. člena Ustave. Razlogi za odstop od obstoječe ustavnosodne presoje bi morali odsevati v presoji, zakaj gre za poseg. Pa ni tako. Dostop do Ustavnega sodišča nima nič opravi s temi razlogi,[17] prav tako kritika rednih sodišč. To namreč niso razlogi, ampak posledice neučinkovitega sodnega varstva. Za upravno-kaznovalni in sodni postopek pa je, v povezavi s stališčem, da gre za kaznovalno pravo, zavzeto tudi drugačno stališče, ne da bi se pojasnilo, zakaj se odstopa in zakaj to zahteva 25. člen Ustave. Ali še z drugimi besedami, pristop v odločbi št. U-I-56/06 ne bi smel biti sporen ali ustavnopravno napačen. Bi pa lahko bil nadgrajen.

III. Novo "pravno sredstvo" in njegove razsežnosti

7.Ne gre pa le za razloge za odstop od odločbe št. U-I-56/06. Odločba zaradi neučinkovitega pravnega varstva zahteva novo pravno sredstvo. Sam pa menim, da je pomembna ustavnopravna razlika med tem, ko zakonodajalec da pravno sredstvo, četudi ta obveznost iz Ustave ne izhaja, in tem, ko Ustavno sodišče odloči, da je odsotnost pravnega sredstva poseg v 25. člen Ustave. Slednje namreč pomeni, da iz vsebine te določbe Ustave izhaja obveznost vzpostavitve pravnega sredstva, ki ustrezam zahtevam instančnosti, kar je osrednja vsebina pravice do pritožbe ali drugače poimenovanega enako učinkovitega pravnega sredstva. Namesto zahteve po ustavni skladnosti zakonske ureditve, ki bi izhajala iz zahtev Ustave, je, izhajajoč iz zakonske ureditve prekrškov, odločba prešla na razlago Ustave. To je do neke mere podobno, kot če bi nacionalna zakonodaja določala razlago avtonomnih konvencijskih pravic.

8.Ali to pomeni drugačno pojmovanje 25. člena Ustave: torej, da iz Ustave izhaja obveznost, da mora v primeru, ko odloča sodišče, zoper njegovo odločitev vedno obstajati pritožba, drugače gre za poseg v pravico do pritožbe? Kar bi bila zelo daljnosežna, pa ne ustavnopravno pojasnjena sprememba stališča. Ali gre to razlago razumeti le kot spremembo pri prekrških? Odločba v 29. točki obrazložitve in op. 34 sicer opozori na razlike: "Takšno tveganje je lahko ustavnopravno dopustno na drugih področjih sodniškega odločanja[18] – ni pa sprejemljivo v primerih odločanja o obtožbah zoper posameznika, ki spadajo na področje kaznovalnega prava." Tudi ob omejitvi, da takšna zahteva ni nujna na drugih področjih, pa odločbe ne moremo razumeti drugače, kot da se zahteve iz 25. člena Ustave v primeru enotnega upravno-kaznovalnega in sodnega postopka razlagajo enako kot v primerih, ko gre za samostojen postopek sodnega odločanja v kazenskih zadevah (kjer EKČP sicer zahteva obvezno pritožbo, ne pa tudi v prvem primeru[19]).

9.Menim, da naša presoja v stališča iz odločbe št. U-I-56/06 niti ne bi smela trčiti (da je v enotnem upravno-kaznovalnem in sodnem postopku zahteva za sodno varstvo "drugo pravno sredstvo" v smislu 25. člena Ustave). Stališča v citirani odločbi z vidika 25. člena Ustave niso ne zgrešena niti ne potrebujejo sistemskih sprememb, saj ne obstajajo ustavnopravni razlogi, ki bi jih narekovali. Novo presojo ureditve odločanja o zahtevah za sodno varstvo z nujnostjo njene umestitve znotraj rednih sodišč, bi sam umestil v 22. člen Ustave (tudi ta presoja sicer ne bi bila lahka), ki je osrednja pravica poštenega sodnega postopka. Stališče, da imajo v enotnem upravno-kaznovalnem postopku okrajna sodišča vlogo instančnega organa in hkrati zagotavljajo sodno varstvo, bi tako bilo nadgrajeno. Varstvo iz 22. člena Ustave mora namreč biti učinkovito na vsaki stopnji. Sodišča morajo sama spoštovati pri odločanju vse človekove pravice, znotraj rednih sodišč mora biti zagotovljena tudi pravica do odprave njihovih kršitev (četrti odstavek 15. člena Ustave).

IV. Je napotek zakonodajalcu skladen z ustavnosodno presojo, da gre za poseg v 25. člen Ustave?

10.Ob pomislekih uporabe zgornje premise ni bilo konec moje zadržanosti. Ta je nadalje povezana z medsebojno skladnostjo posameznih delov odločbe.

11.Pomembna je 40. točka obrazložitve odločbe, ki ex ante pojasni možnosti zakonodajalca. Ob poudarku, da ima zakonodajalec pri oblikovanju postopka na voljo široko polje proste presoje, je dodano, da lahko izbere takšno merilo za dopustnost pritožbe zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo, ki bo odražalo težo posega državnega organa v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem pojasni, da lahko zakonodajalec ne predvidi pritožbe za bagatelne prekrške, ki nimajo pomembnega vpliva na kršiteljev položaj. To pomeni, da sta mogoča dva režima; ker proti bagatelnim prekrškom (morda) ne bo nadaljnjega pravnega sredstva (torej, drugače, kot je zapovedala odločba sama), bo še vedno mogoča neposredna ustavna pritožba, čeprav je kot izrazito subsidiarno pravno sredstvo omejena (z objektivnim kriterijem preseganja ustavnopravnega pomena posamezne zadeve in tudi ni mogoča za kršitve, ki ostajajo na ravni zakonskega prava). V drugih, ne-bagatelnih primerih pa neposredne ustavne pritožbe ne bo. Ne gre za napotek zakonodajalcu po opravljeni ustavnosodni presoji, ampak za to, da je odločba tista, ki to možnost v svojem bistvu daje (ko razlaga 25. člen Ustave).

