Jedro

Dejstvo, da je tožnica v določenem obdobju pred veljavnostjo navedenega predpisa realizirala določene stroške, ki bi se glede na ureditev iz Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina upoštevali kot osnova za določitev pričakovanih stroškov (NSDV), z novim aktom pa se ti stroški za določitev pričakovanih stroškov (NSDV) na enak način več ne upoštevajo, ne pomeni povratnega posega v nastali pravni položaj.

Omrežnina, ki jo v določenem regulativnem obdobju operater sistema lahko zaračunava odjemalcem, je odvisna od priznanih upravičenih stroškov v regulativnem okviru za to regulativno obdobje. Za obravnavano presojo, ali je ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina v skladu z zakonom, je bistveno, da EZ-1 v četrtem odstavku 250. člena določa, da mora s splošnim aktom določena metodologija operaterjem zagotavljati pokritje vseh letnih upravičenih stroškov.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odpravita 1. in 2. točka izreka odločbe Agencije za energijo št. 211-39/2018-24/464 z dne 17. 12. 2018, ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija za energijo (v nadaljevanju agencija) je z izpodbijano odločbo tožnici, ki je operater distribucijskega sistema zemeljskega plina, izdala soglasje k regulativnemu okviru (1. točka izreka), tarifnim postavkam omrežnine (2. točke izreka) in tarifnim postavkam za ostale storitve (3. točka izreka) za v 1. točki izreka opredeljeno geografsko območje za regulativno obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2021, kar vse je izraženo v tam navedenih tabelah. Odločila je še, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da jo je izdala na podlagi tožničine zahteve, ki je bila popolna 18. 7. 2018, da je tožnico 8. 8. 2018 pozvala, naj zahtevo dopolni, 4. 12. 2018 naj se izreče o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, 11. 12. 2018 naj zahtevo uskladi ter 14. 12 2018 naj predloži manjkajoča dokazila in ustrezno uskladi zahtevo. Vsebinsko se sklicuje na določbe Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) in Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Ur. l. RS, št. 21/18, v nadaljevanju Akt o metodologiji/18) ter pojasnjuje relevantne postavke za določitev regulativnega okvira ter tarifnih postavk za omrežnine in za ostale storitve.

3. Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi bistvene kršitve pravil postopka, zmotne uporabe materialnega prava ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj odpravi soglasje k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine ter zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek ter odloči, da se do dokončnosti odločitve o soglasju k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine uporabljajo tarifne postavke iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe.

4. Opisuje kronološki potek postopka izdaje izpodbijane odločbe in trdi, da je toženka kljub ugotovitvi, da je bila njena zahteva 18. 7. 2018 popolna, zahtevala vsebinsko spremembo vloge, in sicer je med drugim z dopisom z dne 4. 12. 2018 zahtevala spremembo že poslanih podatkov o višini nadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (v nadaljevanju NSDV) ter tarifnih postavkah za ostale storitve. Tožnica se s tem ni strinjala in je podatke spremenila izključno zaradi toženkine „prisile“. Toženkino ravnanje nima podlage v Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in EZ-1 ter pomeni kršitev pravice do poštenega odločanja in enake obravnave strank iz 22. člena Ustave RS, kršen pa naj bi bil tudi 120. člen Ustave RS.

5. Uveljavlja, da je bila zmotno ugotovljena višina upravičenih stroškov za regulativno obdobje 2019-21, ker so bili pri izdaji odločbe upoštevani napačni podatki o presežku omrežnine za leto 2017 in ker so bili zaradi upoštevanja nezakonitega Akta o metodologiji/18 zmotno ugotovljeni NSDV v regulativnem obdobju 2019-21, napačen pa je tudi izračun tehtanega povprečnega stroška kapitala (z angleško oznako WACC - Weighted Average Cost of Capital, v nadaljevanju TPSK).

6. Višina presežka omrežnine je napačna zaradi zmotne uporabe 50. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (Ur. l. RS, št. 28/15, 22/16, 21/18, v nadaljevanju Akt o metodologiji/15). O presežku omrežnine je bilo odločeno z odločbama z dne 30. 11. 2018 in 3. 12. 2018, zoper kateri je prav tako vložila tožbo v upravnem sporu.

