Jedro

Sodišče povzema ključno zahtevo pri izvedbi javnega razpisa - da je ta jasen in transparenten, da so v njem predstavljene zahteve, ki jih mora izpolnjevati prijavitelj, da se njegova vloga obravnava po vsebini, in da enaki pogoji veljajo za vse prijavitelje. Skladno s tem izhodiščem je sodišče presojalo, ali je tožena stranka s tem, ko je sporni posebni pogoj upravičenosti določila v podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika, ki je del razpisne dokumentacije, na katero se je sklicevala v Javnem razpisu, take zahteve o izvedbi javnega razpisa upoštevala in ali je torej izvedba Javnega razpisa (ne)zakonita. Mnenje sodišča je, da je javni razpis in razpisno dokumentacijo, na katero se ta sklicuje in mora biti vsem zainteresiranim dostopna pod enakimi pogoji, treba šteti za zaključeno celoto. Povedano drugače - sodišče presoja, da mora vsak javni razpis vsebovati tiste elemente, ki jih predvideva pravna podlaga za njegovo objavo, da pa se lahko podrobnejša vsebina javnega razpisa in podrobnejši pogoji, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji, določijo tudi v razpisni dokumentaciji, ki je njegov sestavni del. To izhaja tudi iz tretjega odstavka 220. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Smiselno enako to določa tudi četrti odstavek 23. člena Uredbe o norveškem finančnem mehanizmu. ZJF, Uredba o finančnem mehanizmu EGP in Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma sicer določajo le obvezne elemente, ki jih mora imeti javni razpis, kar pa po presoji sodišča ne izključuje možnosti, določene s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, da se ta sklicuje tudi na razpisno dokumentacijo kot na njegov sestavni del, s tem da mora biti ta dostopna za vse zainteresirane prijavitelje.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II.Tožeča stranka trpi sama svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Povzetek izpodbijanega sklepa

1.Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko (v nadaljevanju tožena stranka) je v Uradnem listu RS št. 74/2021 objavila Javni razpis za sofinanciranje projektov v okviru programa Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje (v nadaljevanju Javni razpis), ki se sofinancira iz sredstev Finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora 2014-2021 in Norveškega finančnega mehanizma 2014-2021 ter pripadajoče slovenske udeležbe. Cilj Javnega razpisa je bil prispevek k zmanjšanju gospodarskih in socialnih razlik v evropskem gospodarskem prostoru ter krepitev bilateralnih odnosov med Republiko Slovenijo ter državami donatoricami Norveško, Islandijo in Lihtenštajnom. Izbirni postopek je vodila izbirna komisija, imenovana s sklepom ministra brez resorja, pristojnega za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, št. 544-1/2020/52 z dne 15. 4. 2021 ter sklepom o spremembi tega sklepa, št. 544-1/2020/97 z dne 11. 10. 2021.

2.Na razpis se je preko elektronskega sistema spremljanja eMS prijavila tudi A. (v nadaljevanju tožeča stranka), in sicer za neposredni učinek B.4.1 Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov. Tožena stranka je njeno vlogo s sklepom, št. 4300-2/2021/9 z dne 21. 1. 2022 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), zavrnila.

3.Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da je izbirna komisija pri pregledu izpolnjevanja meril administrativne ustreznosti in upravičenosti vloge ugotovila, da projekt tožeče stranke ne izpolnjuje enega od posebnih pogojev upravičenosti. 10. točka Javnega razpisa med drugim določa, da mora vloga vsebovati vse zahtevane podatke in ustrezne dokumente, navedene v Priročniku za upravičence (v nadaljevanju Priročnik). V podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika je kot pogoj določeno, da mora biti član projektnega partnerstva po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) pristojen za upravljanje območja, na katerem se obnavlja površina. Tožeča stranka je v vlogi navedla, da bo v okviru projekta obnavljala površino na področju Krakovskega gozda ter da bo kot projektni partner pri tem sodeloval B. Prvostopenjski organ ugotavlja, da ima ta sicer pristojnost za upravljanje po ZON, vendar pa ne za območje Krakovskega gozda, medtem ko je drugi projektni partner C., d.o.o. upravljavec in skrbnik pretežnega dela Krakovskega gozda, vendar pa nima pristojnosti za upravljanje območja po ZON.

