Jedro

Tarifa za izvajanje storitev Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije je splošni akt, kar med strankami niti ni sporno. Sodišče je zato tožbo v delu, ko tožnik predlaga ugotovitev nezakonitosti Tarife, ker ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

Tožnik je zavezanec za plačilo na podlagi izpodbijanega sklepa, ker ima sedež v RS in s strani agencije je njemu izdano spričevalo. Da bi bil tožnik diskriminiran v odnosu do drugih domačih podjetij, tožnik ne zatrjuje. Za tuje prevoznike (glede na sedež) pa agencija ni pristojna, da izvaja stalni nadzor nad izvajanjem veljavnosti AOC teh prevoznikov. Da pa bi bil iz navedenega razloga (torej zaradi plačila letne tarife) tožnik diskriminiran v odnosu do tujih podjetij, pa z navedenim (z zavezo do plačila, ki jo ustvarjata ZLet in Tarifa za izvajanje storitev Javne agencije za civilno letalstvo RS) ni dokazal.

Izrek

Tožba zoper Tarifo za izvajanje storitev Javne agencije za civilno letalstvo RS se zavrže. Tožba zoper sklep Javne agencije za civilno letalstvo o stroških št. 4500-1/2013/760-CCA0104 z dne 27. 1. 2014 se zavrne.

Obrazložitev

S Tarifo za izvajanje storitev Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije (Tarifa) je Svet Javne agencije za civilno letalstvo RS v soglasju z Vlado RS določil način obračunavanja storitev in povračila stroškov, ki jih Javna agencija za civilno letalstvo RS opravlja v skladu z določbami Zakona o letalstvu (ZLet) in predpisi Evropske unije in jih plačajo predlagatelji storitev.

Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom o stroških v 1. točki izreka določil, da letna tarifa za veljavnost AOC v znesku 6.081,18 EUR bremeni tožnika; v 2. točki izreka pa, da je ta dolžan letno tarifo za obdobje od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 plačati v roku 15 dni na račun organa. V obrazložitvi je navedel, da se naloge organa financirajo s prihodki od pristojbin in povračil stroškov, ki se zaračunavajo na podlagi Tarife, izdane na podlagi tretjega in četrtega odstavka 179.m člena ZLet. Tožnik je zavezan za plačilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 179.m člena ZLet kot imetnik spričevala letalskega prevoznika št. SLO 33/2013 in izpolnjuje zahteve za izdajo spričevala letalskega prevoznika na podlagi Priloge III Uredbe (ES) št. 3922/91 (UL L št. 373 z dne 31. 12. 1991, s spremembami in dopolnitvami) in je sposoben opravljati javni prevoz v zračnem prometu v skladu s pogoji, ki so navedeni v operativnih določbah. V času veljavnosti certifikata se v skladu s prvim in šestim odstavkom 179.i člena ZLet izvaja stalni nadzor, za katerega je glede na 166. člen ZLet pristojen organ. Letna tarifa je izračunana na podlagi osmega odstavka 25. člena Tarife.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil ter se v razlogih opredelil do njegovih ugovorov, da ne izvaja komercialnih letov iz ali na slovenska letališča, in da njegovo poslovanje ni odvisno od števila potnikov, temveč temelji na preletenih urah letala. Vse prispevke plačuje že na letališčih ter za ves nadzor nad letali in operacijami že tako ali tako plačuje agenciji visoke pristojbine. Večkratno plačevanje ga spravlja v neenakopraven položaj s tujimi prevozniki, kot npr. A., ki organu ne plačuje ničesar.