12.V tej luči tudi težko razumem opombo 44 odločbe, ki določa, da odsotnost pritožbenega razloga zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja po presoji Ustavnega sodišča ne pomeni posega v pravico do pritožbe iz 25. člena Ustave, saj je bilo o dejanskem stanju že presojano na dveh stopnjah (pred prekrškovnim organom in okrajnim sodiščem). Saj je bilo potemtakem tudi o uporabi materialnega prava že odločeno na dveh stopnjah – pred prekrškovnim organom in okrajnim sodiščem. Pa odločba še zapiše, da je poseg v pravico do pritožbe podan zgolj toliko, kolikor vlagatelju zahteve za sodno varstvo ni mogoče uveljavljati kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih stori okrajno sodišče, in da v takšne kršitve lahko prerastejo zgolj kršitve materialnega in procesnega prava. Kljub temu torej, da je ustavnopravno bistvo vsebine pravice iz 25. člena Ustave prav polno učinkovito pravno sredstvo, s katerim se lahko uveljavljajo vsa dejanska in pravna vprašanja, odločba opravi test (ki ga ne razloži), kdaj pride do neskladnosti s 25. členom Ustave, sam poseg v to pravico, kot ga pojasni v točkah 16 do 29 obrazložitve, pa omeji na kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. In nato – drugače kot pri razlogih za poseg – enotnosti upravno-kaznovalnega in sodnega postopka odločba ne uporabi kot razlog za poseg (ker je možnost več napak, 26. točka obrazložitve odločbe), ampak prav obratno. Kot razlog, da posega ni.

V. Zaključek

13.Tudi, če zanemarim in pustim ob strani pristop, ki ga je podpirala manjšina, torej presojo ustavnosti Zakona po 22. členu Ustave, in se osredotočim le na izgradnjo in izpeljavo odločbe po 25. členu Ustave, kot zgornji premisi, v odločbi zmoti odsotnost izhodiščnih ustavnosodnih analiz 25. člena Ustave. Pristop, ki je zgornjo premiso razložil izhajajoč iz potreb zakona, lahko pripelje do spodkopavanja smisla hitrega postopka, enačenja med vsemi prekrški. Možnost izvzema bagatelnih prekrškov (kot pišem zgoraj) v tem pogledu ne pomeni rešitve, temveč zapletanje. Predvsem pa pripisuje drugačno vsebino pravici do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

14.Ker se torej ne morem strinjati z bistvenimi razlogi, ki utemeljujejo ugotovljeno protiustavnost, sem glasoval proti odločbi. Prav tako sklepam, da bo sprejeta rešitev povzročila večje obremenitve višjih sodišč (odločba sicer pravilno prepušča zakonodajalcu, kako bo uredil pravno sredstvo in ali bo to devolutivno ali remonstrativno). Lahko, seveda, razumem, da sem z zavzemanjem za pristop, ki bi sodiščem le omogočil odpravo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin (ki jih sama zagrešijo) ter tako zagotovil spoštovanje osrednje prvine vsakega poštenega sodnega postopka v zadevah prekrškov pred okrajnimi sodišči iz 22. člena Ustave v okviru sistema rednih sodišč (kar ne bi pomenilo niti ustavne zahteve po uvedbi klasičnega pravnega sredstva niti tristopenjskega varstva, kot da ne gre za enoten upravno-kaznovalni in sodni postopek), ostal v manjšini. Ne gre za to.[20] K pisanju odklonilnega ločenega mnenja me je spodbudilo to, da ustavnosodna presoja, temelječa na vsebini 25. člena Ustave, ni metodološko ustrezno izgrajena in izpeljana, da odločitev ne temelji na ustavnopravnih razlogih za odstop od stališč v odločbi št. U-I-56/06 in da vsebuje nekonsistentnosti.

dr. Rajko Knez

Sodni sistem mora biti urejen tako, da so redna sodišča tista, ki opravljajo nadzor nad uporabo prava (47. točka), a tudi tako, da najprej sama vršijo nadzor nad svojimi odločitvami (53. točka). To velja tudi, če je mogoča ustavna pritožba (53., 54. in 55. točka). Slednje je posebno varstvo, ki ne preprečuje pravnomočnosti in ne nadaljuje sodnega postopka; ne izda nove sodbe, ampak obratno, zadevo vrne v novo odločanje rednim sodiščem (55. točka). BVerfG deluje po sistemu subsidiarnosti (varuje človekove pravice le, če jih ni varovalo redno sodišče, 56. točka). Ustavno sodišče nudi specialno varstvo, ne redno. Ker ima ustavno sodišče že pri sprejemu določene pogoje, zaradi katerih vsake ustavne pritožbe ni mogoče sprejeti, že to kaže, da ne more biti neposredno prvo varstvo rednim sodiščem (57. točka).

Redna sodišča morajo najprej sama poskrbeti za svoje napake. Na zakonodajalcu je, da uredi to razmerje med rednimi sodišči in ustavnim sodiščem (59. in 60. točka).

Če stranke nimajo rednih pravnih sredstev proti odločitvam rednih sodišč, je to lahko pomanjkljivost organizacije sodnega varstva, ki ni skladna z načelom pravne varnosti in tega ne zmanjša morebitna možnost ustavnih pritožb (65. točka). Gre za napačno razporeditev pristojnosti med ustavnim sodiščem in rednimi sodišči (68. točka). Ali gre za instančno (iudex ad quem) ali za neistančno varstvo (iudex a quo), je stvar zakonodajalca, a Temeljni zakon ne preprečuje drugega načina (18. in 22. točka). Tudi sodišča so del javne oblasti (kot npr. izvršna oblast), kjer je mogoče, da isti odločevalec popravi svojo napako, ko je nanjo opozorjen. Temeljni zakon pa ni natančen pri pravici do sodnega varstva, da bi zahteval instančnost (par. 19.4), (28. točka). Sodišča se lahko tudi zmotijo, ali stranka na nekaj sploh ni imela možnosti opozoriti, ali gre za sodno presenečenje (…) in se lahko vse to reši pred istim sodiščem, ki je odločalo (36., 39., 44., 45. in 46. točka).