4.Tožena stranka pojasnjuje, da je v Tabeli 6 v podpoglavju 3.10.1 dela 1.a Priročnika predvideno merilo upravičenosti B6, ki določa, da mora projekt izpolnjevati vse posebne pogoje upravičenosti, ki veljajo za posamezen rezultat oziroma neposredni učinek iz podpoglavja 3.4 tega dela Priročnika. Ker tožeča stranka merila B6 ne izpolnjuje, je tožena stranka njeno vlogo zavrnila.

Povzetek drugostopenjskega sklepa

5.Tožeča stranka je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je tožena stranka s sklepom, št. 4300-2/2021/39 z dne 18. 2. 2022 (v nadaljevanju drugostopenjski sklep), zavrnila. V obrazložitvi svoje odločitve povzema vsebino izpodbijanega sklepa in pritožbe tožeče stranke ter meni, da je sprejeta odločitev pravilna in zakonita. Pojasnjuje, da iz Javnega razpisa in razpisne dokumentacije izhaja, da mora vloga izpolnjevati merila administrativne ustreznosti in upravičenosti, ki pa jih vloga tožeče stranke po merilih B6 Priročnika ni izpolnjevala.

6.Tožena stranka se v nadaljevanju obrazložitve opredeljuje do pritožbenih ugovorov tožeče stranke. Glede ugovora, da posebni razpisni pogoj iz podpoglavja 3.4.4.1 dela 1.a Priročnika ni del razpisnih pogojev, ker ni bil objavljen v Uradnem listu, kot to zahtevata Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF) in Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, tožena stranka pojasnjuje, da je v teh materialnih predpisih zahtevano, da morajo biti pogoji razpisa transparentni in preverljivi vsakemu kandidatu v času objave in prijave. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu, v njem pa določeno, da razpisna dokumentacija vsebuje (med drugim) tudi Priročnik, kot prilogo pa Izjavo nosilca projekta. To pomeni, da sta tudi Priročnik in Izjava nosilca projekta del razpisnega gradiva. Javni razpis je v 4. točki (Predmet javnega razpisa) določil, da je za upravičenost vloge treba zadostiti tudi posebnim pogojem upravičenosti, ki jih navaja Priročnik. Te posebne pogoje iz dela Priročnika "Neposredni učinek B.4.1 Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov" tožena stranka v nadaljevanju citira. V isti točki Javnega razpisa je še določeno, da je za podrobne informacije o vsebini vsakega rezultata in neposrednega učinka, vključno s primeri možnih projektnih aktivnosti, treba uporabiti 1.a del Priročnika. Na uporabo Priročnika napotuje tudi 11. točka Javnega razpisa, ki določa, da je celoten postopek ocenjevanja, vključno s podrobnejšimi merili, natančneje opredeljen v 1.a delu Priročnika. Tudi Izjava nosilca projekta je v Javnem razpisu navedena kot dokument, ki ga je treba priložiti za popolnost vloge in izkazovanje upravičenosti prijaviteljev, iz njene vsebine pa izhaja tudi navedba prijavitelja, da je seznanjen, da mora izpolnjevanje razpisnih pogojev izhajati iz celotne vloge, da se bo to preverjalo tekom celotnega izvajanja projekta ter da se bo vloga, če ne bo izpolnjevala vseh pogojev, zavrnila. Prijavitelji na Javni razpis so imeli možnost izdajatelju tega razpisa posredovati svoja vprašanja. Na tak način je bilo prejeto tudi vprašanje, povezano s spornim pogojem, ki ga tožena stranka citira, prav tako citira svoj odgovor, ki je skladen z odločitvijo v predmetni zadevi. Vse navedeno kaže, da so bili posebni pogoji z objavo Javnega razpisa, v katerem so bili prijavitelji napoteni na Priročnik, vnaprej znani tudi tožeči stranki, tem pogojem pa niti ob oddaji vloge niti kasneje ni nasprotovala.

7.Glede očitka tožeče stranke, da je posebni pogoj glede narave dejavnosti, ki jo mora opravljati član partnerstva, to je, da mora biti pristojen po ZON za upravljanje območja, na katerem se obnavlja površina, nejasen in diskriminatoren, tožena stranka najprej ugotavlja, da tožeča stranka v pritožbi pravilno ugotavlja, da je glede območja Krakovskega gozda, ki sodi v območje Natura 2000, treba upoštevati določbo 33. člena ZON. Po tej določbi naloge upravljanja tega območja izvaja Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN). Strinja se tudi z ugotovitvijo tožeče stranke, da je za upravljanje gozdov z vidika ohranjanja in varstva narave po Zakonu o gozdovih (v nadaljevanju ZG) pristojen Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS). Tožena stranka navaja, da posebni pogoj, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen po ZON za upravljanje območja, na katerem se obnavlja površina, izhaja iz 8. člena tega zakona, po katerem je urejanje zadev ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v pristojnosti države, razen na področju varstva naravnih vrednot lokalnega pomena, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti. Očitek, da bi bil dodatni sporni pogoj v Javnem razpisu omejujoč in da naj bi neupravičeno ožil krog prijaviteljev, zato po mnenju tožene stranke ni utemeljen, saj ZRSVN po 113. v zvezi s 115. členom ZON opravlja naloge organizacije, pristojne za ohranjanje narave, pri čemer opravlja dejavnost javne službe ohranjanja sestavin biotske raznovrstnosti, varstva naravnih vrednot in upravljanja zavarovanih območij.

