Jedro

Niti ZGO-1 niti ZUP za vodenje inšpekcijskega postopka ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, ali so za kaj takega izpolnjeni pogoji. V primeru vodenja inšpekcijskih postopkov, ki so opredeljeni kot nujni ukrepi v javnem interesu v smislu ZUP, bo odločitev o vrsti postopka odvisna od odgovora na vprašanje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati.

Ali je zakupna pogodba kot pogodba obligacijskega prava lahko dokazilo o razpolaganju z zemljiščem v smislu izkazovanja zakupnikove pravice, da na njem gradi, je odvisno od vsebine same pogodbe, v kateri lahko zakupodajalec kot lastnik zemljišča zakupniku dovoli postavitev objekta na zemljišču, ki ga je ta prevzel v zakup (najem).

Po 3. odstavku 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le zavezanec. Ker je stranka vsaka fizična in pravna oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek (1. odstavek 42. člena ZUP), taka opredelitev ne izključuje tretjih oseb od sodelovanja v postopku kot stranskih udeležencev pod pogoji iz 43. člena ZUP.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku kot lastniku nelegalno zgrajenega lesenega objekta v tlorisnih dimenzijah 2,9 m x 3,9 m, z nadstreškom 7 m x 2 m, višine do 2,8 m, s streho nesimetrično dvokapnico ter ograjenega z žičnato ograjo višine 1 m na zemljišču parc. št. 2279/1, 2279/3 k.o. A. (vrtiček št. 589) izrekla inšpekcijski ukrep po 152. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Odredila mu je ustavitev nadaljnje gradnje, odstranitev objekta in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Iz obrazložitve je razvidno, da je omenjeni objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja, kar je upravni organ ugotovil na podlagi inšpekcijskega ogleda, podatkov, pridobljenih s strani lastnika zemljišča B. in vpogleda v uradne evidence. Navaja, da objekt ne izpolnjuje pogojev za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja, kot to določa Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik). Objekt namreč ni zgrajen na zemljišču gradbene parcele, ki pripada stavbi, zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja (1. točka 20. člena Pravilnika). Prav tako ne izpolnjuje zahtev iz 4. točke istega člena, ki se nanaša na pomožne kmetijsko gozdarske objekte, ki so lahko zgrajeni znotraj območja, na katerem stojijo stavbe in gospodarska poslopja kmetije oz. na zemljišču znotraj gradbene parcele, ki pripada takšnim objektom, ki so zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja. Poleg tega je toženka ocenila, da objekta ni mogoče šteti za objekt iz 4. odstavka 33. člena Pravilnika.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da tožnik ni izkazal pravice, ki bi mu omogočala gradnjo na zemljiščih parc. št. 2279/1 in 2279/3 k.o. A.. Zanju ni izkazal lastninske niti druge stvarne oz. obligacijske pravice, saj zakupna pogodba za zemljišče, na katero se sklicuje tožnik, ni dokazilo o razpolaganju z zemljiščem. Pa tudi sicer iz zakupne pogodbe z dne 14. 4. 1989 izhaja, da je za potrebe hrambe dopustna postavitev pritlične lope maksimalnih tlorisnih dimenzij 2,5 m x 2,5 m, ki je lesena in krita z dvokapnico ali štirikapnico. Tudi če je bila predmetna lopa zgrajena v času veljavnosti te zakupne pogodbe (po tožnikovih navedbah okoli leta 1990), objekt ni izpolnjeval pogodbenih pogojev. Upravni organ je med drugim zavzel tudi stališče, da okoliščina, če stranka v postopku gradbene inšpekcije ni zaslišana, to še ne predstavlja kršitve postopka. Pri tem se sklicuje na določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1. V zvezi z udeležbo B. v obravnavanem inšpekcijskem postopku pa je pojasnil, da je bil z njene strani pridobljen zapisnik ogleda, združenega z zaslišanjem inšpekcijskega zavezanca z dne 28. 5. 2007 ter da v zvezi z zadevo ni bil zaslišan noben predstavnik B., saj je ta prvostopenjskemu organu zgolj predala navedeno dokumentacijo.