Jedro

V nasprotju z drugostopenjskim organom prvostopenjski organ v svoji odločbi o dovolitvi izvedbe pripravljalnih del, izdanih na podlagi 201. člena ZUreP-2, še ni odločal o zahtevi za razlastitev. Iz tega razloga tudi drugostopenjski organ ni imel podlage (ne v prvem odstavku 252. člena ZUP, ne v kateri drugi določbi tega zakona), da bi odločil o zahtevi za razlastitev tožnika, pri čemer iz določbe 196. člena ZUreP-2 izhaja, da je bil o razlastitvi pristojen odločati prvostopni organ, drugostopni organ pa v pritožbenem postopku. Na ta način je bila tožniku onemogočena pravica do vložitve pritožbe zoper odločitev o razlastitvi, kot mu jo zagotavlja Ustava RS (25. člen), pa tudi določba ZUP (13. in 229. člen).

Pripravljalna dela (nabor določen v prvem odstavku 201. člena ZUreP-2) pomenijo poseg v lastninsko pravico, in kolikor so izvršena brez podlage, so nedopustna. Brez podlage pa so, kolikor vsebinski pogoji za razlastitev niso izkazani in preizkušeni ob njihovi dovolitvi.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 5020-43/2018-5 z dne 5. 4. 2019 se odpravi in se zadeva vrne drugostopnemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi A.B. (v tem postopku stranke z interesom) ter odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-54/2018-8 z dne 8. 11. 2018 odpravila (1. točka izreka) ter zahtevo Mestne občine Ljubljana (tožnice) z dne 16. 8. 2018, za razlastitev dela nepremičnin parc. št. ... k.o. ... zavrnila (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da določbe Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) ne dajejo podlage za dopustnost predlagane razlastitve. Iz zahteve je razvidno, da želi Mestna občina Ljubljana (MOL) na območju razlastitve, zgraditi javno kanalizacijo in področje komunalno opremiti. Javno korist izkazuje s sklicevanjem na Odlok o občinskem prostorskem načrtu MOL - izvedbeni del (Uradni list RS, št. 78/2010, s spremembami, OPN MOL) in navedbo, da je sporni del nepremičnine v tem prostorskem aktu določen tako, da ga je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Vendar pa iztis iz Javnega informacijskega sistema prostorskih podatkov MOL ni ustrezen izkaz, s katerim bi bilo mogoče temu pritrditi. Iz iztisa Urbinfo je ugotoviti, da parcela ... leži v enoti urejanja prostora ..., z namensko rabo SSse.NA;3, razvidno je tudi, da gre za del, ki sega na cesto, ki predstavlja dovoz do na obeh straneh stoječih objektov, da se dovoz na vzhodni strani zaključi kot slep rokav in da se na zahodni strani priključi na širšo cesto, kategorizirano javno cesto. Drugih dejstev in dokazov, ki bi izkazovali da sporni del zemljišča izkazuje javno korist, ni predloženih. Javne koristi ne izkazuje niti zatrjevanje, da gre za del površine zemljišča znotraj regulacijske linije ceste. Slediti tudi ni navedbam o izkazani konkretni javni koristi, ki naj bi bila v tem, da bo z razlastitvijo vsakomur zagotovljen nemoten, varen in urejen dostop ter uporaba in je zato razlastitev nujni in edini primerni ukrep za dosego javne koristi.

2. Prvostopni organ je z odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-54/2018-8 z dne 8. 11. 2018 razlastitveni upravičenki MOL dovolil izvedbo pripravljalnih del, parcelacijo nepremičnine parc. št. ... k.o. ..., ki je v lasti razlastitvenega zavezanca.

