Jedro

Sodišče je presodilo, da je odločba nezakonita, ker temelji na podzakonskem predpisu, ki ne upošteva zakonskih uvrstitvenih določb o varovanju doseženih napredovanj. Kršitev materialnega prava je po ZUS-1 sicer sankcionirana z odpravo izpodbijane odločbe (4. točka prvega odstavka 64. člena), ki pa v obravnavanem primeru ne bi bila ustrezna.

Izrek

Tožba se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers. 4/97 z dne 20. 12. 2007 nezakonita.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi določb 3. in 48. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/07, v nadaljevanju ZSPJS-UPB7) in 44. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 94/07, 17/06 in 57/07, v nadaljevanju ZDPra-UPB2) je generalni državni pravobranilec odločil: da je pravna podlaga za izdajo odločbe Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS-UPB7), Zakon o državnem pravobranilstvu (ZDPra-UPB2) in Uredba o enotni metodologiji in obrazcih za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 109/07) (točka I. izreka); da se s to odločbo tožeči stranki določijo osnovna plača na podlagi uvrstitve njene funkcije v plačni razred, prevedena in primerljiva plača pred prvim obračunom plač po ZSPJS, osnovna plača v skladu s prvim obračunom plač po ZSPJS, varovanje plače, upravičenost do dodatkov, upravičenost do napredovanja in plačila delovne uspešnosti, začetek obračuna in izplačila plače v skladu z ZSPJS in prenehanje veljavnosti določb individualnih aktov (točka II. izreka); da se plača obračunava za povprečno mesečno delovno obveznost v trajanju 174 delovnih ur (točka III. izreka); navedel osnovni količnik za plačilni razred tožeče stranke po ZDPra, ki se uporablja do začetka izplačila plač po ZSPJS, skupni količnik, upoštevajoč pri tem dodatek zaradi nezdružljivosti funkcije in dodatek za opravljanje funkcije na sedežu po ZDPra, ki se uporablja do začetka izplačila plač ZSPJS, osnovo za obračun, nominalni znesek osnovne plače, skupne dodatke, prevedeni plačni razred in pripadajočo prevedeno osnovno plačo pred prvim obračunom plače v skladu z ZSPJS (točka IV. izreka); določil tožeči stranki plačni razred po 7. členu ZSPJS in osnovno plačo po 9. členu ZSPJS ter način odprave nesorazmerij po dinamiki, določeni v 49.č členu ZSPJS (točka V. izreka); odločil o varovanju plače tožeče stranke do primerljivega zneska plače, določenega po ZSPJS, v skladu z 49.f členom ZSPJS (točka VI. izreka); odločil, da tožeči stranki pripadajo dodatki v skladu z ZSPJS (točka VII. izreka); odločil o upravičenosti tožeče stranke do napredovanja in plačila delovne uspešnosti (točka VIII. izreka); navedel, da se plača tožeče stranke obračuna mesečno ter da se prvi obračun in izplačilo plače v skladu s to odločbo izvede za mesec januar 2008 (točka IX. izreka); navedel, da s to odločbo prenehajo veljati vse določbe individualnih aktov, izdanih tožeči stranki, ki se nanašajo na uvrstitev v plačilni razred po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS oziroma na obračun plače po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS (točka X. izreka); navedel, da je sestavni del odločbe priloga s pregledom in oznako podatkov, potrebnih za odločbo oziroma obračun plače (točka XI. izreka); navedel, da odločba začne veljati s 1. 1. 2008 (točka XII. izreka). V obrazložitvi se sklicuje tudi na Akt o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev Državnega pravobranilstva ter njihovi uvrstitvi v plačne razrede št. DP-AO1-324/2007 z dne 13. 12. 2007, ki ga je izdal generalni državni pravobranilec, ter Prilogi 1 in 3 ZSPJS. Z izpodbijano odločbo je bil nominalni znesek osnovne plače tožeče stranke preveden v 54. plačni razred oziroma je bila tožeča stranka uvrščena v 51. plačni razred.