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja, da izpodbijana odločba nima ustrezne obrazložitve, ki bi omogočala kontrolo o tem, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis. Kot manjkajoče odločilne razloge navaja, da iz obrazložitve ni razvidno, kdaj naj bi bil inšpekcijski ogled opravljen, kdo je bil na ogledu prisoten in katera dejstva so bila ugotovljena na ogledu; nadalje ni razvidno, kaj je gradbena inšpektorica ugotovila na podlagi vpogleda v uradne evidence, v katere evidence je vpogledala; razvidno tudi ni, katere podatke je gradbena inšpektorica pridobila ob zaslišanju lastnika zemljišča B. in koga je v zvezi z zadevo sploh zaslišala. Tožnik meni, da je bila zaradi tega kršena njegova pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Tožnik vidi pomanjkljivost tudi v tem, da ni bilo ugotovljeno, kdaj je bil sporni objekt zgrajen in na kateri od obeh parcelah dejansko stoji. Po njegovem gre za okoliščine, ki so pomembne za odločitev v zadevi. Meni tudi, da odločitev ne more temeljiti na zapisniku o inšpekcijskem ogledu z dne 28. 5. 2007, ki ga je opravil mestni inšpektor B., saj ne gre za organ, pristojen za odločanje v zadevi. Tako gradbena inšpektorica ni samostojno ugotavljala dejstev, pomembnih za odločitev v zadevi, ampak je to storil organ, ki za to ni pristojen. Tožnik se pri tem sklicuje na določbo 25. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Tožnik na podlagi izpodbijane odločbe tudi ugotavlja, da v zadevi kot stranka nastopa tudi B., čeprav ima glede na določbo 3. odstavka 24. člena ZIN položaj stranke samo zavezanec. Tožnik se nadalje ne strinja, da so bili v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka brez zaslišanja stranke. V skladu z določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1 namreč inšpektor lahko izda odločbo v takem postopku, kar pomeni, da to stori le, če tako presodi na podlagi prostega preudarka zaradi konkretnih okoliščin, ki narekujejo nujnost inšpekcijskega ukrepanja. O teh okoliščinah pa izpodbijana odločba nima razlogov in v konkretnem primeru tudi ne obstajajo. Tožnik se pri tem sklicuje na določbo 5. odstavka 214. člena ZUP. Kar zadeva samo lopo, tožnik poudarja, da ta izpolnjuje pogoje iz Pravilnika. Zgrajena je bila pred 14. 7. 1990 v skladu s takrat veljavnimi prostorskimi akti in sklenjeno zakupno pogodbo. Lopa stoji na javni površini in ima manjše dimenzije, kot jih za pomožni objekt – lopo določa Pravilnik, zato zanjo pride v poštev določba 4. odstavka 33. člena Pravilnika. Tožnik poudarja, da je imel od leta 1986 naprej sklenjeno zakupno pogodbo in je vsako leto sklepal zakupne pogodbe s KS A.A. oz. B. Po sklenitvi zadnjega pisnega aneksa stranki zakupne pogodbe nista več sklepali v pisni obliki. Ker pa je v skladu s 596. členom Zakona o obligacijskih razmerjih (v nadaljevanju ZOR) nepremičnino še naprej uporabljal, zakupodajalec pa temu ni nasprotoval, je utemeljeno štel, da je sklenjena zakupna pogodba za nedoločen čas z enakimi pogoji kot prejšnja. To izkazuje obstoj obligacijske pravice za gradnjo enostavnega objekta. Meni tudi, da če objekt ne bi stal na javni površini, tožnik ne bi mogel dobiti zemljišča v zakup od omenjene krajevne skupnosti oz. občine. Objekt je bil zgrajen na mestu, ki je bil v času izgradnje izrecno s strani upravljavca nepremičnine predviden za postavitev tovrstnega objekta. Zato ne drži, da ne bi stal na ustrezni površini. V zaključku tožbe tožnik poudarja, da 152. člen ZGO-1 gradbeni inšpektorici omogoča, da po prostem preudarku odloči in odredi enega izmed z zakonom določenih ukrepov. Ker v obravnavanem primeru ni podana nelegalnost sporne lope, gradbena inšpektorica ni imela pooblastila za uporabo prostega preudarka za izbiro najprimernejšega ukrepa. Pri tem pa je bila dolžna upoštevati določbo 5. odstavka 214. člena ZUP. Poleg tega odločitev, da je tožnik dolžan odstraniti celoten leseni objekt, ni v skladu z načelom sorazmernosti. Namen je v tej zadevi mogoče doseči namesto z odstranitvijo celotnega objekta tudi z odstranitvijo dela objekta, ki presega v času gradnje predpisane dimenzije za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja, v konkretnem primeru z odstranitvijo nadstreška. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni utemeljena.