Pravica do sodnega varstva ne pomeni, da nadzora nad odločitvijo rednih sodišč ni mogoče izvrševati tudi iudex a quo (neinstančno) (50. točka).

[7]Prim. 59. in 60. točko obrazložitve odločitve.

[8]Poročilo o delu Ustavnega sodišča za leto 2019, str. 7, dosegljivo na spletni strani: https://www.us-rs.si/publikacije/ (26. 12. 2020).

[9]R. Knez, Sodstvo in Ustavno sodišče RS, Podjetje in delo št. 6–7 (2020), str. 1104–1106.

[10]Vlagatelj zahteve za sodno varstvo nima zoper odločitev okrajnega sodišča na voljo niti zahteve za varstvo zakonitosti kot izrednega pravnega sredstva niti kakšnega drugega podobnega izrednega pravnega sredstva. Državnemu tožilcu sicer lahko predlaga, naj v skladu s 169. členom ZP-1 vloži zahtevo za varstvo zakonitosti na Vrhovno sodišče. Vendar državni tožilec na predlog ni vezan in zahteve za varstvo zakonitosti ni dolžan vložiti. Glej 12. točko obrazložitve odločbe.

[11]Glej Poročilo o delu Ustavnega sodišča za leto 2019, nav. delo, str. 98.

Pristojnost Ustavnega sodišča je v zadevah prekrškov, drugače kot pred rednimi sodišči, omejena. Omejitve določa 55.a člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Omogoča le izjemno obravnavo, ko bi zadeva odpirala pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Poleg tega se lahko z ustavno pritožbo zahteva le presoja kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin (ne pa tudi kršitev zakonskega prava, ki ustavne ravni ne dosežejo).

Kadar Ustavno sodišče v zadevah prekrškov ustavne pritožbe vsebinsko ne obravnava, jo zavrže, so odločitve pogosto (tako kot zoper sodbe rednih sodišč, zoper katere so bile ustavne pritožbe vložene) predmet pritožbe pred Evropskim sodiščem za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Tako torej odločitvi prvostopenjskega sodišča v hitrem postopku o prekršku sledi neposredno ustavna pritožba, nato pa je mogoč še postopek s pritožbo na ESČP. Ustavno sodišče in ESČP postaneta druga in tretja sodna instanca. Ustavno sodišče v teh primerih vedno ne deluje kot t. i. varnostna mreža (safety net). Njen namen naj bi bil, da bi kršitve Ustave in konvencijskih pravic "zaustavljalo" že v državi, tako da zadeve ne bi dosegle ESČP. Če bi to počelo, bi moralo v nasprotju z omenjenim členom ZUstS sprejeti v obravnavo ustavno pritožbo zgolj zaradi tega, da zadeva ne bi dosegla ESČP (da bi samo Ustavno sodišče odpravilo kršitve človekovih pravic in konvencijskih zahtev). S tem, kadar niso izpolnjeni pogoji za izjemno obravnavo, dejansko ravna nezakonito, saj samo krši 55.a člen ZUstS.

[12]Glej 17. točko obrazložitve odločbe. K temu je treba dodati, da ne gre več za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve iz tretjega odstavka 55.a člena ZUstS, ko je o njem Ustavno sodišče že odločilo. To pomeni, da ustavne pritožbe, ki sprožajo (le) enaka vprašanja, zgolj iz tega razloga ne bodo zadostila pogoju za sprejem v obravnavo.

[13]Glej 17. točko obrazložitve odločbe št. U-I-56/06.

[14]Glej tudi op. 11 zgoraj.

[15]Po tem ko večina zavzame stališče, da gre za poseg, se v odločbi opravi še presoja glede na dopustnost cilja in po strogem testu sorazmernosti oz. po pogoju sorazmernosti v ožjem smislu (33. točka obrazložitve odločbe). Ustavno sodišče oceni, da cilj večje učinkovitosti postopka ne odtehta posega v človekovo pravico iz 25. člena Ustave in da je treba učinkovito pravno sredstvo zagotoviti že znotraj sistema sodišč.

[16]Člen 25 Ustave vpliva na različne postopke (upravne, civilne, kazenske itd.). Več o tem A. Galič, M. Bošnjak in M. Žaucer Hrovatin ter P. Kovač, Komentar k 25. členu Ustave, v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 241–255,

[17]V tem pogledu odločba (predvsem točke 13–15, ki se nanašajo na 25. člen Ustave) ne pojasni posebnosti enotnega upravno-kaznovalnega in sodnega postopka, analize pomena pravnega sredstva s tega vidika, dovoljenih ustavnih omejitev, prav tako povezanih z omenjenim področjem, na katere bi se nato nanašali razlogi za odstop od dosedanje ustavnosodne presoje in ki bi pomenili potreben "most" do nove ustavnosodne presoje in nove razlage 25. člena Ustave. Pri tem navedba v 26. točki (ki je že v poglavju razlogov za spremembo ustavnosodne presoje), da lahko v tem enotno upravno-kaznovalnem postopku nastane več napak, menim, tega ne odpravi.

Tudi če Ustavno sodišče možnosti presoje ustavnih pritožb sploh ne bi imelo, to ne bi bil razlog za neustrezno sodno varstvo po 25. členu Ustave.

[18]Kot na primer pri odločanju o sporih z upravnopravnega področja, glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, št. U-I-98/07 in št. Up-2501/08.