7. Glede NSDV navaja, da so bile zmotno uporabljene določbe četrtega odstavka 250. člena, tretjega odstavka 251. člena in drugega odstavka 216. člena EZ-1 ter tretji odstavek 1. člena obeh aktov o metodologiji, in sicer s tem, da je Akt o metodologiji/18 raven stroškov fiksiral na vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14. Trdi, da peti odstavek 4. člena in prvi odstavek 52. člena v povezavi s 16. členom navedenega akta v razmerju do Akta o metodologiji/15 pomenijo nov, spremenjen način določanja reguliranih NSDV, saj se ti za prvo leto naslednjega regulativnega obdobja (t: 2019) določijo kot priznani NSDV predhodnega leta (NSDVt-1: 2018), kot izhaja iz regulativnega okvira za zadnje leto preteklega regulativnega obdobja (ROt-1: 2018), ti pa so določeni kot povprečni dejanski stroški iz obdobja 2012-14, korigirani za faktor rasti omrežja, inflacijo in faktor učinkovitosti. Gre za spremembo iz sistema, v katerem je bilo zagotovljeno, da bodo s časovnim zamikom vedno povrnjeni dejanski NSDV, korigirani za faktorje učinkovitosti in inflacije, v sistem, v katerem je nivo upravičenih stroškov fiksiran na nivo dejanskih stroškov iz obdobja 2012-14. Ta sprememba pa ne zagotavlja pokritja vseh upravičenih stroškov v smislu četrtega odstavka 250. člena EZ-1, ne spodbuja operaterja k stroškovno učinkovitemu poslovanju v smislu tretjega odstavka 251. člena EZ-1, niti ni v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 216. člena EZ-1 in 1. členom Akta o metodologiji/18. Poudarja, da gre za stroške dela ter stroške materiala in storitev, povezane z opravljanjem njenih zakonsko določenih nalog, ki jih ni mogoče zmanjšati z njihovo opustitvijo ali z ukrepi razumne racionalizacije stroškov, ki bi še zagotavljali ustrezen standard kakovosti storitev, zaradi česar ne bo mogla pokriti NSDV in bo še naprej izgubljala dohodek oziroma dobiček, od leta 2025 pa bo poslovala z izgubo. Trdi tudi, da je navedena ureditev retroaktivna in zato v nasprotju z Ustavo. Akt o metodologiji/18 je bil sprejet aprila 2018, nanaša pa se na že potrošene stroške v obdobju 2015-17, v katerem je iz objektivnih in opravičljivih razlogov beležila višje NSDV in da je na podlagi tedaj veljavne ureditve v dobri veri pričakovala, da ji bodo ti stroški povrnjeni v naslednjem regulativnem obdobju. Njeni NSDV so za novo regulativno obdobje na račun navedene spremembe nižji za cca 3 mio evrov. Sodišču predlaga, naj imenuje izvedenca finančno-energetske stroke, ki bo preveril, ali so tožničini dejanski NSDV upravičeni po EZ-1. 8. Uveljavlja tudi, da je z Aktom o metodologiji/18 določen TPSK v nasprotju z navedenimi določbami EZ-1 ter 33. in 76. členom Ustave RS. Trdi, da v Aktu o metodologiji/18 metoda za izračun reguliranega donosa ni določena, temveč je le navedeno, da je višina TPSK določena v Prilogi 2, kjer je razvidna njegova višina in navedena študija, po kateri je bil izračunan. Meni, da sta s tem kršena 250. člen EZ-1 in Ustava RS. Trdi, da TPSK v višini, ki je za 25% nižja v primerjavi s predhodnimi akti, bistveno vpliva na njene pogoje poslovanja. Študija, na podlagi katere je bil ugotovljen, naj bi bila pomanjkljiva, v določenih delih napačna in v nasprotju z običajno prakso preteklih študij (običajna naj bi bila dosedanja CAPM metodologija) za določitev TPSK za distributerje zemeljskega plina, študijami za določitev TPSK drugih reguliranih dejavnosti v Sloveniji (telekomunikacij) in evropskih regulatorjev za področje zemeljskega plina in električne energije. Ker je TPSK prenizek, je prenizek tudi reguliran donos, ki zato ni v skladu s petim odstavkom 251. člena EZ-1. Navaja še, da je znižanje stroška lastniškega kapitala v razmerju do Akta o metodologiji/15 z 10,64 odstotnih točk na 5,68 neprimerna in neupravičena ter da je posledica prenizko določene premije za tveganje zaradi neustreznih vhodnih podatkov za model, prekratkega časovnega obdobja in neustrezne interpretacije vplivov finančno-ekonomske krize ter pričakovanih gospodarskih gibanj, kar priznava tudi snovalec študije. S tem primerja premijo za tveganje in TPSK, ki jo je za isto obdobje določila Agencija za komunikacijska omrežja (AKOS) in premijo za tveganja po CEER (The Council of European Energy Regulators). Sklicuje se tudi na časopisni članek o sodni odločbi nemškega sodišča v sporu med nemškimi operaterji in njihovo agencijo. Iz študije naj bi bilo še razvidno, da je tveganje za plinsko dejavnost večje kot za električno, kljub temu pa je določen enak TPSK za obe dejavnosti. Napačna naj bi bila v študiji zajeta skupina podjetij. Brez podlage naj bi bila tudi v Aktu o metodologiji/18 določena davčna stopnja ter da bi se po zgledu ostalih regulatorjev (AKOS in CEER) za izračun TPSK morala uporabiti 19 % davčna stopnja. Sodišču predlaga, naj imenuje izvedenca finančne stroke, ki naj preveri ustreznost in spremembo metodologije ter uporabljenih parametrov za določitev TPSK glede na študijo, na katero se je oprl Akt o metodologiji/18 v primerjavi z Aktom o metodologiji/15. 9. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo kot neutemeljeno zavrne. V njem med drugim navaja, da regulacijo izvaja z izdajo soglasja k regulativnemu okviru, ki ga določi operater sistema, torej k njegovim upravičenim stroškom in posledično potrebni višini omrežnine, ki jo za uporabo sistema plačujejo industrijski in gospodinjski odjemalci, med njimi tudi najrevnejši, kar od regulatorja zahteva sprejemanje sorazmernih ukrepov v javnem interesu. Upravičeni stroški so tisti, ki so nujno potrebni za opravljanje dejavnosti, in sicer stroški delovanja in vzdrževanja ter stroški amortizacije. V tem okviru operaterjem priznava tudi reguliran donos na sredstva, ki jim omogoča povračilo potrebnih vlaganj v infrastrukturo, lastnikom pa primeren donos na vložen kapital. Operaterji namreč svoje dejavnosti ne izvajajo na trgu, kjer bi jih h gospodarnemu ravnanju silila konkurenca in razmere na trgu. Pri določitvi upravičenih stroškov izhaja iz preteklih podatkov o letnem poslovanju operaterjev in upošteva načrtovani razvoj dejavnosti in morebitne nove naloge, ki jim jih nalaga zakonodaja. Na podlagi tretjega odstavka 251. člena EZ-1 so prihranki rezultat stroškovno učinkovitega poslovanja operaterjev, višje stroške od priznanih pa operater krije iz priznanega reguliranega donosa na sredstva.

10. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi Akta o metodologiji/18, ki ga je skladno z 409. členom EZ-1 objavila na svoji spletni strani, zainteresirano javnost pa povabila k dajanju pripomb. Hkrati je objavila tudi študijo „Izračun WACC z uporabo »modela premije za tveganje« za potrebe določitve reguliranega donosa operaterjev prenosnih in distribucijskih sistemov električne energije in zemeljskega plina v obdobju 2019 – 2021«. Prejete pripombe operaterjev je preučila in nanje odgovorila, kar je prav tako objavila. Z Aktom o metodologiji/18 se ne posega v pridobljene pravice, saj se prvo regulativno obdobje po tem aktu začne 1. 1. 2019. Trdi, da je regulacija dinamična aktivnost, ki mora slediti spremembam in razvoju v družbi in konkretni dejavnosti, ter da je skladno s 160. členom EZ-1 pri tem dolžna upoštevati javno korist. Operaterji ne morejo delovati v prepričanju, da se zakonodaja ne bo spremenila, enako pa velja za metodologijo, katere namen je v spodbujanju učinkovitosti operaterjev in uporabe sistema.

11. Glede očitkov o kršitvi postopka zavrača, da je uporabila „metodo moči“, in trdi, da je ves čas ugotavljala dejansko stanje in izvajala dokaze o dejstvih, pomembnih za odločitev, pri tem pa je upoštevala tudi specialne postopkovne določbe EZ-1, ki izhajajo iz podmene, da se v tem postopku razčiščujejo kompleksna dejanska vprašanja, od katerih je odvisna odločitev.

12. Glede presežka omrežnine za leto 2017 ter v zvezi s tem izdanima odločbama in upravnima sporoma navaja, da se bo v primeru odprave odločb in drugačno odločitvijo v ponovnem postopku tako nastala razlika skladno s 420. členom EZ-1 poračunala v naslednjem regulativnem okviru.

13. Glede zamejitve NSDV trdi, da jih ni zamejila na njihovo vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14, temveč na njihovo načrtovano vrednost za leto 2018 iz soglasja k regulativnemu okviru, tarifnim postavkam za omrežnino in ostale storitve za regulativno obdobje 2016-18, kar pomeni, da tožnica nadaljuje poslovanje z višino NSDV, s katero je morala poslovati že v letu 2018. Ne gre za nov, temveč za spremenjen način določanja NSDV, saj so ti že od začetka regulacije zamejeni. Ne drži, da ni določila novih faktorjev učinkovitosti, saj je na podlagi četrtega odstavka 253. člena EZ-1 o tem odločila z odločbo št. 211-8/2018-02/457 z dne 25. 4. 2018. 14. Glede načina določanja reguliranega donosa navaja, da se ta s sprejemom Akta o metodologiji/18 ni spremenil, saj se še naprej določa na osnovi regulativne baze sredstev ob upoštevanju stopnje donosa na sredstva, izražene z TPSK. Pri izračunu TPSK za regulativno obdobje 2019-21 je upoštevala vsa izhodišča iz zakonskih pooblastil v 250. in 251. členu EZ-1, kakor tudi usmeritve splošno uveljavljene regulativne prakse ostalih energetskih regulatorjev, kjer obstajajo različni pristopi pri določitvi stroška dolžniškega in lastniškega kapitala. Spremenjen pristop temelji na podatkih slovenskega kapitalskega trga in upošteva, da so regulirane (monopolne) dejavnosti po naravi manj tvegane od tržnih, saj je preko tarifnih sistemov zagotovljeno povračilo vseh priznanih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom na sredstva.

