Jedro

Izpodbijano Opozorilo je tožena stranka izdala kot prekrškovni organ po prvem in drugem odstavkom 45. člena ZP-1 in ne kot nosilec upravne funkcije po ZIntPK oziroma ni odločala pri opravljanju upravne funkcije iz področja upravnega prava, temveč je ne glede na to, da je sporno Opozorilo sicer izdala v zvezi z upravno zadevo oziroma v zvezi z Zaključnimi ugotovitvami, odločala kot prekrškovni organ na podlagi pooblastila in določb ZP-1 iz področja prekrškovnega prava, ki pa spada na področje kaznovalnega prava.

Izpodbijano Opozorilo zato torej tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ni bilo izdano v okviru izvrševanja upravne funkcije in z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi s področja upravnega prava.

Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 ni namenjen dopolnjevanju morebitnih pomanjkljivih sodnih postopkov na različnih pravnih področjih, kjer zakonodajalec v področni zakonodaji ni zagotovil sodnega varstva vseh strankinih pravic in pravno varovanih interesov, in je morebitne sistemske neustreznosti, ki lahko prerastejo v neustavno pravno praznino, dolžan v skladu z ustavnimi pristojnostmi odpravljati zakonodajalec sam, kot je to lahko primer pri opozorilu, izrečenem na podlagi določb ZP-1, zoper katerega ni predvidenega pravnega sredstva po ZP-1. Morebitno neustavnost ureditve po ZP-1 bi pritožnik lahko uveljavljal z vložitvijo pravnih sredstev pred organi za prekrške v okviru ZP-1 in po njihovem izčrpanju nadalje pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se sklep v izpodbijanem delu potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izpodbijanega sklepa zavrglo tožnikovo tožbo zoper (Zaključne) ugotovitve o posameznem primeru Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju tožena stranka), št. 06211-71/2018-12 22021 z dne 25. 4. 2019, in na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zoper opozorilo tožene stranke, št. 71001-12/2019/2 22021 z dne 9. 5. 2019 (v nadaljevanju Opozorilo). Z II. točko izreka pa je odločilo, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožbo zoper Zaključne ugotovitve o posameznem primeru (v nadaljevanju Zaključne ugotovitve) zavrglo, ker jih tožena stranka tožniku ni vročila, zato je tožba v tem delu preuranjena. Tožbo zoper Opozorilo, ki je bilo izdano na podlagi Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), pa je zavrglo, ker ne gre za akt, izdan na upravnem področju pri izvrševanju upravne funkcije.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper I. točko izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje njegove tožbe zoper Opozorilo in zoper II. točko (odločitev o stroških postopka) vložil pritožbo. V njej poudarja, da ne drži, da opozorilo, ki je izdano na podlagi ZP-1, ni izdano na upravnem področju.1 Čeprav je ZP-1 izključil možnost vložitve zahteve za sodno varstvo zoper opozorilo, ni obenem izključil možnosti upravnega spora.2 ZUS-1 ne izključuje upravnega spora v tistih prekrškovnih zadevah, v katerih odločajo upravni in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil kot prekrškovni organi in v katerih ni predvidena zahteva za sodno varstvo. Opozorilo vsebuje vse elemente upravnega akta po 2. členu ZUS-1 oziroma akta in dejanja po 4. členu ZUS-1, saj posega v pritožnikov pravni položaj in človekovo pravico. Po 4. členu ZUS-1 se zagotavlja sodno varstvo zoper vse tiste akte in dejanja organov, zoper katere ni predvideno sodno varstvo, zavračanje sodnega varstva pa predstavlja kršitev pritožnikove ustavne pravice do sodnega varstva iz 23., 15. in 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Tožena stranka je z izdanim opozorilom posegla v pritožnikovo pravico do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave RS), saj je odločila, da je pritožnik kršil zakon in s tem storil prekršek. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani del sklepa razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, odločitev o stroških pa pridrži do končne odločitve.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje stališčem in ugotovitvam iz izpodbijanega sklepa. Dejstvo, da je bilo opozorilo izdano v zvezi z upravno zadevo, nima nobenega vpliva na vprašanje dopustnosti upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne.