[19]Glej oba odstavka 2. člena 7. protokola k EKČP: "Pravica do pritožbe v kazenskih zadevah

Vsakdo, ki ga je sodišče obsodilo zaradi kaznivega dejanja, ima pravico, da se sodna odločba o krivdi in o kazni preizkusi pred višjim sodiščem. Uveljavljanje te pravice, vključno z razlogi, na podlagi katerih jo lahko uveljavlja, morajo biti določeni z zakonom.

Ta pravica se lahko izjemoma omeji, če gre za kršitve manjšega pomena, kakor so predpisane z zakonom, ali če je prizadetemu če na prvi stopnji sodilo najvišje sodišče ali je bil obsojen po pritožbi zoper oprostilno sodbo.

[20]Namreč, tudi izrek odločbe je takšen, kot sem ga imel v mislih pri zavzemanju za oceno ustavnosti ZP-1 (po 22. členu Ustave).

4. 1. 2021

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k odločbi št. Up-991/17, U-I-304/20 z dne 17. 12. 2020

Strinjam se z razlogi, ki opozarjajo na stvaren problem na področju tu presojane zakonske ureditve. Enako velja za temeljno sporočilo večinske odločbe, da ima ta problem ustavnopravne razsežnosti. Poglavitni razlog za moje razhajanje z njo je, da zaobide logiko nadvlade Ustave. Naj obrazložim.

I.

Ustavnosodne presoje o dopustnosti omejitve uresničevanja pravice ni mogoče razločiti od pravice same.[1] Da bi se sploh lahko sprejela ocena o obstoju omejitve uresničevanja določene pravice na ravni navadnega prava, je potrebno najprej odgovoriti na vprašanje, ali prav ta pravica varuje pred potencialno omejitvijo.[2] Logika nadvlade Ustave predpostavlja z razlago Ustave (prej) opredeljeno vsebino in področje varovanja te pravice; kar jo oboje v Ustavi razločuje od drugih pravic. To je zgornja premisa – ustavna podlaga za ustavnosodno presojo o (ne)dopustnosti omejitve uresničevanja te pravice na ravni navadnega prava. Teza, da dejstvo opustitve zakonske ureditve na določenem področju urejanja pomeni omejevanje uresničevanja pravice, je torej v ustavnosodni presoji predmet dokazovanja; in sicer z vidika Ustave. Trditev, da na primer dejstvo opustitve zakonske ureditve na določenem področju pomeni omejevanje uresničevanja določene pravice, ni sredstvo za razlago Ustave.

Ta logika se je, kot razumem, zaobšla.

Večinska odločba nosilnih stališč o nedopustnem omejevanju uresničevanja pravice do pravnega sredstva ne izpeljuje iz vsebine in področja varovanja te pravice. Enako velja za nadaljnji stališči, ki pa nista nosilni za odločitev. Po prvem "zakonodajalec lahko ne predvidi pritožbe za bagatelne prekrške, ki nimajo pomembnega vpliva na kršiteljev položaj;"[3] po drugem je "poseg v pravico do pritožbe podan zgolj toliko, kolikor vlagatelju zahteve za sodno varstvo ni mogoče uveljavljati kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih stori okrajno sodišče."[4]

Nikjer v večinski odločbi ne najdem spremembe ključnega dela doslej uveljavljene razlage vsebine in področja varovanja pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Iz te sledi – poenostavljeno –, da ta pravica več kot dvostopenjskega odločanja v posameznem primeru ne zagotavlja. Zato se mi ne zdi prepričljivo, da je za uresničevanje te pravice lahko omejujoče to, da zakon ne dopušča pravnega sredstva stranke zoper odločitev drugostopenjskega organa (tj. okrajnega sodišča), ki bi sprožilo tretje odločanje v posameznem primeru. Nisem se zato mogla strinjati z nosilnim stališčem spoštovanih kolegov, da izključitev pritožbe zoper odločitev okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo v zakonskem pravu pomeni poseg v pravico iz 25. člena Ustave oziroma omejitev uresničevanja te pravice. Ta odločitev okrajnega sodišča ima namreč pomen odločitve drugostopenjskega organa, zaradi česar se je z njo dvostopenjsko odločanje v posameznem primeru že izčrpalo.

II.

Razlago o vsebini in področju varovanja pravice do pravnega sredstva je podalo Ustavno sodišče (tudi) v odločbi št. U-I-56/06 z dne 15. 3. 2007. Povzemam iz 16. točke obrazložitve navedene odločbe: "Iz določbe 25. člena Ustave izhaja dolžnost zakonodajalca, da zoper vsako odločbo sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katero ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih, predvidi pritožbo ali drugo pravno sredstvo. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996 (OdlUS V, 21) navedlo, da ta določba zagotavlja načelo instančnosti, katerega bistvena vsebina je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopenjskega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici in obveznosti. Pri tem lahko funkcijo drugega pravnega sredstva opravi tudi zahteva za preizkus odločbe v sodnem postopku." Tako razložena vsebina in področje varovanja pravice do pravnega sredstva je nato utemeljila stališče, da izpodbijana zakonska ureditev (ta je ostala nespremenjena do ponovne presoje Ustavnega sodišča) ne pomeni omejitve uresničevanja pravice do pravnega sredstva, torej vanjo ne posega. Naj to stališče povzamem: "Sodišče v primeru zavrnitve zahteve za sodno varstvo odloči enako kot pred njim prekrškovni organ.[5] V tem primeru je mogoče zahtevo za sodno varstvo obravnavati kot "drugo pravno sredstvo" v smislu 25. člena Ustave. Zato izključitev nadaljnje pritožbe zoper odločitev sodišča o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva".[6]

Večinska odločba odstopa od tega stališča, zavzame diametralno nasprotno stališče, da gre za poseg v to pravico, in nato presodi, da je ta poseg nedopusten; in to kljub temu, da se z doslej uveljavljeno razlago 25. člena Ustave pravzaprav ne ukvarja in tega stališča sploh ne izpeljuje iz vsebine in področja varovanja te pravice. V delu, ki je ključen za tu obravnavano zakonsko ureditev, je torej ne spreminja. Večinska odločba spreminja le posledico sprejete razlage zgornje premise iz odločbe št. U-I-56/06. Ne morem se zato znebiti občutka, da si nasprotujeta v ustavnosodni presoji uveljavljena razlaga vsebine in področja varovanja pravice do pravnega sredstva na eni strani ter nosilno stališče večinske odločbe, da kljub nespremenjeni vsebini in področju varovanja te pravice tokrat znova presojana vsebinsko enaka ureditev zakonskega prava pomeni omejitev uresničevanja te pravice, na drugi; in da to nasprotje krni konsistentnost pravnega reda.

