Jedro

Zahteva za izdajo začasne odredbe je vsebinsko identična tožbenemu zahtevku. Tudi v takih primerih je začasno odredbo možno izjemoma izdati, vendar le pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje sodbe, s katero bi sodišče tožbo zavrnilo, mogoče za toženo stranko vzpostaviti prejšnje stanje. V primeru, kot je obravnavani, pa to ne bi bilo mogoče. V primeru testa reverzibilnosti se najprej ugotavlja obstoj posledic izdane začasne odredbe in možnost njihove poprave oziroma odprave (v primeru zavrnilne sodbe). Če se ugotovi, da takih posledic ni mogoče odpraviti, to že predstavlja težko (ne)popravljivo škodo toženi stranki, zato ugotavljanje morebitne višine te škode in primerjava s škodo, ki jo zatrjuje tožeča stranka, nista potrebna. Kot je navedlo v citirani odločbi tudi Ustavno sodišče, taka začasna odredba ni mogoča, če bi toženi stranki nalagala nekaj, kar z razveljavitvijo začasne odredbe kasneje ne bi več bilo mogoče odpraviti.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ki jo je vložila v zvezi s tožbo zoper odločbo Občine Lukovica, št. 351-0113-3/2012 z dne 11. 7. 2012, s katero je Občinska uprava Občine Lukovica tožeči stranki kot investitorju zavrnila izdajo soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja za prenosni plinovod ... na odseku ..., št. projekta P4M2TV-B114/124A z dne 15. 2. 2010. Tožeča stranka je sodišču prve stopnje predlagala izdajo začasne odredbe, s katero naj toženki naloži, da mora tožeči stranki v treh dneh izdati zahtevano soglasje, če tega ne bo storila, pa določi denarno kazen v višini 100.000 EUR, ki se bo ponovila, če bo toženka s kršitvijo začasne odredbe nadaljevala, ta začasna odredba pa naj velja tri mesece po pravnomočni rešitvi upravnega spora.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je predlagana začasna odredba vsebinsko identična tožbenemu zahtevku, poleg tega pa ne prestane testa reverzibilnosti (po mnenju sodišča prve stopnje test pokaže, da ob morebitni kasnejši zavrnitvi tožbenega zahtevka posledic izdane začasne odredbe ne bi bilo mogoče odpraviti), zaradi česar zahtevane začasne odredbe ni mogoče izdati. Sodišče prve stopnje je izdajo začasne odredbe zavrnilo, ne da bi se spuščalo v presojo morebitne izpolnjenosti pogojev iz drugega in tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

3. Tožeča stranka vlaga zoper citirani sklep pritožbo zaradi absolutne bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi z razlogoma iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da sodišče prve stopnje sploh ni ugotavljalo grozeče težko nadomestljive škode, ki bi nastala zaradi predlagane začasne odredbe. Šele po tem bi lahko ugotavljalo, ali škode, nastale zaradi izdane začasne odredbe, res ne bi bilo možno odpraviti. Sodišče prve stopnje se tudi ni opredelilo do navedb v zahtevi za izdajo začasne odredbe v zvezi z njeno težko popravljivo škodo, čeprav je iz 14. točke izpodbijanega sklepa mogoče sklepati, da je sodišče prve stopnje štelo za verjetno, da ji preti resna škodna nevarnost. Da bi bilo možno preizkusiti, kako bi lahko toženi stranki samo zaradi izdaje začasne odredbe nastala enaka velikanska škoda, kakršna grozi tožeči stranki, bi sodišče moralo domnevno škodo natančno obrazložiti. Nikakor ne drži, da bi z izdajo gradbenega dovoljenja tožba v obravnavani zadevi postala brezpredmetna. Da bi sodišče sploh lahko utemeljeno ugotovilo dejstvo, ali zaradi izdaje soglasja k projektu na podlagi predlagane začasne odredbe toženi stranki grozi škoda, bi se moralo najprej ukvarjati z vprašanjem verjetnosti, da je projekt izdelan v nasprotju s prvim odstavkom 48. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pri tem bi nujno trčilo v vprašanje verjetnosti utemeljenosti tožbenega zahtevka. To je sicer vprašanje, na katerega bi se moralo odgovoriti že na podlagi prvega odstavka 272. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). Čeprav ZUS-1 (tudi) sam ureja področje začasnih odredb, je ZIZ specialnejši predpis, ki bi ga bilo v obravnavanem primeru treba uporabiti. Če bi sodišče ugotovilo, da je njen tožbeni zahtevek verjetno izkazan, ne bi ostalo prikrito, da toženi stranki zaradi izdanega soglasja k projektu ne more nastati nobena škoda. Zato je izpolnjen pogoj iz tretje alineje 272. člena ZIZ. Nadalje poudarja, da ne drži ugotovitev sodišča prve stopnje, da v primeru zavrnitve tožbenega ugovora posledic izdane začasne odredbe ne bi bilo možno odpraviti. V primeru izdaje začasne odredbe bi sicer res lahko zahtevala izdajo gradbenega dovoljenja, vendar pa je za njegovo izdajo, kadar gre za objekt državnega pomena, pristojno Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, ki pa ne bi preizkušalo zahteve samo na podlagi tretjega odstavka 66. člena ZGO-1, ampak tudi ali so izpolnjeni vsi pogoji in pridobljena vsa soglasja za izdajo gradbenega dovoljenja. Pristojno ministrstvo bi torej vsebinsko preizkusilo, če so projektne rešitve iz projekta izdelane v skladu s prvim odstavkom 48. člena ZGO-1. Tožena stranka bi v primeru zavrnitve tožbenega zahtevka lahko predlagala tudi obnovo postopka po ZUP. Ravno iz razloga, če bi sodišče imelo pomisleke o možnosti, da bi začasna odredba lahko toženi stranki povzročila nesorazmerno škodo, je v zahtevi predlagano, naj sodišče izdajo začasne odredbe veže na plačilo varščine, za kar obstaja možnost v petem odstavku 32. člena ZUS-1. Sodišče tega zakonskega določila ni uporabilo in se do predloga sploh ni opredelilo. Izpodbijanega sklepa se zato v tem delu ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Priglaša tudi stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Tožeča stranka je zahtevala izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega (v povezavi z drugim) odstavka 32. člena ZUS-1. Institut začasne odredbe v upravnem sporu je celovito urejen v ZUS-1 ter na uporabo določb ZIZ v upravnem sporu ne napotuje, zato sklicevanje na določbe ZIZ ni pravno pomembno za odločitev v zadevi (enako v sklepih I Up 409/2008 z dne 28. 8. 2008 in I Up 887/2003 z dne 18. 8. 2003).