3. Tožnik izpodbija drugostopno odločbo in navaja, da je javna korist izkazana tako na abstraktni kot konkretni ravni že v zahtevi za razlastitev. Tožnik je predlagal izvedbo dokaza z ogledom nepremičnine na kraju samem, ki pa ni bil izveden, niti ni bil zavrnjen kot nepotreben, saj razlastitveni zavezanec z nikakršnimi dokazili ni nasprotoval navedbam tožnika, da nepremičnina, katerega razlastitev je zahteval, ne bi predstavljal površine, ki se uporablja kot cesta na način, ki ga je v zahtevi za razlastitev opisal. Drugostopni organ je kršil dve od temeljnih načel upravnega postopka, načelo materialne resnice in načelo zaslišanja strank. Drugostopni organ je v nasprotju s prvostopnim štel, da iztis iz Javnega informacijskega sistema prostorskih podatkov MOL - Urbinfo, ne predstavljal ustreznega izkaza, in kolikor bi bilo takšno stališče drugostopenjskega organa pravilno, bi moral po ugoditvi pritožbe zadevo vrniti prvostopenjskemu upravnemu organu v novo odločanje z navodilom, da tožnika pozove k dopolnitvi vloge s predložitvijo ustreznega izkaza o možnosti identifikacije nepremičnine v zemljiškem katastru. Tako pa je bila zahteva zavrnjena, ne da bi upravni organ razlastitvenega upravičenca pozval k dopolnitvi. S tem je storjena kršitev 67. člena ZUP. Nepravilno je uporabljeno tudi materialno pravo, saj drugostopni organ izhaja iz stališča, da bi morala biti cesta bodisi kategorizirana, bodisi vpisana v kataster gospodarske javne infrastrukture. Z navedenim ne soglaša in zopet se pokaže, da bi se moral obstoj javne ceste ugotavljati vsaj z ogledom nepremičnine na kraju samem. Materialno pravo je bilo nepravilno uporabljeno tudi v delu, v katerem organ navaja, da ni podana t.i. konkretna javna korist. Drugostopni organ, ki se je odločil, da bo sam ugotavljal dejansko stanje, ne da bi izvajal predlagane dokaze, je dejansko stanje ugotovil zmotno in nepopolno, saj se ni opredelil do dejstva, da je namenska raba nepremičnine katerega razlastitev se zahteva, območje prometne infrastrukture. Tožnik prilaga nov dokaz, ki bi ga sicer priložil v nadaljevanju razlastitvenega postopka organu prve stopnje, če ne bi drugostopenjski upravni organ nepričakovano zavrnil zahteve za razlastitev, in sicer elaborat ureditve dela meje in parcelacije, pri čemer poudarja, da razlastitveni zavezanec A.B. ni nasprotoval parcelaciji in je soglašal s predlagano mejo. Ne drži, da se sporni del nepremičnine v lasti razlastitvenega zavezanca uporablja kot dvorišče, pač pa gre že sedaj za sestavni del ceste po 8. členu Zakona o cestah (ZCes-1).

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom v tem postopku v odgovoru na tožbo soglaša z razlogi drugostopnega organa, da v zahtevi za razlastitev ni izkazana javna korist. Ogled na kraju samem, ki ga je predlagal tožnik, ne bi imel nobenega vpliva. Ne soglaša tudi s stališčem, da je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvijo 67. člena ZUP. Predlaga zavrnitev tožbe in povračilo stroškov postopka.

6. V nadaljnjih vlogah tožnik in stranka z interesom ponavljata svoja stališča iz tožbe.

7. Tožba je utemeljena.

8. Predmet presoje je odločba drugostopenjskega organa, s katero je ta v pritožbenem postopku (pritožbo je vložila v tem upravnem sporu stranka z interesom), odpravil prvostopenjsko odločbo, s katero je bilo tožniku (razlastitvenemu upravičencu) dovoljena izvedba pripravljalnih del, parcelacija in zahtevo za razlastitev zavrnil. 9. Tožnik v tožbi med drugim uveljavlja bistvene kršitve določb postopka, ter v zvezi s tem navaja, da drugostopenjski organ ni ustrezno izvedel ugotovitvenega postopka; svojo odločitev je oprl zgolj na pritožbene navedbe strank z interesom, pri čemer je kršil načelo kontradiktornosti ter pravico do izjave in izvedbe dokazov. Posledično je bila z njegovim ravnanjem tožniku odvzeta pravica do vložitve pritožbe.

10. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da jo je drugostopenjski organ izdal na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP. Pritožbeni organ ravna v skladu s to določbo, ko v primeru reševanja pritožbe ugotovi, da je ta utemeljena, postopka pa ni potrebno dopolnjevati in je mogoče odločiti na podlagi podatkov, vsebovanih v spisu; med drugim, če je bil iz ugotovljenih dejstev napačno uporabljen predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (kot po mnenju drugostopenjskega organa v konkretnem primeru). Po stališču drugostopenjskega organa bi moral namreč prvostopenjski organ tudi v postopku izvedbe pripravljalnih del presoditi, ali so podani temeljni vsebinski pogoji za dopustnost razlastitve. Med drugim, ali je za razlastitev izkazana javna korist, kar je drugostopenjski organ ugotavljal in prišel do zaključka, da temu ni tako, zaradi česar je zahtevo za razlastitev zavrnil. 11. V nasprotju z drugostopenjskim organom pa prvostopenjski organ v svoji odločbi o dovolitvi izvedbe pripravljalnih del, izdanih na podlagi 201. člena ZUreP-2, še ni odločal o zahtevi za razlastitev. Iz tega razloga tudi drugostopenjski organ ni imel podlage (ne v prvem odstavku 252. člena ZUP, ne v kateri drugi določbi tega zakona), da bi odločil o zahtevi za razlastitev tožnika, pri čemer iz določbe 196. člena ZUreP-2 izhaja, da je bil o razlastitvi pristojen odločati prvostopni organ, drugostopni organ pa v pritožbenem postopku. Na ta način je bila tožniku onemogočena pravica do vložitve pritožbe zoper odločitev o razlastitvi, kot mu jo zagotavlja Ustava RS (25. člen), pa tudi določba ZUP (13. in 229. člen).