III.

Vselej ko se soočam s spremembo nosilnega stališča iz odločbe Ustavnega sodišča, je v ospredju mojih razmislekov naslednje. Najprej, ali za spremembo stališča obstajajo prepričljivi ustavnopravni razlogi;[7] in nato, kakšen bo učinek spremembe stališča za nadaljnje urejanje in razvoj razmerij v družbi.

Prepričljivi ustavnopravni razlogi za spremembo nosilnega stališča za odločitev so po mojem mnenju lahko le tisti, ki ob spremembi stališča na novo izgrajujejo sozvočje med ustavnopravnimi argumenti.[8] Razlogi, s katerimi večina utemeljuje spremembo nosilnega stališča, ne morejo imeti take teže.[9] Ob spremembi stališča ne vzpostavljajo na novo sozvočja med ustavnopravnimi argumenti. Ne odpravljajo niti nasprotja med zgornjo premiso ustavnosodne presoje in oceno o posegu v pravico do pravnega sredstva, tj. zgornjo premiso. Teh razlogov drugače kot večina zato nisem mogla sprejeti kot prepričljivih razlogov za spremembo stališča; čeravno se z njimi, kolikor opozarjajo na stvaren problem, ki ima ustavnopravne razsežnosti, sicer strinjam.

Odločitve in razlaga Ustave, ki jo sprejme Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti, so pravno obvezujoče[10] (tudi) za vse državne organe in ti so jih dolžni upoštevati.[11] To velja tudi za zakonodajalca. Toda ali naj pri nadaljnjem urejanju razmerij zakonodajalec upošteva uveljavljeno razlago o vsebini in področju varovanja pravice do pravnega sredstva, iz katere sledi, da več kot dvostopenjskega postopka Ustava ne jamči (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-56/06)?[12] Ali naj upošteva v tej odločbi zavzeti nosilni stališči, da izključitev pritožbe zoper odločitev sodišča, ki odloča na drugi stopnji o pravnem sredstvu zoper odločitev prvostopenjskega organa, ki sproža tretje odločanje v posameznem primeru, pomeni nedopustno omejitev uresničevanja pravice do pravnega sredstva? Odgovor na navedeni vprašanji se mi zdi pomemben, ker so odločitve Ustavnega sodišča in razlaga Ustave, na kateri temeljijo, izhodišče za nadaljnji razvoj ustavne misli in oblikovanje novih stališč, predvsem pa za nadaljnje urejanje in razvoj razmerij med ljudmi na vseh platformah življenja.[13]

S tem v zvezi opozarjam še na dilemo, ki mi jo sproža stališče večinske odločbe, da "zakonodajalec lahko ne predvidi pritožbe za bagatelne prekrške, ki nimajo pomembnega vpliva na kršiteljev položaj".[14] To stališče namreč ni izpeljano iz zgornje premise. Daje napotek zakonodajalcu, ne da bi bil ta vpet v vsebino in področje varovanja človekove pravice. Tovrstnih pooblastil Ustavno sodišče v razmerju do zakonodajalca po Ustavi nima. Kje torej večinska odločba črpa argumente in pooblastilo za napotek zakonodajalcu, kako naj ureja razmerja? Sklicevanje na zakonsko ureditev na nemškem pravnem področju (v opombi številka 43) se mi iz istega razloga ne zdi prepričljiv argument.

IV.

Moje nestrinjanje z večinsko odločbo ne pomeni, da ne jemljem resno težav, na katere se opozarja v večinski odločbi. Te so tudi po mojem mnenju utemeljevale potrebo po razmisleku o vprašanju, ali je v luči zahteve po zagotavljanju poštenosti postopka in pravice iz 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) domači pravni red morda pomanjkljiv. Enako kot večini se je tudi meni porajal dvom, da je ustavna pritožba, upoštevaje ustavno opredeljen položaj Ustavnega sodišča, lahko pojmovana kot učinkovito pravno sredstvo v luči zahteve po zagotavljanju poštenosti sodnega postopka. Ustava je namreč zaupala sodiščem (ne Ustavnemu sodišču) odločanje o pravicah in dolžnostih posameznika (prim. 23. člen Ustave), kar predpostavlja, da morajo sodišča pravice v teh postopkih zagotavljati in pri tem enako varovati pravice vseh udeležencev.

Pravici do sodnega varstva in do enakega varstva pravic v sodnih postopkih sta izraz načela pravne države.[15] Načelo pravne države v povezavi z ustavno zagotovljeno svobodo razvoja posameznikove osebnosti zahteva ureditev in vodenje sodnega postopka, ki sta s tem načelom združljiva.[16] Jasno je, da je uveljavljanje ali zavarovanje pravic (zahtevkov) oziroma ugovorov v sodnih postopkih usodno odvisno od doslednega spoštovanja temeljnih procesnih jamstev. Brez tega pravice in ugovori zlahka ostanejo le mrtva črka na papirju. Dosledno spoštovanje temeljnih procesnih jamstev je porok poštenosti postopka. Brez poštenosti sodnih postopkov je predstava o vladavini prava samo iluzija, zaupanje v sodno vejo oblasti pa izvotljeno. Samo po sebi naj se zato razume, da že iz zahtev pravne države izhaja jamstvo poštenega postopka pred sodišči.[17]

Sodnikom, ki smo vezani na Ustavo in zakon, je naložena skrb za uveljavljanje in varstvo pravic, izhajajoč pri tem iz doslej uveljavljanih standardov varstva pravic, tako procesnih kot tudi vsebinskih. Tako razloženi pomen vezanosti sodnika na Ustavo je odsev ustavno začrtane vloge sodne veje oblasti – neodvisnih in nepristranskih sodnikov kot kontrolorjev, odločilnih soustvarjalcev in garantov z Ustavo skladnega pravnega reda.[18] A čeravno sodniki pravice v sodnih postopkih zagotavljamo in varujemo, to samo zase ne jamči, da jih pri tem nikoli ne kršimo.