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi določb tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Začasna odredba predstavlja nujni ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih (začasno) odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma na ustrezen način začasno uredi sporno pravno razmerje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Če predlaga ureditveno začasno odredbo, pa mora poleg navedenega še konkretno predlagati, na kakšen način in kako naj se začasno uredi stanje.

9. Sodišče prve stopnje navedenih pogojev, kot je razvidno iz 16. točke obrazložitve izpodbijanega sklepa, niti ni presojalo, saj je ugotovilo, da zahteva za izdajo začasne odredbe, ki je vsebinsko identična tožbenemu zahtevku, ne prestane testa reverzibilnosti.

10. Vrhovno sodišče se s takim stališčem strinja. Ni sporno, da je v obravnavanem primeru zahteva za izdajo začasne odredbe vsebinsko identična tožbenemu zahtevku. Kot je pravilno navedlo sodišče prve stopnje (in kot izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS Up-275/97 z dne 16. 7. 1998), je tudi v takih primerih začasno odredbo možno izjemoma izdati, vendar le pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje sodbe, s katero bi sodišče tožbo zavrnilo, mogoče za toženo stranko vzpostaviti prejšnje stanje. V primeru, kot je obravnavani, pa to ne bi bilo mogoče. 11. Projektno soglasje je na podlagi 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka bi torej v primeru izdaje začasne odredbe (če so seveda izpolnjeni vsi drugi pogoji) lahko pridobila gradbeno dovoljenje in ob pogojih iz ZGO-1 tudi pričela z gradnjo pred pravnomočnim zaključkom obravnavanega upravnega spora. Tak način „nadomeščanja“ potrebnih soglasij v gradbenih zadevah po presoji Vrhovnega sodišča predstavlja neposreden obid izrecnih zakonskih določb glede ustreznih soglasij in predstavlja hud poseg tako v pravno varnost kot v načelo zaupanja v pravo. Tak način bi namreč lahko bil uporabljiv v vseh primerih, kjer gre za obsežne in drage gradbene infrastrukturne projekte in kjer bi se na predlagani način lahko z začasnimi odredbami pred pravnomočno odločitvijo sodišča v celoti ignorirala volja posameznih soglasodajalcev, v obravnavanem primeru lokalne skupnosti.

12. Sklicevanje tožeče stranke na možnost izrednega pravnega sredstva (obnove) ob morebitnem njenem neuspehu v upravnem sporu ni utemeljeno. Upravno (in tudi sodno) odločbo je načeloma z izrednimi pravnimi sredstvi možno odpraviti, razveljaviti ali spremeniti, kar pa ne pomeni, da so tako dejanske kot pravne posledice, ki iz take odločbe že nastanejo, tudi popravljive. V primeru kot je obravnavani, bi ob izdani začasni odredbi in morebitni pridobitvi gradbenega dovoljenja pred pravnomočno odločitvijo v tem upravnem sporu lahko za lokalno skupnost nastale nepopravljive posledice. Lokalna skupnost namreč ne bi imela možnosti vplivanja na odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja preko izdaje soglasja. Izdaja tega soglasja pomeni enega od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in nadomestitev izdaje tega soglasja oziroma prisilitev v njegovo izdajo z izdajo začasne odredbe bi pomenila obid pristojnosti tožene stranke, da na možnost izdaje gradbenega dovoljenja vpliva že v naprej oziroma da prepreči njegovo izdajo, če niso podani pogoji za izdajo soglasja. Te situacije ni mogoče primerjati z možnostmi, ki bi jih lahko imela tožena stranka v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi in na katere se sklicuje tožeča stranka, ki so po eni strani omejena z ozko predpisanimi zakonskimi pogoji, po drugi strani pa v primeru konzumiranosti pravice iz gradbenega dovoljenja lahko pripeljejo le do razveljavitve.

13. V primeru testa reverzibilnosti se najprej ugotavlja obstoj posledic izdane začasne odredbe in možnost njihove poprave oziroma odprave (v primeru zavrnilne sodbe). Če se ugotovi, da takih posledic ni mogoče odpraviti, to že predstavlja težko (ne)popravljivo škodo toženi stranki, zato ugotavljanje morebitne višine te škode in primerjava s škodo, ki jo zatrjuje tožeča stranka, nista potrebna. Kot je navedlo v citirani odločbi tudi Ustavno sodišče, taka začasna odredba ni mogoča, če bi toženi stranki nalagala nekaj, kar z razveljavitvijo začasne odredbe kasneje ne bi več bilo mogoče odpraviti.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

15. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).