Po mnenju sodišča ni utemeljen ugovor, da je obrazložitev izpodbijane odločbe glede okoliščin, ki jih tožnik navaja v tožbi, nepopolna do te mere, da posega v tožnikovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva. V prvem odstavku obrazložitve je namreč upravni organ navedel ugotovljena dejstva, in sicer, da je sporni objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja, dimenzije in lego. Navaja, da je navedeno med drugim ugotovil tudi na podlagi inšpekcijskega ogleda na kraju samem.

Drži, da organ ni natančno opredelil, katera od navedenih dejstev so bila ugotovljena z ogledom. Po 199. členu ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) se ogled opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si stvar neposredno ogleda uradna oseba, ki vodi postopek. Taka definicija v obravnavanem primeru zato ne more pomeniti drugega, kot da je uradna oseba z ogledom ugotavljala, za kakšen objekt gre – način njegove gradnje in velikosti. Podatke o ogledu je nato dopolnil pritožbeni organ z navedbo datuma ogleda (21. 5. 2007) ter navedbo, da ga je opravil prvostopenjski upravni organ. Tožnik v tem delu ne izpodbija ugotovljenega dejanskega stanja, niti ne izraža pomislekov glede ogleda, opravljenega 21. 5. 2007.V kakšen smislu naj bi bila tožniku v tej situaciji kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, tožnik v tožbi ne pojasni. Kot sam poudarja, je ustrezna obrazložitev potrebna zaradi kontrole o tem, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in pravilno uporabljen materialni predpis.

Tudi glede podatkov, ki naj bi jih upravni organ prve stopnje pridobil s strani lastnika zemljišča B., je upravni organ druge stopnje pojasnil, da je šlo za pridobitev zapisnika ogleda, v katerem je tudi tožnikova izjava (zaslišanje) z dne 28. 5. 2007 ter da v zadevi ni bil zaslišan noben predstavnik B.. Razumljivo je, da v takem primeru v prvostopenjski odločbi ni bilo mogoče navesti podatkov, ki bi jih gradbena inšpektorica ob zaslišanju pridobila, niti ne drži, da je ogled dejansko opravil mestni inšpektor B. 28. 5. 2007 in da na njegovih ugotovitvah temelji odločitev. Kot rečeno, je bil ogled v tem postopku opravljen 21. 5. 2007, medtem ko bi bil zapisnik o ogledu z dne 28. 5. 2007, ki ga je opravil drug organ, lahko v tej zadevi uporabljen le kot listina. Zato ne drži, da gradbena inšpektorica ni sama ugotavljala za odločitev pomembnih dejstev.

Dejansko pa iz odločbe ni razvidno, katere podatke je upravni organ pridobil iz uradnih evidenc. Ker pa tožnik dejanskega stanja glede (ne)obstoja gradbenega dovoljenja in zemljišč, na katerih se nahaja sporna gradnja, ne izpodbija, se tudi v tem delu ne more sklicevati na to, da odločbe ni mogoče preizkusiti glede pravilne uporabe materialnih predpisov.

Sodišče se ne strinja s stališčem, da so gradbeni inšpekcijski postopki brez izjeme postopki, v katerih se izda odločba v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Po določbi 1. odstavka 146. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) se sicer vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko (ne pa mora) izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v 1. odstavku 144. člena ZUP opredeljeno zgolj kot možnost (lahko) v tam naštetih primerih (točke 1 do 4). Tako niti ZGO-1 niti ZUP ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka in s tem avtomatizma njegovega izvajanja, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da so za kaj takega izpolnjeni pogoji. V primerih vodenja inšpekcijskih postopkov, ki so opredeljeni kot nujni ukrepi v javnem interesu v smislu ZUP (ta v 4. točki 1. odstavka 144. člena kot dodatni pogoj tudi določa, da so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana), bo odločitev o vrsti postopka odvisna zlasti od konkretne nujnosti inšpekcijskega ukrepanja, torej od odgovora na vprašanje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati (enako zahtevo ima 4. točka 1. odstavka 144. člena ZUP).