Kadar do domnevnih kršitev prihaja v fazi odločanja sodišča o pravnem sredstvu, ki ga zagotavlja pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, se mi je zaradi ustavno opredeljenega razmerja med Ustavnim sodiščem in sodišči na področju varovanja pravic v sodnih postopkih, ki je izpeljano v ZUstS, porajalo vprašanje, ali je z vidika zahteve Ustave, da se zagotovi poštenost pravnih postopkov, sprejemljivo sicer uveljavljeno stališče, da Ustava ne jamči možnosti vložitve izrednih pravnih sredstev.[19] Na tem mestu povzemam iz razlogov sodbe nemškega Zveznega ustavnega sodišča (Bundesverfassungsgericht – BVerfG) št. 1 PBvU 1/02 z dne 30. 4. 2003, ki so se mi zdeli še posebej pomembni za odločanje v danem primeru:

"Temeljni zakon je sodno oblast v prvi vrsti zaupal rednim sodiščem. V primeru kršitev čl. 103 odst. 1 GG [Temeljnega zakona] je zato treba zahtevano pravno sredstvo načeloma urediti pred rednimi sodišči, četudi je to pravico mogoče dodatno uveljavljati še s pomočjo ustavne pritožbe. […] Pričakovanje, da bodo državljani zaupali državnemu sistemu sodnega varstva, ki je povezano s postopkovnim jamstvom iz čl. 103 odst. 1 GG, vključuje tudi spore, ki se z objektivnega vidika morda ne zdijo posebej tehtni. Tudi pravne napake, ki se nanašajo na zadevo, ki ni načelnega ali življenjskega pomena, so z vidika državljana lahko pomembne. Zakoni, ki urejajo postopke pred rednimi sodišči, zato predpisujejo, da mora sodni nadzor zajeti vse zatrjevane pravne kršitve, pod pogojem, da so upoštevne za odločitev. Če zakonodajalec izkoristi pooblastilo iz čl. 94 odst. 2 st. 2 GG in uvede načelo subsidiarnosti in postopek za sprejem ustavnih pritožb, s tem hkrati uredi tudi razmerje med rednimi in ustavnim sodiščem. Do tega je prišlo prek §§ 90 odst. 2, 93 a BVerfGG. Varstvo v primeru kršitev čl. 103 odst. 1 GG morajo zato v prvi vrsti zagotavljati redna sodišča. […]"

V.

Ustavnopravna vprašanja, ki so se mi porajala, so mi razpirala kompleksen pogled na zahteve poštenosti pravnih postopkov pred sodišči, ki izvirajo iz zahtev pravne države. Menila sem, da je potreben temeljit razmislek o zgornji premisi, ki je najbližje tej zahtevi Ustave, upoštevajoč pri tem zahteve 13. člena EKČP. Vsebino zgornje premise, skladno tem zahtevam, bi bilo treba iz Ustave šele izklesati. Ni mi bila tuja misel, da bi z zahtevami po izgrajevanju zaupanja v poštenost sodnih postopkov morda lahko nadgradili doslej zavzeta stališča o vsebini in področju varovanja pravice do enakega varstva pravic, podobno kot je to storilo nemško Zvezno ustavno sodišče v citirani odločitvi. Moj zorni kot me je tako usmerjal k nadgrajevanju ali k spremembi doslej zavzetih stališč o razlagi področja varovanja ustavnih procesnih jamstev v luči zahteve po poštenosti postopka v fazi uresničevanja pravice do pravnega sredstva. Zornega kota, ki se mi je izoblikoval v procesu odločanja v danem primeru, drugače kot večina nisem mogla zreducirati zgolj na upravno-kazenski prekrškovni postopek; pa tudi ne zgolj na spremembo doslej uveljavljenega stališča, da izključitev "nadaljnje" pritožbe zoper odločitev okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo v teh postopkih ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva.

Naj strnem. Sprememba stališča večinske odločbe, da izključitev pritožbe zoper odločitev okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo pomeni poseg v pravico do pravnega sredstva, ni vpeta v uveljavljeno razlago vsebine in področja varovanja pravice, ki jo Ustava jamči v 25. členu. Razlogov o tem v večinski odločbi ne najdem. Ne morem se tako znebiti občutka, da večinska odločba zaobide logiko nadvlade Ustave. Kot razumem, večinska odločba tudi nima prepričljivih razlogov za spremembo stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-56/06. Zato za odločbo nisem mogla glasovati.

dr. Dunja Jadek Pensa

[1]O naravi razločevanja med pravico per se in omejitvijo njenega uresničevanja z navadnim pravom ter pomenom tega razločevanja za ustavnopravno analizo in presojo glej A. Barak, Proportionality, Constitutional Rights and their Limitations, Cambrige University Press, Cambridge 2012, str. 19. in nasl.

[2]Prim. C. Bumke, A. Voßkuhle, German Constitutional Law, Introduction, Cases, and Priciples, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 46. in nasl.

[3]Glej 40. točko obrazložitve večinske odločbe.

[4]To stališče je zapisano na koncu 44. sprotne opombe.

[5]Prav tak je izhodiščni sodni primer, v katerem se je Ustavno sodišče odločilo, da po koneksiteti opravi presojo ustavne skladnosti zakonske ureditve.