Vlada RS je z odločbo z dne 29. 5. 2008 zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. Ugotavlja, da je tožeča stranka pred prevedbo in uvrstitvijo po ZSPJS po ZDPra dosegla količnik v višini 3,47, kar pomeni, da je po stari ureditvi dosegla tri napredovanja. Pri uvrstitvi v plačni razred po ZSPJS so se upoštevala vsa dosežena napredovanja, zato je bila uvrščena v 51. plačni razred in ne v izhodiščni 48. plačni razred. Zato je zavrnila njene pritožbene ugovore, da so ji bila razveljavljena tri napredovanja. Presodila je, da je izpodbijana odločba obrazložena v okviru izreka odločbe in je mogoče preizkusiti, kako je bil nominalni znesek osnovne plače preveden oziroma kako je bila tožeča stranka uvrščena. V zvezi z ugovorom pritožnice, da se ji plača niža, pa odgovarja, da je drugi odstavek V. točke odločbe posledica dogovora z Ministrstvom za finance o obliki obvestila in odločbe v povezavi z aplikacijo MFERAC, KE-SD in v zvezi s tem z izpisovanjem individualnih aktov iz aplikacije ob prevedbi funkcionarjev v plačne razrede po novem ZSPJS, kar pa ne velja za tožečo stranko in ne vpliva na obračun in izplačilo njene plače. Tožeča stranka izpodbija prvostopno odločbo, ker v postopku za njeno izdajo ni bil pravilno uporabljen zakon, v neskladju z zakonom pa naj bi bil tudi Akt o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev Državnega pravobranilstva ter njihovi uvrstitvi v plačne razrede št. DP-AO1-324/2007 z dne 13. 12. 2007. Navaja, da je uvrstitev v 51. plačni razred nezakonita in nepravilna, ker ne upošteva njenih že doseženih napredovanj in dejstva, da je bil način napredovanja spremenjen, pridobljena pravica pa zagotovljena. Po prilogi 3 k ZSPJS je državni pravobranilec uvrščen v 48. plačni razred. Po 51. členu ZDPra-UPB2 lahko državni pravobranilec napreduje za 6 plačnih razredov, po 52. členu lahko napreduje vsaka tri leta in tako lahko z napredovanji po 18 letih doseže 54. plačni razred. Spremembe določil o napredovanju so stopile v veljavo 18. 2. 2006 (ZDPra-A). V tretjem odstavku 34. člena novele je določeno, da izdaja odločbe o uvrstitvi v plačni razred ne sme poslabšati položaja državnega pravobranilca v zvezi z njegovim napredovanjem. Pred ZDPra-A je ZDPra urejal napredovanje tako, da je državni pravobranilec lahko napredoval vsakih 6 let, napredovanje pa je bilo možno iz izhodiščnega plačilnega razreda za tri razrede, torej je bilo mogoče doseči najvišji razred po 18 letih. Prejšnjim trem napredovanjem povsem ustreza sedanjih šest napredovanj. Prevedeni 54. razred bi moral biti uvrščen v 54. razred. Tožeča stranka navaja, da je bila pred izdajo izpodbijane odločbe uvrščena v najvišji razred, kar dokazuje tudi prevedba plačnega razreda v 54. razred. V najvišji razred je bila uvrščena 25. 4. 1997. Z uvrstitvijo v 51. plačni razred se je njen položaj bistveno poslabšal. Takšna odločitev je v nasprotju z določbo tretjega odstavka 34. člena ZDPra, ki še velja. Dosežena napredovanja čuva tudi določba četrtega odstavka 44. člena ZDPra-UPB2. Uvrstitev v 51. plačni razred je tudi v neskladju s četrtim odstavkom 49.c člena ZSPJS. Akt uporabnika proračuna po tej določbi ni upošteval veljavnih predpisov, niti ni uporabil logične razlage zakonov. Tožeča stranka predlaga, da sodišče V. točko izreka izpodbijane odločbe odpravi in toženi stranki naloži povrnitev njenih stroškov. Če sodišče njenih argumentov ne sprejme, pa predlaga, da prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe 48. in 49.c člena ZSPJS-UPB7 pri Ustavnem sodišče RS. Navedeni določbi sta v nasprotju z 2. členom Ustave RS, saj je zakon nedoločen in ne spoštuje pridobljenih pravic, in s 14. členom Ustave RS, ker starejši državni pravobranilci ne bi dosegli uvrstitve v plačni razred pod enakimi pogoji kot mlajši, in bi zato bili diskriminirani zaradi starosti.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na določbe 49.a in 49.b člena ZSPJS o izračunu nominalnega zneska osnovne plače, na četrti odstavek 49.c člena tega zakona o prevedbi plačnega razreda ter na Akt z dne 13. 12. 2007, in na 9. člen ZSPJS o določitvi osnovne plače funkcionarja. Ugotavlja, da je tožeča stranka po stari ureditvi dosegla tri napredovanja, kar je bilo pri uvrstitvi v plačni razred po ZSJPS upoštevano. Pojasnjuje, da je varovanje osnovne plače določeno v 49.f členu ZSPJS. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožeča stranka je v vlogi z dne 7. 10. 2008 vztrajala pri tožbenih navedbah.