15. Tožnica v nadaljnjih vlogah z dne 17. 5. 2019 in 7. 8. 2019 vztraja pri razlogih, zaradi katerih je vložila tožbo. V vlogi z dne 17. 5. 2019 med drugim navaja, da je TPSK neskladen z določbo petega odstavka 251. člena EZ-1 v delu, ki določa, da mora reguliran donos (ki je odvisen od TPSK) omogočiti ekonomsko upravičenost vlaganja v razvoj sistema, kar je treba razumeti tako, da mora biti reguliran donos primerljiv donosu na druge vrste primerljivih vlaganj. Neskladen je tudi z določbo navedenega člena EZ-1, po kateri mora biti reguliran donos odvisen od učinkovitosti uporabe sistema, v določbah 26. do 31. člena Akta o metodologiji/18, ki urejajo reguliran donos pa učinkovitost ni omenjena. Navaja še, da posegi v ustavne pravice ne dosegajo testa sorazmernosti oziroma so ukrepi, s katerimi se posega v reguliran donos, prekomerni in niso nujni. Toženka tudi neenakopravno posega v pravice operaterjev, saj jim z različno visokimi stopnjami stroškovne učinkovitosti na različen način znižuje stroške, v posledici tega pa omogoča različne dobičke.

16. V vlogi z dne 7. 8. 2019 se med drugim sklicuje na Poročilo o izračunu TPSK in recenzijo Študije izračuna WACC iz julija 2019, ki jo je po njenem naročilu izdelala družba A. d. o. o., iz katerega naj bi izhajalo, da je sprememba metodologije izračuna TPSK neprimerna, TPSK pa zato narobe izračunan. Ta naj bi ob uporabi ustreznega modela CAPM in kvalitetnejših podatkih znašal 8,07 % namesto v Aktu o metodologiji/18 določenih 5,26 %. Toženki tudi očita, da je v okviru študije metodoloških pristopov izbrala tistega, na podlagi katerega je TPSK najnižji. Opozarja tudi, da je sodišče v zadevah I U 2563/2018 in I U 2564/2018 že razsodilo.

17. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 20. 6. 2019 prav tako vztraja pri razlogih za svojo odločitev in navedbah iz odgovora na tožbo, zlasti glede namena in načina regulacije stroškov, določitve stopnje donosa na sredstva, izražene z TPSK, ter zakonitosti izvedenega postopka. Glede TPSK opozarja še na določbi 31. člena Akta o metodologiji/18 in tretji odstavek 251. člena EZ-1. 18. Tožba je utemeljena.

19. Predmet tega upravnega spora je zakonitost izpodbijane odločbe v delu, s katerim je toženka tožnici kot operaterju distribucijskega sistema zemeljskega plina izdala soglasje k regulativnemu okviru za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019 in k tarifnim postavkam omrežnine za isto obdobje. V tožbi tožnica uvodoma sicer navaja, da odločbo z dne 17. 12. 2018 izpodbija v celoti (torej tudi soglasje k tarifnim postavkam za ostale storitve), v tožbenem predlogu pa izrecno predlaga odpravo soglasja k regulativnem okviru in tarifnim postavkam omrežnine, to je odpravo 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Hkrati sodišču predlaga, naj se zaradi zagotavljanja njenega poslovanja v veljavi ohrani 2. točka izreka, ki vsebuje tarifne postavke omrežnine.

20. Vsebinsko tožnica v tožbi uveljavlja tri razloge za nezakonitost, in sicer, da je kot vhodni podatek za določitev regulativnega okvira upoštevan zmotno ugotovljen presežek omrežnine za leto 2017 ter da so bili zaradi uporabe neustavnega in nezakonitega Akta o metodologiji/18 v regulativnem okviru zmotno ugotovljeni nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV) in reguliran donos. Toženki pa očita tudi, da jo je „prisilila“ v vsebinsko spreminjanje vloge za izdajo soglasja in ji s tem kršila pravico do enakega obravnavanja iz 22. člena Ustave RS.

21. O presežku omrežnine za leto 2017, ki je v obravnavani zadevi eden od vhodnih podatkov za določitev regulativnega okvira, je toženka na podlagi šestega odstavka 255. člena EZ-1 predhodno odločila z odločbama št. 213-27/2018-04/464 z dne 30. 11. 2018 in 213-28/2018-04/464 z dne 3.12.2018, ki ju je sodišče s sodbama I U 2563/2018 z dne 11. 7. 2019 in I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019 odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Tožnica uveljavlja, da je treba že iz tega razloga obravnavani tožbi ugoditi, toženka pa, da glede na ureditev iz drugega odstavka 420. člena EZ-1 odprava navedenih odločb na odločitev v tem upravnem sporu nima vpliva. Ker je sodišče, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, ugotovilo, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti (tudi) iz drugega razloga, se v zvezi z vplivom odprave navedenih odločb o presežku omrežnine na izpodbijano odločbo v smislu navedene določbe EZ-1 ni opredeljevalo.