[6]Prim. 17. točko obrazložitve cit. odločbe.

[7]Ustavno sodišče doslej žal ni uspelo razviti doktrine o razlogih, ki utemeljujejo spremembo nosilnih stališč iz odločb Ustavnega sodišča.

[8]Več o pomenu prepričljivih argumentov za spremembo nosilnih stališč Ustavnega sodišča za izgrajevanje zaupanja v Ustavno sodišče glej v mojem odklonilnem ločenem mnenju k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014, Uradni list RS, št. 2/15, in OdlUS XX,29.

[9]Te razloge na tem mestu sumarno povzemam: povečana možnost spodrsljajev v postopku pred okrajnimi sodišči pri obravnavanju zahtev za sodno varstvo, kaznovalna narava prekrškovnega prava, ustavno začrtana subsidiarnost varstva pravic v postopku z ustavno pritožbo, ureditev ZUstS, ki le izjemoma dopušča Ustavnemu sodišču sprejem ustavne pritožbe v prekrškovnih zadevah.

[10]Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209). Iz te odločbe sledi, da ustavno opredeljeni položaj daje Ustavnemu sodišču pooblastilo, da pri izvrševanju svojih pristojnosti Ustavno sodišče s pravno zavezujočimi učinki razlaga ustavne določbe.

[11]Tako npr. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020.

[12]Za področje ureditve upravnega spora glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42).

[13]Iz mojega odklonilnega ločenega mnenja k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-269/12.

[14]Prim. 40. točko obrazložitve večinske odločbe. To sicer ni nosilno stališče večinske odločbe.

[15]Prim. H. D. Jarass, B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. izdaja, C. H. Beck, München 2011, str. 1017, avtor se sklicuje na stališče nemškega Zveznega ustavnega sodišča.

[16]Prim. I. von Münch in P. Kunig (ur.), Grundgesetz-Kommentar, 1. knjiga, C. H. Beck, München 2012, str. 145, avtor se sklicuje na stališče nemškega Zveznega ustavnega sodišča.

[17]Povzeto iz D. Jadek Pensa, Nepravdni in izvršilni postopki v ustavnosodni presoji, Podjetje in delo, št. 6-7 (2018), str. 1293.

[18]Več o tej vlogi neodvisnih in nepristranskih sodnikov glej F. Kirchhof, Der Richter als Kontrolleur, Akteur und Garant der Rechtsordnung, NjW, št. 10 (2020), str. 1492 in nasl.

[19]Prim. sklep št. Up-204/01 z dne 5. 11. 2002 (OdlUS XI, 296). Iz obrazložitve: "Iz pravice do pravnega sredstva (25. členu Ustave) izhaja le pravica do dvostopenjskega sodnega postopka. Pravice do revizije kot izrednega pravnega sredstva proti drugostopenjski sodni odločbi Ustava ne zagotavlja in odločitvi zakonodajalca je prepuščeno, ali bo to pravno sredstvo dopustil. Zato samo po sebi ni ustavnopravno relevantno, ali je v določenem pravdnem postopku revizija dopustna ali ne." Podobno v odločbi št. Up-2089/06, U-I-106/07 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 102/07), v sklepu št. Up-717/05 z dne 31. 1. 2007 in sklepu št. Up-587/02 z dne 29. 9. 2004 (OdlUS XIII, 95) ter v odločbi št. Up-373/97 z dne 22. 2. 2001 (Uradni list RS, št. 19/01).

[20]Prvi odstavek 103. člena Temeljnega zakona zagotavlja v sodnih postopkih pravico do izjave, ki jo ustavnosodna presoja nemškega Zveznega ustavnega sodišča (prim. 1. točko obrazložitve cit. odločitve tega sodišča) in del teorije izenačuje s temeljnimi pravicami.

[21]Citirano odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča je prevedla Vesna Božič Štajnpihler.

4. 1. 2021

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k odločbi št. Up-991/17, U-I-304/20 z dne 17. 12. 2020

Glasoval sem za odločbo, takšno kot je, tako v izreku kot obrazložitvi, čeprav sem se pri odločanju zavzemal za sprejetje stališča, po katerem presojana zakonska ureditev v drugem odstavku 66. člena ZP-1 ni v skladu ne z 22. členom, ne s 25. členom Ustave.

Pritožnica izpodbija sodbo Okrajnega sodišča na Ptuju, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za sodno varstvo zoper odločbo o prekršku. S to odločbo ji je bila naložena globa zaradi kršitve prvega odstavka 22. člena ZJRM-1 in prvega odstavka 24. člena ZOIzk-1. Pritožnica zatrjuje, da ji je sodišče kršilo ustavne pravice iz 29. in 22. člena Ustave, ker je po tem, ko je zaključilo obravnavo, opravilo še poizvedbo na klicnem centru policije (OKC) glede dejstva, ali je pritožnica tistega dne poklicala na OKC. Kot pravi pritožnica, je sodišče ni seznanilo z opravljenimi poizvedbami, niti ji ni omogočilo, da se z rezultatom poizvedb seznani in se do njega opredeli. Izvedeni dokaz naj bi bil v obravnavani zadevi bistven za presojo pritožničine verodostojnosti, ko je navajala, da se je zatekla v hišo zaradi strahu pred policistom in zaradi strahu poklicala policijo.

Iz izpodbijane sodbe je razvidno, da je sodišče prve stopnje v skladu s četrtim odstavkom 65. člena ZP-1 dopolnilo dokazni postopek. Pred dopolnitvijo postopka je pritožnico z dopisom z dne 28. 11. 2016 seznanilo z do tedaj zbranim dokaznim gradivom ter jo hkrati poučilo, da lahko poda svojo izjavo glede dejstev in dokazov, o katerih se pred prekrškovnim organom ni mogla izjaviti. Sodišče je v postopku opravilo glavno obravnavo ter zaslišalo pritožnico, dva policista in eno pričo. Po opravljeni glavni obravnavi pa je sodišče opravilo še poizvedbe na OKC. PP Ptuj je sodišču v dopisu z dne 31. 8. 2017 sporočila, da v času storitve prekrška iz pritožničine telefonske številke ni bil zabeležen noben klic na OKC. Ta dokaz je sodišče uporabilo za oceno, da pritožničina izpovedba ni verodostojna.