Tožba je utemeljena.

Po določbi četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7 se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu s 49.a in 49.b členom, prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Prevedba se določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. Na tej podlagi je Generalni državni pravobranilec izdal Akt o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev Državnega pravobranilstva ter njihovi uvrstitvi v plačne razrede št. DP-AO1-324/2007 z dne 13. 12. 2007 (v nadaljevanju Akt), s katerim je bil nominalni znesek osnovne plače funkcije državnega pravobranilca na sedežu preveden v 49. plačni razred, uvrščen pa v 48. plačni razred, nominalni znesek osnovne plače funkcije državnega pravobranilca na zunanjem oddelku je bil preveden v 47. plačni razred, uvrščen pa v 48. plačni razred, nominalni zneski osnovnih plač državnih pravobranilcev na sedežu so bili prevedeni v 49. do 54. plačni razred, uvrščeni pa v 48. do 51. plačni razred, nominalni zneski osnovnih državnih pravobranilcev na zunanjem oddelku pa so bili prevedeni v 47. do 52. plačni razred, uvrščeni pa v 48. do 51. plačni razred.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka pred prevedbo zasedala mesto državne pravobranilke na sedežu, uvrščena pa je bila v plačilni razred IV. s koeficientom 3,47. Po določbi 42. člena ZDPra (Uradni list RS, št. 20/97) je to pomenilo, da je bila uvrščena v tri plačilne razrede višji razred kot je bil začetni plačilni razred (plačilni razred I s koeficientom 2,89). Preveden plačni razred (po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1) je bil 54. Glede na uvrstitev, predpisano z Aktom, je bila osnovna plača tožeče stranke uvrščena v 51. plačni razred. Kot izhaja iz obrazložitve (drugostopne odločbe), so bila upoštevana tri napredovanja, ki jih je tožeča stranka dosegla po ureditvi napredovanj v ZDPra.

Po presoji sodišča tožeča stranka utemeljeno ugovarja, da je Akt, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, nezakonit. V času izdaje Akta je veljal ZDPra-UPB2 (obsega noveli ZDPra-A, Uradni list RS, št. 17/06 in ZDPra-B, Uradni list RS, št. 57/07), ki je 51. členu določal, da državni pravobranilci lahko napredujejo za šest plačnih razredov, v višji plačni razred pa je državni pravobranilec lahko napredoval vsaka tri leta (52. člen). Napredovanje je zajemalo napredovanje v višje plačne razrede znotraj plačne lestvice za posamezno funkcijo (tretji odstavek 51. člena ZDPra-UPB2), Glede izhodiščnega plačnega razreda je drugi odstavek 44. člena ZDPra-UPB2 odkazoval na zakon, ki ureja sistem plač v javnem sektorju. ZSPJS-UPB7 je v prilogi 3 določil, da je plačni razred funkcije državnega pravobranilca 48. ZSJPS-UPB7 oziroma ZDPra-B (6. člen) sta izhajala iz enakega izhodiščnega plačnega razreda za državnega pravobranilca na sedežu in državnega pravobranilca na zunanjem oddelku, kar je vplivalo na izhodiščni razred državnega pravobranilca na sedežu, ki je imel po ZDPra/97 10% dodatek za opravljanje funkcij na sedežu. Glede na navedene določbe je državni pravobranilec lahko napredoval od 48. do 54. plačnega razreda. Takšen sistem napredovanja, ki je bil uzakonjen z ZDPra-A (uvrstitve po ZDPra–A so bile do uveljavitve ZDPra-B zadržane glede na 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča RS, št. 60/06, 214/06 in 228/06), je spremenil napredovanje, kot je bilo predpisano po ZDPra, Uradni list RS, št. 20/97, po katerem je državni pravobranilec v višji plačilni razred lahko napredoval vsakih šest let (52. člen ZDPra/97), napredovanje pa je bilo možno v tri plačilne razrede (plačilni razred II s koeficientom 3,02, plačilni razred III s koeficientom 3,14 in plačilni razred IV s koeficientom 3,47, člen 42 ZDPra/97). Primerjava obeh sistemov pokaže, da je ZDPra-UPB2 omogočal hitrejše postopno napredovanje (vsaka tri leta), možnost najvišjega napredovanja pa je bila enaka (doseči ga je bilo možno v 18 letih). Ker so pravobranilci, ki so bili na funkcijo imenovani pred uveljavitvijo novega sistema napredovanja, lahko napredovali že po prejšnjem sistemu napredovanja, ki je po povedanem primerljiv, bi bilo po mnenju sodišča v prejšnjem sistemu dosežena napredovanja treba ustrezno upoštevati pri uvrščanju v plačne razrede po ZSPJS, da bi bilo tako zadoščeno zakonski zahtevi po uvrstitvi v plačni razred, ki ga je državni pravobranilec dosegel z napredovanjem (49. c člen ZSPJS-UPB7) oziroma zakonski prepovedi poslabšanja položaja državnega pravobranilca v zvezi z njegovim napredovanjem (tretji odstavek 34. člena ZDPra-A). Akt, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, pa izhaja iz golega števila napredovanj po prejšnjem sistemu napredovanja, in je kot tak po mnenju sodišča neskladen z zakonom. Posledično je izpodbijana odločba, ki temelji na nezakonitem Aktu, nezakonita.