22. Nezakonitost izpodbijane odločbe zaradi zmotno ugotovljenih NSDV tožnica uveljavlja z očitki o retroaktivnosti in nezakonitosti določb Akta o metodologiji/18, ki so bile bil podlaga z njihov izračun.

23. Uvodoma sodišče pojasnjuje, da toženka zmotno meni, da skladnost Akta o metodologiji/18 z Ustavo (kar tožnica uveljavlja z očitki o retroaktivnosti) in EZ-1 ne more biti predmet presoje v tem upravnem sporu. Po drugem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je sicer predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu zgolj konkretna upravna odločba, ne pa tudi pravna podlaga za njeno izdajo, vendar je sodišče po 125. členu Ustave RS pri odločanju vezano le na Ustavo in zakon. To pomeni, da mora v primeru, če ugotovi, da je podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, v nasprotju z zakonom ali Ustavo, uporabo takega akta v konkretni zadevi zavrniti (tako imenovani institut exceptio illegalis).

24. V zvezi z uveljavljano nezakonitostjo in neustavnostjo podzakonskega predpisa na tem mestu sodišče še dodaja, da se toženka neutemeljeno sklicuje na ureditev iz 410. člena EZ-1. Po prvem odstavku te določbe lahko oseba, ki izkaže, da je zaradi splošnega akta iz prejšnjega člena utrpela škodo, v dveh mesecih po njegovi objavi vloži pri agenciji zahtevo za pregled splošnega akta, s katero zahteva od agencije ponovni pregled vsebine ali posameznega dela. Skladno s četrtim odstavkom 410. člena EZ-1 agencija na podlagi navedene zahteve sicer opravi ponovni pregled splošnega akta v izpodbijanem delu in vlagatelja obvesti o svojih odločitvah v zvezi s tem, če pa je vlagatelj zahtevo za pregled vložil prepozno, ni izkazal nastanka škode ali v zahtevi navaja neutemeljene razloge, pa zahtevo zavrže. Iz navedene ureditve 410. člena EZ-1, niti iz drugih določb tega zakona, pa ne izhaja, da je zoper odločitev agencije o predlogu za ponoven pregled splošnega akta dopusten upravni spor ali drugo sodno varstvo, niti da ta ureditev posega v sistem sodnega varstva pravic in obveznosti posameznega pravnega subjekta. Ker določbe Akta o metodologiji/18 ne učinkujejo neposredno, temveč toženka s soglasjem k regulativnem okviru in tarifnim postavkam za omrežnino in ostale stroške odloča s posamičnim aktom, v konkretnem primeru z izpodbijano odločbo, skladno s 23. členom Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) tožnik nima podlage, da bi zanj sporni splošni akt izpodbijal z vložitvijo pobude za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti oziroma zakonitosti. Navedenih določb 410. člena EZ-1 pa tudi ni mogoče razumeti kot ovire (predpostavke) za to, da bi sodišče v okviru odločanja v upravnem sporu zoper odločbo agencije, izdano v postopku odločanja o soglasju k omrežnini (za kar gre v obravnavani zadevi), na podlagi pooblastil iz 125. člena Ustave presojalo pogoje za uporabo exceptio illegalis, saj kaj takega iz zakona ne izhaja.

25. Prepoved retroaktivnosti (povratne veljave pravnih aktov) določa prvi odstavek 155. člena Ustave. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo ima predpis povratne učinke tedaj, (1) ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, (2) ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (tč. 16 odločbe Ustavnega sodišča U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15).

26. Bistvo tožničinih očitkov o retroaktivnosti je trditev, da je s 16. členom Akta o metodologiji/18 spremenjena metodologija zajemanja podatkov za določitev NSDV posegla v že zaključena pravna dejstva. Upoštevaje, da je prejšnja ureditev, to je iz Akta o metodologiji/15, omogočala, da se v novem regulativnem okviru pokrijejo realizirani upravičeni stroški (NSDV) iz preteklega regulativnega obdobja, nova ureditev, ki upošteva vrednost iz regulativnega okvira za zadnje leto preteklega regulativnega obdobja, torej ne več vrednost realiziranih upravičenih stroškov iz prejšnjega regulativnega okvira, temveč vrednost pričakovanih upravičenih stroškov (ti pa dejansko odražajo vrednost realiziranih stroškov iz predprejšnjega regulativnega okvira), tožnica trdi, da je s tem za nazaj poseženo v zaključeno pravno dejstvo, to je v njeno pričakovanje, da bodo dejansko realizirani stroški v preteklem regulativnem okviru upoštevani kot osnova za določitev načrtovanih stroškov.

