Jedro

Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.

Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, ali količine, ki bi jih v obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06182-460/2022-6 z dne 28. 2. 2022 odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi IRSOP) z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 156. in 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), odločil, da mora tožnica kot zavezanka v roku 15 dni po vročitvi odločbe pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe ravnanja z odpadki A., d. o. o., na lokaciji ... zagotoviti prevzem 71,54 ton mešane embalaže (številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec javne službe zbral v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 in jo predhodno skladiščil na lokaciji ... (1. točka izreka). Prvostopenjski organ je odločil še, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da stroškov v tem postopku v breme strank ni bilo (4. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ opravil inšpekcijski pregled, ker je prejel obvestilo izvajalca javne službe (v nadaljevanju IJS) iz tretjega odstavka 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba 2021). Slednja je podaljšala veljavnost nekaterih določb prej veljavne Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uredba 2006).

3.Ugotovljeno je bilo, da je IJS v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbral 4226,52 ton mešane odpadne embalaže (v nadaljevanju MKOE). Ob upoštevanju predpisanega deleža (23,30%), ki je določen za prevzem mešane embalaže za družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) IJS B., d.o.o. za leto 2021, je bilo na podlagi podatkov o količini zbrane in oddane mešane embalaže pri A., d. o. o. na lokaciji ... v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, ugotovljeno, da DROE B., d. o. o. pri IJS B., d. o. o. na lokaciji ... v letu 2021 ni prevzela zadostne količine mešane embalaže, glede na predpisan delež za leto 2021, in sicer je DROE B., d.o.o. pri tem IJS prevzela za 913,24 ton, neprevzete pa ostaja 71,54 ton premalo mešane embalaže.

4.Sklicuje se na novelo Zakona o varstvu okolja - ZVO-1J,

s katero je obveznost proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo na podlagi razširjene proizvajalčeve odgovornosti (v nadaljevanju PRO), vzpostavljena na zakonski ravni. V primeru, ko proizvajalci to obveznost prenesejo na gospodarske družbe ali združenja, so slednji za njihov račun dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo. Če je družb za ravnanje z odpadno embalažo več, morajo po trinajstem odstavku 20. člena ZVO-1 zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih, ki so na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe 2006 določeni s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 (v nadaljevanju Sklep).

Da mora DROE zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo na območju Slovenije, določa 40. člen Uredbe 2021.

5.Ugotovljeno je bilo, da ker tožnica torej ni prevzela 23,30 % oz. 71,54 ton mešane embalaže na lokaciji ..., je ravnala v nasprotju z ZVO-1J, Uredbo 2006 in Uredbo 2021, saj v letu 2021 na lokaciji ... ni zagotovila prevzema mešane embalaže 15 01 06 v količini 11,81 ton.

6.Toženka je zavrnila tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

Bistvene navedbe strank

7.Tožnica v tožbi izpodbija odločbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava ter kršitve pravil postopka. Izpostavlja, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo, ki se ukvarja s pridobivanjem sekundarnih surovin iz ostankov odpadkov oziroma z dejavnostjo ravnanja z odpadki, ter je hkrati tudi družba za ravnanje z odpadno embalažo. Svojo dejavnost je v koledarskem letu 2021 opravljala na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja št. 35477-116/2007-4 z dne 27. 5. 2008, spremenjeno z odločbami o spremembi št. 35472-198/2012-2 z dne 20. 12. 2012, št. 35472-29/2014-1 z dne 17. 2. 2014, št. 35472-45/2017-2 z dne 13. 7. 2017 in št. 35472-38/2019-2 z dne 6. 8. 2019 (v nadaljevanju OVD), s katerim ji je dovoljeno opravljanje dejavnosti ravnanja z odpadno embalažo kot družbi za ravnanje z odpadno embalažo.

8.Opozarja, da mora svojo dejavnost opravljati skladno z OVD, ki določa drugačne obveznosti kot ZVO-1. Ker je bil OVD spremenjen šele 11. 2. 2021, pred tem datumom zbrane odpadne embalaže ni dolžna prevzeti, saj za kaj takega v OVD ni podlage. Prav tako pa ni v OVD podlage za prevzem zbrane odpadne embalaže tudi po spremembi, saj je bila ta sprememba OVD odpravljena.

9.Meni, da je 20. člen ZVO-1 neustaven. Eno temeljnih načel varstva okolja je načelo plačila za obremenjevanje (t.i. PPP - Polluter pays principle). Na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU) je to načelo določeno v 191. členu Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU), kjer je predvideno, da je cilj okoljske politike EU doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Zatrjuje, da je določba 20. člena ZVO-1 v neskladju z Ustavo RS, in sicer z 2. členom (načelo pravne države), 120. členom (načelo zakonitosti), 33. členom (pravico do zasebne lastnine) in 74. členom (svobodna gospodarska pobuda).