Izpodbijana odločba o razlogih, zakaj je upravni organ odločil brez zaslišanja stranke, nima razlogov. Vendar pa je prvostopenjski organ po prejemu pritožbe 5. 12. 2007 tožnika zaslišal in na ta način dopolnil postopek. S tem je ravnal tako, kot da gre za postopek, v katerem mora biti stranki dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe in torej ne več za skrajšani ugotovitveni postopek, ki se lahko izvede brez zaslišanja stranke. Na ta način je postopal v skladu s pooblastilom iz 1. odstavka 244. člena ZUP, ki v nadaljevanju predvideva, da prvostopenjski organ po izvedbi tega postopka bodisi pošlje pritožbo v reševanje pristojnemu organu bodisi sam drugače reši zadevo in z novo odločbo nadomestiti prejšnjo. Po mnenju sodišča je s tem upravni organ saniral svojo odločitev, da tožnika pred izdajo inšpekcijske odločbe ne zasliši, s tem pa tudi pomanjkanje razlogov za tako svojo odločitev.

Glede na to, da tožniku v postopku do izdaje prvostopenjske odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi glede vseh za odločitev pomembnih okoliščin in je bilo to storjeno po vložitvi pritožbe ter glede na njegova pritožbena sklicevanja o obstoju zakupne pogodbe, iz katere da izhaja njegova obligacijska pravica, ki mu je omogočala predmetno gradnjo, se je pritožbeni organ opredelil do zatrjevanih dejstev in v tem delu dopolnil na prvi stopnji ugotovljeno dejansko stanje (1. odstavek 251. člena ZUP). Tako je ugotovil, da je iz 2. alineje 3. člena zakupne pogodbe z dne 14. 4. 1989 razvidno, da je za potrebe hrambe dopustna postavitev pritlične lope maksimalnih tlorisnih dimenzij 2,5 m x 2,5 m, ki je lesena in krita z dvokapnico ali štirikapnico. Na podlagi tega je utemeljil stališče, da sporna lopa, tudi če je bila zgrajena v času veljavnosti te pogodbe (po tožnikovi navedbi naj bi objekt gradil okoli leta 1990), v času gradnje ni izpolnjevala pogodbenih pogojev. Navedel je še, da zakupna pogodba za zemljišče ni dokazilo o razpolaganju z njim in se je pri tem skliceval na pritožbi priloženi uradni zaznamek z dne 10. 3. 1995. Sodišče se ne strinja s posplošeno trditvijo, da zakupna pogodba kot pogodba obligacijskega prava ne more biti dokazilo o razpolaganju z zemljiščem v smislu izkazovanja zakupnikove pravice, da na njem gradi. Ali je v posameznem primeru ta pravica zakupniku (investitorju) dana, pa je odvisno od vsebine same pogodbe, v kateri lahko zakupodajalec kot lastnik zemljišča zakupniku dovoli postavitev objekta na zemljišču, ki ga je ta prevzel v zakup (najem). V času sklenitve omenjene pogodbe je zakupno pogodbo urejal Zakon o obligacijskih razmerjih (ZOR), ki je v 2. odstavku 581. člena določal, da sme zakupnik uporabljati stvar le tako, kot to določa pogodba ali kakršen je namen stvari (enako 2. odstavek 600. člena Obligacijskega zakonika – OZ). To pomeni, če je bila v zakupni pogodbi dovoljena postavitev objekta, je s tem zakupojemalec pridobil obligacijsko pravico, ki mu je omogočala gradnjo takega objekta na najetem zemljišču. Splošno znano dejstvo pa je, da se v omenjenem obdobju niti lastninska pravica na nepremičninah še manj pa obligacijske pravice niso vpisovale v zemljiško knjigo.