27. Po presoji sodišča opisana situacija ne pomeni prepovedanih povratnih učinkov nove ureditve. Ni sporno, da se je Akt o metodologiji/18 začel uporabljati po njegovi uveljavitvi (tj. 31. 3. 2018) in da se prvo regulativno obdobje po njegovem sprejemu začne s 1. 1. 2019. Ne drži pa niti, da imajo njegove določbe oziroma za tožnico sporni 16. člen prepovedan povraten poseg v že nastale pravne položaje in pravna dejstva. Za tako situacijo bi šlo, če bi navedena določba Akta o metodologiji/18 učinkovala na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Dejstvo, da je tožnica v določenem obdobju pred veljavnostjo navedenega predpisa realizirala določene stroške, ki bi se glede na ureditev iz Akta o metodologiji/15 upoštevali kot osnova za določitev pričakovanih stroškov (NSDV), z novim aktom pa se ti stroški za določitev pričakovanih stroškov (NSDV) na enak način več ne upoštevajo, ne pomeni povratnega posega v nastali pravni položaj.

28. Strinja pa se sodišče s tožnico, da je ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji/18 v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1. 29. Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti na podlagi tretjega odstavka 153. člena Ustave v skladu z Ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Nižji pravni akt tako ne more urejati pravnih razmerij v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, ko pa zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne sme preseči tega pooblastila (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-257/09).

30. S 16. členom Akta o metodologiji/18 je določena podlaga za način določitve NSDV, ki so eden od elementov regulativnega okvira.

31. Z regulativnim okvirom se udejanja z EZ-1 predpisana regulacija omrežnin, ki so jih za pokrivanje upravičenih stroškov operaterja sistema dolžni plačati uporabniki sistema zemeljskega plina. Iz prvega in drugega odstavka 250. člena namreč izhaja, da se v regulativnem okviru v skladu z metodologijo, ki jo s splošnim aktom predpiše agencija, določijo upravičeni stroški operaterja sistema, omrežnina in drugi viri za pokrivanje teh stroškov.

32. Potreba po regulaciji omrežnin (to je cene za uporabo sistema zemeljskega plina, prim. 30. točko 159. člena EZ-1) izhaja iz naravnega monopolnega položaja operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina, ki se skladno s prvim odstavkom 216. člena EZ-1 opravlja kot izbirna lokalna gospodarska javna služba.

33. Četrti odstavek 254. člena EZ-1 določa, da agencija pri določitvi metodologije uporablja metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, ki operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če ta zakon ne zagotavlja pokritja upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju.

34. Navedena metoda regulacije operaterju sistema z določitvijo omrežnine ob upoštevanju drugih prihodkov in presežka oziroma primanjkljaja omrežnine iz preteklih let glede na količinski obseg porabe zagotavlja pokritje vseh upravičenih stroškov, ki vključujejo tudi reguliran donos na sredstva. Gre za vzročno posledično (namensko) povezavo upravičenih stroškov in prihodkov operaterja sistema.1 Povedano drugače, omrežnina, ki jo v določenem regulativnem obdobju operater sistema lahko zaračunava odjemalcem, je odvisna od priznanih upravičenih stroškov v regulativnem okviru za to regulativno obdobje. Za obravnavano presojo, ali je ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji/18 v skladu z zakonom, je bistveno, da EZ-1 v četrtem odstavku 250. člena določa, da mora s splošnim aktom določena metodologija operaterjem zagotavljati pokritje vseh letnih upravičenih stroškov.

35. Iz 251. člena EZ-1 izhaja, da upravičeni stroški obsegajo stroške izvajanja nalog dejavnosti operaterja sistema, stroške amortizacije in reguliran donos. Stroški izvajanja nalog dejavnosti operaterja sistema pa so (kot izhaja tudi iz tretjega odstavka 7. člena Akta o metodologiji/18) stroški delovanja in vzdrževanja (SDV). Upravičeni stroški delovanja in vzdrževanja, v zvezi s katerimi naveden akt loči nadzorovane (NSDV) in nenadzorovane (NNSDV) stroške, so skladno s prvim odstavkom 12. člena Akta o metodologiji/18 tisti stroški, ki nastanejo v zvezi z delovanjem in vzdrževanjem sistema v skladu s predpisi, tehničnimi standardi in zahtevami standardov, ki urejajo področje sistemskih obratovalnih navodil, torej, kot to izhaja že iz prvega odstavka 251. člena EZ-1, tisti stroški, ki so neposredno povezani z izvajanjem nalog dejavnosti operaterja sistema, torej tisti, ki so za izvajanje teh nalog potrebni. Nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV), ki so predmet sporne ureditve, so po 14. členu Akta o metodologiji/18 stroški materiala, storitev, dela ter drugi poslovni odhodki in drugi odhodki.