Tožnik v tožbi navaja, da izpodbija sklep iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava. Tarifa pa je splošni akt agencije, s katerim se omejuje prosto nastopanje tožnika in njemu podobnih subjektov, ki imajo slovensko nacionalnost na notranjem trgu EU, s tem pa je vzpostavljena obrnjena diskriminacija, saj so tuji gospodarski subjekti, ki nimajo enakih obremenitev, v bistveno ugodnejšem položaju. V EU za druge prevoznike večinoma velja, da pri tarifah njihovih podobnih organov upoštevajo načelo Uredbe EU 593/2007, da pristojbine ne smejo presegati meje, do katere je še mogoča konkurenčnost subjektov. Načelo te uredbe se uporabi v smislu splošne prepovedi omejevanja konkurence, ki je tudi temeljna zapoved prava EU. Tudi v ZLet je določeno, da se tarife oblikujejo na način, kot se oblikujejo takse in dajatve, ki jih obračunava Evropska agencija za varnost v letalstvu (četrti odstavek 179.m člena ZLet). Iz navedenega je Tarifa kot splošni akt in na njegovi podlagi izdan sklep v nasprotju s prepovedjo prvega odstavka 64. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1). Če je namen agencije zagotavljanje obveznih standardov, ta namen ni povezan z nerazumno Tarifo in Tarifa ne zagotavlja varstva potrošnikov, temveč zgolj neupravičeno obogatitev agencije. Ni dvoma, da Tarifa neosnovano posega v konkurenčno sposobnost subjekta, saj so kriteriji za izračun tarife povsem neodvisni od dejanskih stroškov in namena poslovanja agencije, ki izhaja iz ZLet. Res, da 76. in drugi členi ZLet opredeljujejo naloge in pristojnosti agencije, vendar v teh členih ni podlage za konkretno tarifo. Ta tarifa je tudi v nasprotju s 40. členom Zakona o javnih agencijah (ZJA). Tega ne more spremeniti sklicevanje na izvajanje stalnega nadzora, niti dejstvo, da je Tarifo potrdila Vlada. Po drugi strani pa ZLet določa, da se Javna agencija financira le deloma iz pristojbin, iz česar jasno sledi, da s certificiranjem ne more služiti. Tarifa predstavlja le dodaten davek, ki ne upošteva vloženega dela. Npr. pri dvigu vrednosti točke vsako leto za 1 eur se ne upošteva drugi odstavek 2. člena Tarife; zaračunavanje tarife za vsakega pripeljanega potnika je zaračunavanje glavarine, ki velja samo za slovenske prevoznike, kar je v nasprotju z regulativo EU; zaračunavanje tarif (9., 10., 13., 25. in 26. člen Tarife) po maksimalni vzletni masi letala in ne po dejansko opravljenem delu letalskega nadzornika organizacije, ki opravljajo servise, morajo biti povsem enako organizirane; nadzora nad dejavnostjo Agencija v glavnem ne izvaja, izstavlja pa račune; zaračunava preproste administrativno-upravne postopke po visoki ceni (16., 23., 24., 25. in 26. člen). Z izdanim sklepom na podlagi nezakonitega in neustavnega splošnega akta je kršena prepoved iz 3. alinee prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1 v povezavi z drugim odstavkom 64. člena ZPOmK-1, ker ta akt posredno ali neposredno ustvarja diskriminacijo med podjetji glede na njihov sedež v RS in tistimi v drugih članicah EU. Konkurenco omejujeta oba akta – splošni kot posamični. S tem je kršena tudi Ustava RS, določbe 3.a člena, 33. člena in 74. člena. Podan je tudi položaj prepovednega omejevanja konkurence iz 101. in 102. člena PDEU. Upravni organ bi moral ugotoviti nesorazmernost in pretiranost tarife, ravno tako pa bi moral ugotoviti dejstvo omejevanja konkurence v razmerju do tujih ponudnikov storitev na slovenskem trgu in EU. Predlaga, da sodišče ugotovi nezakonitost Tarife ter da odpravi sklep Javne agencije.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

K točki 1 Tožba zoper Tarifo za izvajanje storitev Javne agencije za civilno letalstvo RS (Uradni list RS št. 102/2011) ni dovoljena.

Po 2. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Med slednjimi (drugimi akti, o katerih sodišče odloča v upravnem sporu), so po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 akti organov, izdani v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. To argumentum a contrario pomeni, da če tožnik izpodbija akt, ki je po vsebini splošni abstraktni akt, za njegovo presojo ni pristojno Upravno sodišče v upravnem sporu, temveč Ustavno sodišče. Enako izhaja tudi iz 64. in 65. člena ZPOmK-1. Sodišče ugotavlja, da je Tarifa splošni akt, kar med strankami niti ni sporno. Sodišče je zato tožbo v delu, ko tožnik predlaga ugotovitev nezakonitosti Tarife, ker ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo. Je pa sodišče presodilo vprašanje zakonitosti Tarife v okviru presoje materialne zakonitosti izpodbijanega sklepa.

K točki 2 Tožba ni utemeljena.