**K I. točki izreka**

5. Pritožba ni utemeljena.

6. ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku. Pri tem pa se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije. Pojem upravnega akta sicer zajema poleg upravnih odločb tudi druge odločitve nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih se odloča v upravnem postopku. Pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, je tako treba upoštevati dva pogoja: formalno so to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUS-1), materialno pa so to tisti akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v njen pravni položaj, ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu. Značilnosti upravnega akta torej so: da se oblikuje pri izvrševanju upravne funkcije, je enostransko ustvarjen, je oblastvenega značaja, ima zunanje učinkovanje, je posamičen akt ter ima normativni učinek oziroma učinek oblikovanja prava3. 7. V obravnavani zadevi je pritožnik vložil tožbo (tudi) zoper Opozorilo, ki ga je tožena stranka izdala v postopku o prekršku na podlagi prvega odstavka 53. člena ZP-1, po katerem lahko pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa namesto sankcije kršitelja opozori, če je storjeni prekršek neznatnega pomena in če pooblaščena uradna oseba oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep4. Tožena stranka je sicer samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen z zakonom (5. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK)), ki v okviru svojih z zakonom določenih pristojnosti oziroma pri izvrševanju svoje funkcije (med drugim) opravlja nadzor, ali posamezniki (naslovniki) ravnajo po pravilih zakona, in v tem okviru tudi sprejema oblastvene odločitve oziroma upravne odločbe in druge upravne akte.

8. Izpodbijano Opozorilo pa je tožena stranka izdala kot prekrškovni organ po prvem in drugem odstavkom 45. člena ZP-15 in ne kot nosilec upravne funkcije po ZIntPK oziroma ni odločala pri opravljanju upravne funkcije iz področja upravnega prava, temveč je ne glede na to, da je sporno Opozorilo sicer izdala v zvezi z upravno zadevo oziroma v zvezi z Zaključnimi ugotovitvami, odločala kot prekrškovni organ na podlagi pooblastila in določb ZP-1 iz področja prekrškovnega prava, ki pa spada na področje kaznovalnega prava.

9. Na navedeno tako ne vplivajo niti pritožbene navedbe, da je bilo Opozorilo izdano v zvezi z upravno zadevo, tj. v zvezi z Zaključnimi ugotovitvami, zoper katere pa je sicer zagotovljeno sodno varstvo, in da ugotovitve v obeh aktih temeljijo na istih okoliščinah in bi prišlo v primeru uspeha s tožbo zoper Zaključne ugotovitve do nevzdržne situacije, v kateri bi bila sama podlaga za opozorilo (Zaključne ugotovitve) odpravljena, Opozorilo pa bi ostalo v veljavi. V obravnavani zadevi se namreč odloča zgolj o zavrženju tožbe zoper Opozorilo in ne tudi o tožbi zoper Zaključne ugotovitve.

10. Izpodbijano Opozorilo zato torej tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ni bilo izdano v okviru izvrševanja upravne funkcije in z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi s področja upravnega prava6. 11. Glede na navedeno in ker tudi zakon izrecno ne določa, da je zoper Opozorilo, izdano na podlagi prvega odstavka 53. člena ZP-1, mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je sodišče prve stopnje tožbo zoper izpodbijano Opozorilo, vloženo na podlagi 2. člena ZUS-1, pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