36. S 16. členom Akta o metodologiji je določeno, da operater sistema NSDV za prvo leto regulativnega obdobja (leto (t)) kot NSDV(t-1) upošteva njihove vrednosti iz regulativnega okvira za zadnje leto preteklega regulativnega obdobja (RO(T-1)), h kateremu je agencija dala soglasje, povečane za načrtovane NNSDV v zvezi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi novimi nalogami operaterja sistema, ki za to regulativno obdobje (RO(T) v skladu s 13. členom in drugim odstavkom 50. člena tega akta ne izpolnjujejo več kriterijev za priznavanje med NNSDV. Znesek povečanja se določi kot povprečna vrednost, izračunana v skladu s prvim odstavkom 17. člena tega akta (prvi odstavek). V naslednjih letih regulativnega obdobja se NSDV določijo v skladu s 15. členom tega akta.

37. Po presoji sodišča navedeno pomeni (in enako navajata tudi obe stranki), da so osnova za določitev NSDV za prvo leto regulativnega obdobja načrtovani NSDV za zadnje leto preteklega regulativnega obdobja. Sodišče se strinja s tožnico, da to pomeni, da je komulativni učinek te ureditve tak, da (drugače kot ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji/15, ki je določanje načrtovanih stroškov v novem regulativnem obdobju temeljila na realiziranih stroških delovanja in vzdrževanja iz preteklega regulativnega obdobja) v prihodnosti ne zagotavlja več pokritja realizirani upravičenih NSDV. Taka ureditev pa je po presoji sodišča že iz tega razloga v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena in prvim odstavkom 251. člena EZ-1, iz katerih izhaja, da mora s splošnim aktom določena metodologija operaterjem zagotavljati pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, ki so za zakonito izvajanje nalog dejavnosti operaterja sistema potrebni. Ureditev, ki operaterju nalaga, da take realizirane upravičene stroške delovanja in vzdrževanja sistema, torej take, ki so za delovanje sistema potrebni, pa so višji od načrtovanih, nosi v breme reguliranega donosa, je v nasprotju z navedenimi določbami EZ-1, iz katerih izhaja tudi, da mora s splošnim aktom določena metodologija operaterjem zagotavljati pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, upravičeni stroški pa vključujejo tudi reguliran donos. Na smiselno enak način je zahtevo za pokritje vseh upravičenih stroškov iz četrtega odstavka 250. člena EZ-1 sodišče razlagalo že v navedenih sodbah I U 2563/2018 in I U 2564/2018. 38. Ker je torej ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji/18 v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena ter prvim in drugim odstavkom 251. člena EZ-1, je sodišče v skladu z načelom exceptio illegalis uporabo te določbe navedenega akta zavrnilo. To pa pomeni, da je bila izpodbijana odločba izdana brez pravne podlage v Aktu o metodologiji/18 in v nasprotju z vsebino navedenih določb EZ-1, kar je razlog za njeno odpravo.

39. Nezakonitost izpodbijane odločitve pa tožnica utemeljuje tudi z navedbami o nezakonitosti ureditve reguliranega donosa, in sicer z obsežnimi navedbami o neprimernosti oziroma neustreznosti določitve višine TPSK (tehtani povprečen strošek kapitala pred obdavčitvijo) v 31. členu in Prilogi 2 Akta o metodologij/18. S tem v zvezi predlaga tudi imenovanje izvedenca finančne stroke, ki naj preveri ustreznost spremenjene metodologije in uporabljenih parametrov za določitev TPSK glede na študijo, na katero je oprta ureditev iz Akta o metodologiji/18, v zadnji pripravljalni vlogi pa tožbi priloži tudi mnenje (poročilo in recenzijo navedene študije), ki ga je po njenem naročilu izdelala družba A. d. o. o. 40. Kot že pojasnjeno, sodišče pri presoji zakonitosti upravnega akta, ki se izpodbija v upravnem sporu, podzakonski predpis, ki je bil podlaga za njegovo izdajo, presoja le z vidika njegove skladnosti z Ustavo in zakonom. To pa ne vključuje ocenjevanja primernosti podzakonske ureditve z vidika sprejetih strokovnih rešitev. Sodišče zato s tem povezanih navedb ni presojalo in tudi ni izvedlo v zvezi s tem predlaganega dokaza z izvedencem finančne stroke. V zvezi s trditvami, da naj bi bil TPSK v nasprotju s petim odstavkom 251. člena EZ-1, in sicer v delu, ki določa, da se reguliran donos določi na način, ki omogočata ekonomsko upravičenost vlaganj v razvoj sistema, in da je reguliran donos odvisen tudi od učinkovitosti uporabe sistema, pa dodaja, da je način zagotavljanja predpisane ekonomske upravičenosti vlaganj stvar primernosti podzakonske ureditve, za učinkovitost uporabe sistema pa iz Predloga zakona2 izhaja, da se ta nanaša na dejansko izkoriščenost zgrajenega plinovoda.