V konkretnem primeru pa je v zvezi z izkazom zahtevane obligacijske pravice treba upoštevati, da je bila tožniku v omenjeni pogodbi dovoljena le postavitev lope v tam navedenih dimenzijah in je le v tem obsegu bilo dopustno z gradnjo poseči na zemljišče, ki ga je imel v najemu. S pogodbo, na katero se sklicuje, zato izkazuje pravico graditi le za v pogodbi definiran poseg na zemljišču oz. gradnjo. Ker med strankami ni sporno, da je zgradil drugačen objekt, da je postavil nadstrešek in žičnato ograjo, glede na obseg obligacijske pravice (oz. pogodbene določbe) za tak objekt ni izkazal pravice graditi. Zato ne drži tožnikovo stališče, da mu je zakupna pogodba dovoljevala predmetno gradnjo. Glede na to je nepomemben tudi ugovor, da je tožnik postavil lopo v okviru predpisanih dimenzij, saj to dejstvo ne more vplivati na drugačno ugotovitev glede pravice graditi, kar pa je eden od pogojev za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja iz 19. člena Pravilnika. Zato tudi morebitno nadaljnje trajanje zakupa, na katerega se tožnik sklicuje v tožbi, ne vpliva na izkazanost obligacijske pravice, ki mu daje pravico do gradnje v obsegu, razvidnem iz pogodbe.

Zaradi neizkazane pravice graditi v smislu predhodnih razlogov v zadevi ne pride v poštev uporaba določbe 4. odstavka 33. člena Pravilnika. Po njej se šteje, da pomožni objekt, ki je bil zgrajen pred 14. 7. 1990 in začetek njegove gradnje ni bil priglašen, izpolnjuje pogoje največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede odmika od sosednjih zemljišč po določbah pravilnika, če stoji znotraj gradbene parcele, ... ali na javni površini, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa pravilnik, pod nadaljnjim pogojem, da ima njegov lastnik za zemljišče lastninsko ali drugo stvarno oz. obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo na takšnem zemljišču. V zvezi s tožnikovim zatrjevanjem, da objekt stoji na javni površini, je treba upoštevati, da se kot javna površina šteje tista, katere raba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so javna cesta, ulica, trg, tržnica, igrišče, parkirišče, pokopališče, park, zelenica, rekreacijska površina in podobna površina (1.5.1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Tožnik za tako svojo trditev v tožbi ne navaja razlogov. Dejstvo, da je dobil zemljišče v zakup od krajevne skupnosti oz. občine namreč ni odvisno od tega, ali gre za javno površino, ampak od volje subjekta, ki je imel pravico do tovrstnega razpolaganja z nepremičnino. Po mnenju sodišča pa tudi sklenjena zakupna pogodba kaže kvečjemu nasprotno – da je pod pogoji zakupne pogodbe raba zemljišča dovoljena le njemu.

V situaciji, ko je bilo v upravnem postopku ugotovljeno, da za gradnjo lope z nadstreškom niso izpolnjeni vsi pogoji za gradnjo brez gradbenega dovoljenja glede na 19. člen Pravilnika in da zaradi tega ni mogoče uporabiti niti prehodne določbe 4. odstavka 33. člena, je pravilna ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo (12.1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1), zaradi katere mora inšpektor izreči inšpekcijske ukrepe iz 152. člena ZGO-1. Ustavitev gradnje in odstranitev že zgrajenega objekta ali njegovega dela sta torej v tem primeru obligatorna. V obravnavanem primeru, ko sporni objekt že stoji, dejansko pomeni odstranitev vzpostavitev prejšnjega stanja.

Po 3. odstavku 24. člena ZIN (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji) ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le zavezanec. Ker je stranka vsaka fizična in pravna oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek (1. odstavek 42. člena ZUP), taka opredelitev ne izključuje tretjih oseb od sodelovanja v postopku kot stranskih udeležencev pod pogoji iz 43. člena ZUP. Tudi ustavnosodna praksa je presegla stališče, da se lahko udeležuje inšpekcijskega postopka le zavezanec kot stranka (npr. v odločbi št. Up-3/97, Up-257/03), če je z inšpekcijskimi ukrepi lahko prizadeta pravica ali pravna korist tretjega. Tožnik zato zgolj s sklicevanjem na določbo 24. člena ZIN ne more uspešno uveljaviti kršitev določb upravnega postopka, saj pri tem ne upošteva dejstva, ki je razvidno iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, da je B lastnica zemljišča parc. št. 2279/1 k.o. A., na katerem stoji sporni objekt oz. se do tega dejstva ne opredeljuje.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.