V zadevi je sporna pravilnost in zakonitost sklepa o stroških, ki ga je organ utemeljil na določilih Zlet in Tarifi, na podlagi ugotovitve, da je tožnik imetnik veljavnega spričevala letalskega prevoznika št. SLO 33/2013 in izpolnjuje zahteve za izdajo spričevala letalskega prevoznika na podlagi Priloge III Uredbe Sveta (EGS) št. 3922/91 z dne 16. decembra 1991 o uskladitvi tehničnih predpisov in upravnih postopkov na področju civilnega letalstva.

Tožnik ugovarja nezakonitosti uporabljene Tarife, ker so kriteriji za izračun Tarife neodvisni od dejanskih stroškov in namena poslovanja Javne agencije, ki izhaja iz Zakona o civilnem letalstvu (nedvomno pravilno ZLet). Prvostopni organ je javna agencija, podvržena določilom ZJA. Prvi odstavek 40. člena ZJA določa, da če javna agencija opravlja storitve za posameznike in pravne osebe proti plačilu, izda tarifo, s katero določi višino plačil za storitve, ki jih opravlja. V drugem odstavku pa, da se višina plačil za storitve, ki jih opravlja, določi glede na potrebno pokrivanje stroškov posamezne storitve javne agencije, ter glede na načrtovane cilje in naloge, določene v programu dela. Tožnik zatrjuje, da obravnavana tarifa od tega določila močno odstopa, ne pove pa konkretno v katerih delih se opravljena storitev, katere predmet je stalni nadzor veljavnosti AOC, od teh določil z zaračunano letno tarifo ne ujema.

Iz določbe prvega odstavka 25. člena Tarife izhaja, da se letne tarife plačujejo zaradi zagotavljanja kontinuiranega letnega nadzora agencije glede preverjanja in zagotavljanja varnosti operacij imetnika AOC. Vključujejo tudi stroške revizij operativnih priročnikov v primeru, ko ne gre za spremembo AOC. Iz samega ZLet in Tarife posebej ne izhaja način in oblika izvajanja stalnega nadzora veljavnosti AOC, vendar pa je splošna definicija stalnega nadzora podana v 6. točki tretjega odstavka 17. člena ZLet in se glasi, da stalni nadzor pomeni naloge, ki se opravljajo zaradi preverjanja, ali se izpolnjujejo pogoji, pod katerimi je bil certifikat izdan kadarkoli v obdobju veljavnosti certifikata, ter prav tako sprejetje zaščitnih ukrepov oziroma se odloča o certifikatu oziroma dovoljenju.

Da ima organ nalogo strokovnega nadzora v zvezi z imetniki AOC, kot je opisan v prvem odstavku 25. člena Tarife, izhaja iz določb 76. in naslednjih členov ZLet. V naslednjih odstavkih 25. člena Tarife je določen način izračuna tarife, za tožnika sporen osmi odstavek 25. člena Tarife, ki veže spremenljivi del letne tarife na prodano karto za potnika v odvisnosti od velikosti letala.

Sodišče kot primarno ugotavlja, da je iz tretjega odstavka 179.m člena ZLet razviden obseg nalog, ki jih agencija financira na podlagi pobranih tarif: - naloge odločanja v upravnih zadevah oziroma certificiranje, - naloge stalnega nadzora - ter druge naloge, povezane z izdajanjem listin in stalnim nadzorom iz pristojnosti agencije. Iz določbe četrtega odstavka pa izhaja, da se pristojbine in plačila stroškov zaračunavajo na podlagi tarife, ki jo po predhodnem soglasju Vlade izda agencija. Tarife se oblikujejo na način, kot se oblikujejo takse in dajatve, ki jih obračunava Evropska agencija za varnost v letalstvu. Nadalje iz določbe petega odstavka 179.m člena ZLet izhajajo dejavnosti, ki jih agencija financira ob morebitnem presežku prihodkov ter obveza, da se v primeru obstoja morebitnih preostalih sredstev iz tega naslova ta v celoti prenesejo v rezerve agencije, vendar se mora za določen del teh sredstev znižati stroškovna osnova za določanje tarife za določeno obdobje. Delež presežka, za katerega se zniža stroškovna osnova za določanje tarife in obdobje, za katero se znižuje, se določita v programu dela agencije. Sodišče na podlagi povzetih določb ne sledi ugovoru, ki ga tožnik zasleduje, da bi morala Tarifa ustrezati dejanskemu strošku za opravo določene storitve, ter tudi ne sledi ugovoru, da kriteriji za izračun tarife kažejo na neodvisnost od dejanskih stroškov in namena poslovanja agencije. Zakon razdela porabo tarife za naloge, ki so agenciji z zakonom podeljene, ter tudi predvidi znižanje tarife za določeno obdobje v primeru pobranega presežka. Iz določb ZLet ne izhaja možnost, da bi se pobrana tarifa uporabila mimo v zakonu določenih nalog oziroma v namen obogatitvi agencije. Po presoji sodišča Tarifa po svoji vsebini ne spreminja oziroma dopolnjuje zakona mimo zakonskega postopka, zato sodišče meni, da se organ pri svoji odločitvi z izpodbijanim sklepom ni oprl na nezakonit splošni akt. V zvezi z ugovorom, da Tarifa ni oblikovana na način kot se oblikujejo takse in dajatve, ki jih obračunava Evropska agencija za varnost v letalstvu (četrti odstavek 179.m člena ZLet), pa je ugotoviti, da je Svet agencije za civilno letalstvo ob sprejemu tarife sledil načinu določanja tarife kot določa Uredba EU št. 593/2007, na katero se tožnik sklicuje (tarifa je predpisana glede na maksimalno vzletno maso zrakoplova – glej 25. člen Tarife) (fiksni del letne tarife). V zvezi s spremenljivim delom Tarife pa sodišče meni, da je število prodanih kart primeren pokazatelj dejansko opravljenega dela letalskega prevoznika.