41. Sodišče še dodaja, da je omejevanje tožničinega donosa s sporno ureditvijo v podzakonskem predpisu del z zakonom predpisane regulacije tožničine dejavnosti. Ta regulacija, vključno z regulacijo donosa (in v tem okviru določitev zgornje vrednosti TPSK), sama po sebi še ni (neustaven) poseg v lastninsko pravico in svobodno gospodarsko pobudo. Tožnica namreč opravlja dejavnost, ki mora biti zaradi svoje narave (monopol, opravljanje javne gospodarske službe) ter zaradi varstva javnega interesa in interesa uporabnikov v precejšnji meri regulirana. Temeljni okviri regulacije so določeni z zakonom, kar ob upoštevanju omenjene narave tožničine dejavnosti, pomeni način uresničevanja njene ustavne pravice iz 33. in 74. člena URS (drugi odstavek 15. člena URS).

42. Ker je bilo treba tožbi ugoditi že zaradi ugotovljene neskladnosti 16. člena Akta o metodologiji/18 z zakonom, se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov in s tem povezanih dokaznih predlogov, ki po povedanem za odločitev niso pomembni. V zvezi z očitki o storjenih bistvenih kršitvah pravil postopka pa opozarja, da skladno s prvim odstavkom 250. člena EZ-1 regulativni okvir določi operater sistema po predhodnem soglasju agencije. Postopek za pridobitev soglasja (vključno s pooblastili, ki jih ima agencija, če kljub pravočasni zahtevi za izdajo soglasja o njem ni odločeno v predpisanem roku) je določen v 254. členu EZ-1. Navedena ureditev pa agenciji ne preprečuje, da na podlagi 139. člena ZUP zaradi ugotavljanja dejstev, ki so pravno pomembna za izdajo odločbe (8. člen ZUP), od operaterja sistema zahteva, da ji v zvezi s tem v smislu 164. člena ZUP predloži podatke oziroma listine.

43. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo 1. in 2. točko izreka izpodbijane odločbe ter v skladu s tretjim odstavkom istega člena zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Pri odločanju v ponovljenem postopku toženka zaradi vezanosti na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ne bo smela uporabiti določbe Akta o metodologiji/18, za katero je sodišče ugotovilo, da je zaradi ugotovljene nezakonitosti ni mogoče uporabiti kot materialnopravno podlago v postopku odločanja o soglasju k regulativnemu okviru, in bo zato morala svojo odločitev v ponovnem postopku opreti neposredno na zakon.

44. Sodišče pa ni sledilo tožbenemu predlogu, naj ob odpravi 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe odloči tudi, da se do dokončnosti odločbe o soglasju k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine uporabljajo tarifne postavke iz odpravljene 2. točke izreka izpodbijane odločbe. V drugem odstavku 420. člena EZ-1 namreč takšen učinek odprave odločbe, to je uporabo tarifnih postavk iz odpravljene odločbe, določa že zakon.

45. Po navedeni določbi, se v primeru, če sodišče odpravi odločbo o soglasju k omrežnini, agencija pa v ponovnem postopku da soglasje k drugačni omrežnini v zadevnem regulativnem obdobju, v tem regulativnem obdobju uporablja omrežnina, kot je bila določena v skladu z odpravljeno odločbo. Razlika med to omrežnino in omrežnino, ki jo je v ponovljenem postopku ugotovila agencija, pa se poračuna v naslednjem regulativnem obdobju.

46. Iz navedenega torej izhaja, da se v primeru odprave odločbe in izdaje drugačne odločbe do konca zadevnega regulativnega obdobja že ex lege še naprej uporablja omrežnina, kot je bila določena z odpravljeno odločbo. Če tako velja za obdobje, ko agencija po odpravi odločbe v ponovljenem postopku izda drugačno odločbo, pa to še toliko bolj velja za čas od odprave odločbe do ponovne odločitve agencije. Ker se torej v dani situaciji, ko je sodišče odpravilo soglasje k omrežnini, že ex lege od odprave odločbe do konca zadevnega regulativnega obdobja uporablja omrežnina, kot je bila določena z odpravljeno odločbo, za odločitev, kot jo predlaga tožnica, ni pravne podlage.

47. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave. Sodišče ima izrecno pooblastilo za tako ravnanje že na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Poleg tega pa je sodišče odločitev sprejelo zgolj na podlagi presoje pravilne uporabe prava, to je Ustave, zakona ter ustavoskladnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. Sodišče, ki je dolžno samo poznati pravo, zato v zvezi s trditvami o nezakonitosti podzakonskega predpisa ni sledilo dokaznemu predlogu postavitve izvedenca finančne oziroma finančno-energetske stroke, ki ga je tožnica predlagala v smeri preverjanja, ali so tožničini dejanski NSDV upravičeni po EZ-1, oziroma ustreznost metodologije ter uporabljenih parametrov za določitev TPSK.

K točki II. izreka:

48. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

1 Gl. Predlog zakona, prva obravnava, EVA 2013-2430-0074, str. 402. 2 Predlog zakona, prva obravnava, EVA 2013-2430-0074, str. 402.