10.ZVO-1 v 20. členu določa javnopravno obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO za združenja proizvajalcev embalaže in obstoječe družbe za ravnanje z odpadno embalažo. 20. člen ZVO-1 se je za DROE začel uporabljati 1. 1. 2021 (ZVO-1J pa je bil sicer sprejet 21. 10. 2020). Zakon mora določiti vsebinski okvir podzakonskega predpisa dovolj jasno in določno in ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu samostojnega urejanja pravic in obveznosti. Vsebinske določbe podzakonskega predpisa morajo torej imeti zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki jih mora zakon izrecno določiti ali pa morajo biti iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Ključno je, da bi moral zakonodajalec v 20. členu ZVO-1 ali na drugem mestu v tem zakonu jasno in določno opredeliti vsebinski okvir tako za izvajanje razširjene obveznosti DROE kot tudi za njeno financiranje. Pri tem bi moral upoštevati specifike obstoječe in nove ureditve ravnanja z odpadki z vidika DROE. Zakonodajalec tega ni storil, ZVO-1 pa je mogoče očitati podnormiranost, ki se z vidika vprašanja ustavnosti kaže kot protiustavna pravna praznina in predstavlja kršitev 2. člena Ustave RS.

11.Trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki je bil sprejet z novelo ZVO-1J, po mnenju tožnice jasno določa in omejuje obveznost posamezne DROE na prevzemanje in zagotavljanje ravnanja s takšno količino odpadkov, kot so jih dali na trg v Republiki Sloveniji zavezanci oziroma proizvajalci, ki se vključujejo v skupni sistem posamezne DROE. Novela ZVO-1J ni v nobenem delu določila, da lahko, oziroma da mora DROE svojo "razširjeno" dejavnost oziroma dodatne obveznosti opravljati še pred spremembo OVD.

12.Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah bi pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi ob upoštevanju zgoraj navedenega lahko vodilo v odvzem okoljevarstvenega dovoljenja ali celo prepoved opravljanja dejavnosti. DROE nimajo pooblastil, da enostransko spreminjajo vsebino OVD, pobiranje večje količine odpadne embalaže, kot izhaja iz OVD, pa pomeni ravnanje v nasprotju s slednjim in presega njegov okvir. Tudi če je tako ravnanje v skladu z veljavno zakonodajo, je še vedno v nasprotju z izdanimi OVD.

13.Dejansko stanje v zadevi je bilo nepopolno in zmotno ugotovljeno, saj prvostopenjski organ ni ugotavljal, koliko embalaže so proizvajalci, vključeni v skupno shemo tožnice, v obravnavanem obdobju dali na trg in koliko embalaže je tožnica v obravnavanem obdobju na področju celotne Republike Slovenije prevzela. Tožnica je predložila konkretne podatke, da je prevzela več MKOE, kot jo je bila dolžna prevzeti.

14.Tožnica še navaja, da odločba ni obrazložena, saj toženka ni navedla, zakaj bi morala tožnica svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z OVD. Zadostno obrazložena odločba pa je nujna za zagotovitev ustavno varovanih pravic strank v postopku do izjave (22. člen Ustave RS).

15.Tožnica pripominja, da je prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe tožnico sicer pozval na izjasnitev o vseh relevantnih dejstvih in okoliščinah, vendar ni pregledal vse relevantne dokumentacije. Prav tako se pred izdajo odločbe ni prepričal, da odpadki pri IJS resda predstavljajo odpadno embalažo. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka.

16.Toženka je posredovala odgovor na tožbo, vendar ga ni vložila po upravičeni osebi, po pooblaščencu z opravljenim pravniškim državnim izpitom, zato je sodišče štelo, da vloga ni vložena.

17.Stranka z interesom prav tako ni odgovorila na tožbo.

18.Tožnica je v pripravljalni vlogi navedla, da ni mogla učinkovito uresničevati svoje pravice do izjave, saj je prejela le skop opis dejanskega stanja. Izpostavila je še, da je Upravno sodišče RS v zadevi št. I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023 ugotovilo, da morajo države članice, ki uvedejo sistem podaljšane PRO zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Obveznost ravnanja z odpadki je tako nedvomno obveznost proizvajalcev, ki so dali proizvod oz. embaliran proizvod (v primeru, ko gre za obveznost PRO pri embalaži) na trg. Upoštevajoč navedeno pa je tako edina razlaga, ki je skladna s pravom Unije ta, da so DROE dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, katere proizvajalci so odgovornost PRO prenesli na DROE (točka 18. sodbe I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023).

19.IRSOP tako pri izdaji izpodbijane odločbe ni upošteval, da je v času veljavnosti Uredbe 2006 skupni sistem vključeval samo odpadno embalažo v količinah, ki so jo dali zavezanci DROE na trg in ne vse odpadne embalaže v Republiki Sloveniji. V skladu s sodno prakso (sodbe Upravnega sodišča RS I U 1418/2019-6, I U 1422/2019-5, I U 1508/2019-15 in I U 1522/2019-9) DROE ni mogoče nalagati obveznosti izven deleža, ki presega odpadno embalažo iz skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo.

20.Toženka v izpodbijani odločbi med drugim ni upoštevala za katero odpadno embalažo velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Tožnici je naložila obveznost prevzema vse odpadne embalaže in ne zgolj tiste, katere obveznost prevzema so nanjo prenesli proizvajalci, čeprav je Uredba 2006 o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo določala, da v skupni sistem niso vključeni proizvajalci, ki dajejo na trg manj kot 15.000 kg embalaže.

Sodna presoja

21.Tožba je utemeljena.

22.V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici odredil prevzem (še neprevzetih količin) odpadne embalaže pri IJS A., d. o. o. na lokaciji ... Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

23.Z uveljavitvijo novele ZVO-1J s 1. 1. 2021 je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).