12. Pravilna pa je tudi odločitev sodišča prve stopnje, da pri spornem Opozorilu ne gre za akt ali dejanje po prvem odstavku 4. členu ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče s tožbo izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje pri tem utemeljeno izpostavlja, da zgolj sklicevanje na kršitev ustavnih pravic še ne konstituira dovoljene tožbe po navedenem členu, po katerem sodišče v upravnem sporu sicer odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V obravnavani zadevi pa je, kot je to že navedeno, tožena stranka sporno Opozorilo izdala kot prekrškovni organ po določbah ZP-1 in zgolj dejstvo, da po določbah navedenega zakona pravno sredstvo zoper opozorilo iz prvega odstavka 53. člena zakona ni izrecno predvideno, ne pomeni, da je zgolj zaradi tega (ob siceršnji izpolnitvi drugih procesnih predpostavk) dovoljena tožba po 4. členu ZUS-1 v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje se pri tem utemeljeno sklicuje na stališče upravne teorije7, iz katerega izhaja, da če zakonodajalec na matičnem področju oziroma v področnem zakonu ni dopustil pravnega sredstva oziroma sodne kontrole zoper akt ali dejanje organa, to še ne pomeni, da lahko tožnik tak akt oziroma ukrep, izdan na tem področju, izpodbija v upravnem sporu s tožbo v smislu 4. člena ZUS-1. Na zakonodajalcu je namreč, da zakonsko uredi sodno varstvo pravic na posameznih pravnih področjih, tako da določi pristojnost in pooblastila sodišča za odločanje v določeni vrsti zadev in na posameznih pravnih področjih oblikuje ustrezne procesne rešitve. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 tako ni namenjen dopolnjevanju morebitnih pomanjkljivih sodnih postopkov na različnih pravnih področjih, kjer zakonodajalec v področni zakonodaji ni zagotovil sodnega varstva vseh strankinih pravic in pravno varovanih interesov, in je morebitne sistemske neustreznosti, ki lahko prerastejo v neustavno pravno praznino, dolžan v skladu z ustavnimi pristojnostmi odpravljati zakonodajalec sam8, kot je to lahko primer pri opozorilu, izrečenem na podlagi določb ZP-1, zoper katerega ni predvidenega pravnega sredstva po ZP-1. 13. Morebitno neustavnost take ureditve po ZP-1 pa bi pritožnik lahko uveljavljal z vložitvijo pravnih sredstev pred organi za prekrške v okviru ZP-1 in po njihovem izčrpanju nadalje pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije9. Pri tem so neutemeljene hipotetične pritožbene navedbe, da opozorilo ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati na Ustavnem sodišču Republike Slovenije, ker naj bi se to s to zadevo zagotovo ne bi ukvarjalo, ker ne gre za kršitev človekovih temeljnih svoboščin, ki bi imele hujše posledice za tožnika10. 14. Po presoji Vrhovnega sodišča torej izpodbijano Opozorilo tudi ni akt oziroma dejanje, ki bi se ga lahko izpodbijalo s tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 zaradi varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika in ker je na tej podlagi neutemeljeno tudi pritožbeno uveljavljanje kršitev pritožnikovih pravic iz 15., 23., 34. in 157. člena Ustave, je odločitev sodišča prve stopnje iz izpodbijanega sklepa o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tudi v delu, ki se nanaša na tožbo zoper Opozorilo po 4. členu ZUS-1, pravilna in zakonita.

15. Zato je Vrhovno sodišče pritožnikovo pritožbo zoper I. točko izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zoper opozorilo, in zoper II. točko tega sklepa kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

16. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 291/2015 z dne 11. 10. 2016 in I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016. 2 Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi IV Ips 142/2010 z dne 23. 11. 2010. 3 E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izdaja.), GV založba, Lexpera, Ljubljana 2018, 516. str. in nasl. 4 Pooblaščena uradna oseba iz prejšnjega odstavka kršitelju hkrati z opozorilom predstavi storjeni prekršek. Prekrškovni organ lahko vodi evidenco izrečenih opozoril, vendar pri tem ne sme obdelovati osebnih podatkov (drugi in tretji odstavek navedenega člena). 5 O prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča (prvi odstavek). Prekrškovni organi so upravni in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil, ki izvajajo nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov in uredb, s katerimi so določeni prekrški, in organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so s posebnimi predpisi pooblaščeni za odločanje o prekrških (drugi odstavek). 6 Vrhovno sodišče pa je tudi sicer že v odločbi IV Ips 142/2010 z dne 23. 11. 2010, na katero se sklicujeta tudi tožena stranka v odgovoru na pritožbo in sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu, zavzelo stališče, da je pravni položaj kršitelja pred izrečenim opozorilom iz 53. člena ZP-1 enak njegovemu pravnemu položaju po izrečenem opozorilu in da to opozorilo za kršitelja nima pravnih posledic in torej na njegov pravni položaj ne vpliva. 7 Golob P: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (ur. dr. Erik Kerševan), GV založba, Lexpera, Ljubljana 2019, 41. str. 8 Tako npr. tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018 9 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 254/2016 z dne 11. 10. 2016 10 Tako je npr. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi Up-991/17-31 in U-I304/20-9 z dne 17. 12. 2020 odločilo, da je ureditev drugega odstavka 66. člena ZP-1 v neskladju s 25. členom Ustave, ker ta v nobenem primeru ne predvideva pritožbe zoper odločitve sodišča v t. i. enostopenjskem odločanju sodišča.