Tožnik izpodbija izdani sklep tudi iz razloga, ker krši prepoved iz 3. alinee prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1 v povezavi z drugim odstavkom 64. člena ZPOmK-1. Iz navedene določbe izhaja, da se za omejevanje prostega nastopanja s posamičnimi akti in dejanji, v smislu drugega odstavka 64. člena tega zakona, štejejo zlasti akti in dejanja, s katerimi se posredno ali neposredno ustvarja diskriminacijo med podjetji glede na njihov sedež. Razlog, ki ga navaja tožnik, je, da izpodbijani sklep posredno ali neposredno ustvarja diskriminacijo med podjetji glede na njihov sedež v RS in tistimi v drugih članicah EU. Tožnik z ugovorom povzema pritožbeni ugovor, da je v neenakopravnem položaju glede na tuje prevoznike, npr. A., ki agenciji ničesar ne plačujejo. Na njegov ugovor je tožniku odgovoriti, da je zavezanec za plačilo na podlagi izpodbijanega sklepa, ker ima sedež v RS in s strani agencije njemu izdano spričevalo. Da bi bil tožnik diskriminiran v odnosu do drugih domačih podjetij, tožnik ne zatrjuje. Za tuje prevoznike (glede na sedež) pa agencija ni pristojna, da izvaja stalni nadzor nad izvajanjem veljavnosti AOC teh prevoznikov. Da pa bi bil iz navedenega razloga (torej zaradi plačila letne tarife) tožnik diskriminiran v odnosu do tujih podjetij, pa samo z navedenim (z zavezo do plačila, ki jo ustvarjata ZLet in Tarifa) ni dokazal. Dejstvo je, da je do tujih prevoznikov v enakem položaju kot vsi drugi domači zavezanci, ki so podvrženi plačilu sporne letne tarife, pri čemer pa je ugotoviti, da se tožnik sklicuje na določbe ZPOmK-1, z ničemer, niti na ravni zatrjevanja pa ne izkaže, da tuji prevozniki, vsaj z območja EU, niso podvrženi enakovrstnemu plačilu v državah, kjer imajo sedež. Ne glede na navedeno pa iz Komentarja k ZPOmK-1 izhaja, da bi morali biti akti iz 3. in 4. alinee (za tožnika je sporna 3) prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1 biti izdani kot splošni akti, če naj dosežejo učinek, kot ga določa ta člen. Tak učinek bi lahko imela Tarifa, za presojo, ali le-ta omejuje prosto nastopanje podjetij, pa upravno sodišče ni pristojno (glej I. točko izreka). V okviru presoje materialne zakonitosti Tarife v zvezi s postavljenim ugovorom, da Tarifa omejuje prosto nastopanje podjetij na trgu, pa sodišče meni, da tožnik ni utemeljil kršitev določb 3.a člena, 33. člena in 74. člena Ustave, z razlogi, ki jih je navedel, zato po mnenju sodišča organ ni bil v situaciji, da bi odklonil uporabo Tarife (exceptio ilegalis).

Glede na navedeno je sodišče tožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.