12. Tožbi je zato potrebno ugoditi iz tega razloga, saj je drugostopenjski organ z napačnim postopanjem po 252. členu ZUP z izpodbijano odločbo tožniku onemogočil pravico do pritožbe, pred tem pa mu tudi ni dal možnosti, da se o spornem izjavi.

13. Zaradi ekonomičnosti nadaljevanja razlastitvenega postopka in napotkov drugostopenjskega organa, kamor sodišče vrača zadevo, pa se sodišče opredeljuje še do pravnih stališč drugostopenjskega organa v zvezi z dopustnostjo razlastitve v obravnavani zadevi, ki jo je ta podal glede na trditveno in dokazno podlago zbrano v prvostopenjskem postopku do odločitve.

14. Po prejemu popolne zahteve za razlastitev upravni organ v skladu z 200. členom ZUreP-2 s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Ne glede na vsebino 200. člena ZUreP-2, iz katere izhaja, da ima sklep o uvedbi razlastitvenega postopka le procesni pomen (taka njegova narava izhaja iz stališč Vrhovnega sodišča), sodišče meni, da mora organ pred izdajo sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka presoditi dopustnost predlagane razlastitve in jo zavrniti, kolikor pogoji zanjo niso podani. Vsebinski pogoji za razlastitev pa morajo obstajati v vseh fazah postopka, tudi ko organ odloča o pripravljalnih delih (201. člen ZUreP-2) in ne le ob izdaji odločbe o razlastitvi (203. člen ZUreP-2). Sodišče meni, da nasprotnega, torej da bi organ presojal podanost vsebinskih pogojev za razlastitev šele ob izdaji odločbe o razlastitvi, pri tem pa dovolil vrsto pripravljalnih del, ki jih primeroma določa prvi odstavek 201. člena ZUreP-2 (postopek za ureditev mej, parcelacija, merjenje, raziskava terena in druga pripravljalna dela) ne izhaja tudi iz petega odstavka 201. člena ZUreP-2, ki določa, da če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovanje prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo. Odškodovanje in vrnitev v prejšnje stanje tako pravnih kot dejanskih posledic dovolitve pripravljalnih del, kot je določeno v petem odstavku 201. člena ZUreP-2, v primeru zavrnitve zahteve za razlastitev, ne more biti podlaga za dopustnost posegov v lastninsko pravico s pripravljalnimi deli in razlago, da za dovolitev pripravljalnih del zadošča formalno popolna zahteva za razlastitev. Lastninska pravica je ustavno varovana kategorija in vanjo je mogoče posegati le z v Ustavi določenimi inštituti. Pripravljalna dela (nabor določen v prvem odstavku 201. člena ZUreP-2) pomenijo poseg v lastninsko pravico, in kolikor so izvršena brez podlage, so nedopustna. Brez podlage pa so, kolikor vsebinski pogoji za razlastitev niso izkazani in preizkušeni ob njihovi dovolitvi. Kolikor se v tej točki obrazložitve postavi vprašanje, zakaj določba petega odstavka 201. člena ZUreP-2, sodišče odgovarja, da tudi tekom razlastitvenega postopka lahko pride do spremembe pogojev za dopustnost razlastitve, ki vodijo v zavrnitev razlastitve (npr. odpade namen razlastitve – 193. člen ZUreP-2; spremeni se prostorski akt, ki pomeni zakonsko domnevo za podanost javne koristi – prvi odstavek 194. člena ZUreP-2; spremeni se sklep Vlade ali občine, ki pomeni zakonsko domnevo o podanosti javne koristi – drugi odstavek 194. člena ZUreP-2...). Parcelacija kot eno izmed pripravljalnih del, v kateri se določi del nepremičnine, ki naj bi bil razlaščen, pa tudi ni bistvena za presojo dopustnosti razlastitve, vprašanjem obstoja razlastitvenega namena in javne koristi. Da navedenega ne bi bilo mogoče presoditi zaradi nedoločenega obsega zahteve za razlastitev (le parcelacija je največkrat podlaga za določnost zahtevka) sodišče ne meni. Drugostopni organ je imel torej prav v stališču, da je za dovolitev pripravljalnih del nujna presoja podlage vsebinskih pogojev za razlastitev.