V kolikor navedbe pritožnice držijo, potem okoliščina, da je sodišče ni seznanilo z odgovorom policije, je pa ta odgovor uporabilo kot dokaz, pomeni, da gre v zadevi za "klasično" kršitev pravice do izjave, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave.

Ustava v 22. členu vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Gre za osrednjo določbo Ustave, ki se nanaša na pravico do poštenega postopka. Pravica do izjave, ki temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva (34. člen Ustave), stranki zagotavlja, da jo bo sodišče opravnavalo kot aktivnega udeleženca postopka in ji omogočilo učinkovito obrambo pravic ter s tem možnost, da aktivno vpliva v zadevi na odločitev, ki posega v njene pravice in interese.

Pravica do izjave ni le človekova "postopkovna prapravica", temveč tudi objektivnopravno postopkovno načelo, ki je temeljnega pomena za sodno varstvo. Pomen pravice do izjave za pravno državo je priznan tudi prek pravice do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP and drugega odstavka 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

7.Kadar do kršitev ustavnih procesnih jamstev, na primer pravice do izjave, pa tudi drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pride v prekrškovnem postopku šele pred sodiščem in v pravnem redu ni predviden postopek, v katerem je mogoče take kršitve po vsebini uveljavljati in doseči njihovo odpravo, ni mogoče govoriti o poštenem sojenju. Iz pravice do poštenega postopka iz 22. člena Ustave tako izhaja tudi pravica do postopka, v katerem je mogoče uveljavljati razloge, ki po vsebini pomenijo uveljavljanje kršitve človekovih pravic, zlasti ustavnih procesnih jamstev, do katerih je prišlo na prvi (in zadnji) stopnji sodnega odločanja. To torej pomeni, da iz 22. člena Ustave izhaja dolžnost zakonodajalca, da zagotovi takšen sistem pravnih sredstev, ki bo strankam znotraj sistema rednega sodstva omogočal uveljavljanje in odpravo kršitev človekovih pravic.

8.Iz navedenega sledi, da je v prekrškovnem postopku smisel zahteve 22. člena Ustave zagotavljanje postopka za vsebinsko uveljavljanje in odpravo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, do katerih je prišlo šele v postopku pred sodiščem. Ustavnopravni razlog za tako procesno jamstvo je zagotovitev poštenega postopka, da se pred sodiščem (lahko tudi prvostopenjskim) v okviru posebnega postopka zagotovi preizkus morebitnih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, do katerih je prišlo v (prvostopenjskem) sodnem odločanju.

9.Čeprav je bilo moje osebno stališče ves čas odločanja, da je ureditev v drugem odstavku 66. člena ZP-1 v neskladju z 22. členom Ustave, pa lahko sprejmem razloge predvsem iz 20. in 21. točke obrazložitve odločbe, v katerih je utemeljena sprememba stališča iz odločbe št. U-I-56/06, da odsotnost pravnega sredstva zoper odločitev okrajnih sodišč ne pomeni posega v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Navedeno stališče tudi po moji oceni ni (dovolj) upoštevalo kazenskopravne narave prekrškovnega postopka. Za kaznovalno pravo veljajo zaostrena procesnopravna jamstva, določena v 29. členu Ustave. S tem členom Ustava zagotavlja postopkovno enakopravnost vsakemu, ki je obdolžen kaznivega ravnanja, in mu zagotavlja pošteno obravnavo. Te pravice oziroma jamstva morajo biti po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča posamezniku zagotovljena tudi v postopku o prekrških.

10.Od te točke razlogovanja dalje obe poti, tako po 22. členu kot po 25. členu Ustave, privedeta do v bistvenem enake rešitve: v prekrškovnem postopku mora biti zagotovljeno pravno sredstvo (sic!), ki posamezniku znotraj sistema rednih sodišč omogoča uveljavljanje in odpravo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

11.Zakonodajalec bo imel pri urejanju tega pravnega sredstva široko polje presoje, ne le kako se bo postopek s takim pravnim sredstvom imenoval (ugovorni, pritožbeni, postopek o zahtevi za varstvo zakonitosti ipd.), temveč predvsem kakšna bo njegova vsebina, nadalje, ali bo pravno sredstvo devolutivno ali remonstrativno in kako bodo opredeljeni razlogi, iz katerih bo tako pravno sredstvo mogoče vložiti.

Marko Šorli

[1]Strani 6 in 7 ustavne pritožbe.

[2]Točka 4 obrazložitve sodbe.

[3]Točka 14 obrazložitve sodbe.

[4]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59).

[5]Po praksi ESČP je pravica stranke do seznanitve z vsemi dokazi in stališči, ki so sodišču posredovana z namenom, da bi vplivala na odločitev o zadevi, in do opredelitve do njih, eden od bistvenih elementov pravice do poštenega postopka iz prvega odstavka 6. člena EKČP; glej npr. sodbo ESČP v zadevi Nideroest – Huber proti Švici z dne 18. 2. 1997. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-497/14 z dne 24. 11. 2016, 8.točka obrazložitve.

[6]Po navedeni določbi ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.

[7]Odločbe Ustavnega sodišča št. Up-718/13 z dne 7. 10. 2015, 8. točka obrazložitve; št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 31/99, in OdlUS VIII, 126); št. Up-1293/10 z dne 21. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 52/12); št. Up-1544/10 z dne 21. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 53/12); št. Up-319/10, U-I-63/10 z dne 20. 1. 2011 (Uradni list RS št. 10/11).