V okviru tožbenega predloga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, kolikor pa presodi, da je skladna z ZSPJS-UPB7 in ZDPra-UPB2, pa prekine postopek in vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti 48. in 49.c člena ZSPJS, je sodišče izdalo sodbo, s katero je ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe. Postopka pred ustavnim sodiščem ni začelo, ker meni, da očitane neskladnosti z 2. in 14. členom ustave ni. Relativno zmanjšanje plače – zmanjšanje osnovne plače (če bi do tega tudi ob pravilnem upoštevanju napredovanj prišlo) bi lahko predstavljalo nedopusten poseg v načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave RS), če spremenjene ureditve ne bi narekovala javna potreba. V obravnavanem primeru pa gre za celovito plačno reformo, s katero se plače v javnem sektorju povsem na novo določajo, ter se odpravljajo plačna nesorazmerja. To pa je utemeljeno v prevladujočem javnem interesu. Pri tem sodišče dodaja, da Ustava RS državnim pravobranilcem ne zagotavlja jamstev, kot za sodnike izhajajo iz 125. člena Ustave RS. Kolikor pa tožeča stranka ugovarja kršitev ustavnega načela enakosti zaradi osebne okoliščine (starosti), pa sodišče odgovarja, da o kršitvi prvega odstavka 14. člena Ustave RS ni mogoče govoriti, ker ta zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na starost, kar pa plača ni.

Kot je sodišče pojasnilo zgoraj, je presodilo, da je odločba nezakonita, ker temelji na podzakonskem predpisu, ki ne upošteva zakonskih uvrstitvenih določb o varovanju doseženih napredovanj. Kršitev materialnega prava je po ZUS-1 sicer sankcionirana z odpravo izpodbijane odločbe (4. točka prvega odstavka 64. člena), ki pa v obravnavanem primeru ne bi bila ustrezna. Izpodbijana odločba je bila že izvršena; na njeni podlagi se je tožeči stranki izplačevala plača od 1. 1. 2008 do konca učinkovanja te odločbe. Z ZSPJS-L (Uradni list RS, št. 91/09) so bile namreč uzakonjene spremembe v plačnem sistemu, ki so se nanašale tudi na državne pravobranilce (povišan je bil izhodiščni plačni razred in zmanjšan razpon možnih napredovanj). Novela je predvidela prehodno ureditev z učinkom od 1. 7. 2009 (17. in 24. člen), in poračun razlike med osnovno plačo po ZSPJS-L in osnovno plačo, določeno pred tem zakonom, tj. z izpodbijano odločbo. Zakonske določbe, ki so veljale za čas učinkovanja izpodbijane odločbe, so torej časovno že izčrpane, in jih v primeru odprave izpodbijane odločbe v ponovnem postopku ne bi bilo mogoče uporabiti. Poleg tega je ZSPJS-UPB7 zagotavljal, da se državnim pravobranilcem plača ob prehodu na nov sistem ni mogla nominalno znižati, saj jim je bil v skladu s sedmim odstavkom 49.f člena ZSPJS-UPB7 varovan primerljivi znesek plače po prejšnjih predpisih. Da tega zneska ni prejemala, tožeča stranka tudi ne trdi. Ugotovljena nezakonitost izpodbijane odločbe pa je podlaga za morebitno uveljavljenje odškodnine zaradi povišanja osnovne plače plačnega razreda, v katerega bi tožeča stranka morala biti uvrščena, v drugih postopkih.

Upoštevaje navedeno je sodišče ob uporabi določbe drugega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je ugotovilo nezakonitost celotne odločbe, glede na to, da so točke izreka medsebojno povezane, ne da bi poseglo v njen pravni obstoj.

Stroškovnemu zahtevku tožeče stranke je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter po določbi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožeči stranki priznalo stroške v višini 80 EUR.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.