15. Ni sporno med strankama, da je tožnik, razlastitveni upravičenec, vložil zahtevo za razlastitev za razlastitveni namen določen v prvi alineji prvega odstavka 193. člena ZUreP-2, prevzem zemljišča t.j. objektov oziroma omrežja gospodarske javne infrastrukture (glej 2. stran zahteve za razlastitev). Po prvem odstavku 194. člena ZUreP-2 se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka 193. člena ZUreP-2 izkazano, če so predvidene v DPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru. V zvezi z izkazovanjem javne koristi po tej določbi je tožnik predložil iztis iz Javnega informacijskega sistema prostorskih podatkov MOL. Sodišče soglaša s toženko, da predložen iztis ni ustrezen izkaz, s katerim bi bilo možno potrditi, da je sporni del nepremičnine določen tako, da ga je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Iz iztisa izhaja, da parcela ... leži v enoti urejanja prostora ..., z namensko rabo SSseNA;3, da gre za del, ki sega na cesto, ki predstavlja dovoz, do na obeh straneh stoječih objektov, da se dovoz na vzhodni strani zaključi kot slep rokav in da se na zahodu priključi na širšo cesto, za katero je ugotovljeno, da gre za kategorizirano javno cesto – ... cesta. Druga dejstva iz iztisa kot dokaza, da je prostorski akt OPN MOL pripravljen tako natančno, da je nepremičnino mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru, ne izhajajo. Torej iz iztisa ne izhaja namenska raba sporne nepremičnine, razen splošno navedene, ne izhaja, da je na konkretno določeni nepremičnini zgrajen objekt – omrežje gospodarske infrastrukture kot dopusten razlastitveni namen.

16. Ker iz petega odstavka 194. člena ZUreP-2 izhaja, da se ne glede na določbe prvega in drugega odstavka tega člena šteje, da je javna korist za prevzem nepremičnin iz prve alineje prvega odstavka 193. člena tega zakona izkazana pri že zgrajenih omrežjih gospodarske javne infrastrukture ali njihovih delih, ki so evidentirani v katastru gospodarske infrastrukture, je treba ob taki dejanski situaciji, ko se predhodno ugotovi, da javna korist po prvi alineji prvega odstavka 194. člena ZUreP-2 ni izkazana, ugotoviti, zaradi pravilne uporabe materialnega prava, ali je razlastitveni upravičenec izkazal, da je omrežje javne infrastrukture (katere del bi bila sporna parcela) evidentirano v katastru javne infrastrukture. Ker se tožnik v tožbi sprašuje ali gre za obveznost kategorizacije ceste oziroma vpisa v kataster za izkazovanje javne koristi, mu sodišče odgovarja, glede na gramatikalno primerjavo prvega in petega odstavka 194. člena ZUreP-2, da se primarno izkazuje javno korist kot določata prvi in drugi odstavek 194. člena ZUreP-2, v petem odstavku pa je določena privilegirana izjema. Nadalje je v tožbi izpostavljeno vprašanje ali je elaborat ureditve meje in parcelacije dokaz namenske rabe nepremičnine – območje prometne infrastrukture. Po mnenju sodišča ne, namenska raba kot pravni pojem mora izhajati iz prostorskega akta, vprašanje dejanske uporabe parcele pa se s parcelacijo in ureditvijo meja ne ugotavlja. Ob spornosti dejanskega poteka prometa bi se ga lahko ugotavljalo z ogledom, kot je predlagal tožnik.

17. V ponovnem postopku reševanja pritožbe bo moral drugostopenjski organ ponovno presojati odločbo o dovolitvi pripravljalnih del izdano v postopku razlastitve ter pri tem upoštevati stališče sodišča, ki ga je to podalo v zvezi z pravili postopka, določbo 251. oziroma 252. člena ZUP.

18. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

19. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel in je sodišče odločilo po opravljeni glavni obravnavi, mu je odmerilo stroške postopka v višini 469,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

20. O stroškovnem zahtevku stranke z interesom je sodišče odločalo na podlagi določbe 154. člena Zakona o upravnem postopku (ZPP), ki se na podlagi 22. člena ZUS-1 uporablja v postopku upravnega spora. Prvi odstavek 154. člena ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervientu povrniti stroške. V predmetnem upravnem sporu je stranka z interesom nastopala na strani toženke. Ker je tožnik s tožbo zoper akt toženke uspel, stranka z interesom ni upravičena do povrnitve stroškov postopka.