8.V nadaljevanju tožena stranka navaja, da je pogoj, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, določen z razpisno dokumentacijo. Javni razpis je bil usmerjen v obnovo ekosistemov na območjih Natura 2000, katerih delovanje je zaradi podnebnih sprememb spremenjeno oziroma zmanjšano ter v vključevanje vidika ekosistemskih storitev v modele upravljanja teh ekosistemov. Sredstva so namenjena obnovi ekosistemov, ki so utrpeli večjo škodo zaradi posledic podnebnih sprememb, to so zlasti mokrišča, morski oziroma obalni ekosistemi in gorski ekosistemi s poudarkom na gozdovih. V okviru izbranih ekosistemov je posebna pozornost namenjena rastlinskim in živalskim vrstam v interesu EU in habitatnim tipom v interesu EU, ki so v neugodnem stanju ohranjenosti. Temu tudi sledi v razpisni dokumentaciji določen neposredni učinek "B 4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov". Cilj tega neposrednega učinka je okrepiti razumevanje pomena za obnovo ekosistemov ter izboljšati zmogljivost za njihovo upravljanje, kot tudi ozaveščanje širše javnosti o potrebi in vlogi ohranjanja biotske raznovrstnosti in ekosistemov. Ob tem tožena stranka pojasnjuje, da se kot upravljavci (dela) območja Natura 2000 po razpisu štejejo tiste institucije, ki imajo na teh območjih pristojnost izvajati ukrepe varstva v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave, med drugim ZRSVN in ZGS. Pristojnost za izvajanje ukrepov varstva narave obstaja tudi pri zavarovanih območjih, ustanovljenih s strani občin - v teh primerih se mora prijavitelj izkazati s kopijo akta, ki ga pooblašča za izvajanje teh ukrepov. Na podlagi 101.a člena ZON so bili s sklepom Vlade o sprejetju Programa upravljanja območij Natura 2000 2015-2020 določeni plani, ki so neposredno povezani ali potrebni za varstvo območij, s poimensko določitvijo načrtov gozdno gospodarskih enot in območnih gozdno gojitvenih načrtov ter določenih ribiško gojitvenih načrtov, kar izvajata ZGS in Zavod za ribištvo Slovenije. ZRSVN in ZGS sta državni strokovni instituciji, regulirani s strani države, s temeljnim namenom oz. ciljem po ohranjanju narave, zato je bila v razpisnih pogojih tudi določena zahteva, da je član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja. Skladno z 97. členom ZON so bile za področje Krakovskega gozda že izdelane naravovarstvene smernice, ki jih je izdelal Č., ki je po ZON organizacija, pristojna za ohranjanje narave.

9.Tožena stranka pojasnjuje, da je bilo naknadno preverjanje pritožbenih razlogov tožeče stranke opravljeno tudi s člani izbirne komisije resornega Ministrstva za okolje in prostor. Poseben pogoj, ki je bil vključen že v fazi priprave razpisne dokumentacije, je potrdila tudi država donatorka. Poudarja, da je za dosego rezultatov obvezen sestavni del vsakega projekta obnova površine v naravi znotraj območja Natura 2000, pri tem pa je pomembna vključenost projektnega partnerja, pristojnega za upravljanje s tem območjem, kar zagotavlja naravovarstveno strokovnost načrtovanih in izvedenih ukrepov ter po izvedbi vključenost v upravljanje celotnega območja Natura 2000 za doseganje varstvenih ciljev. V konkretnem primeru sta organizaciji, pristojni za pripravo in sprejemanje načrtov ter za izvajanje varstvenih ukrepov, ZRSVN in ZGS.

10.Glede očitkov tožeče stranke o nespoštovanju temeljnih načel, kot so načelo enakopravne obravnave, nediskriminacije, enakosti, ipd., tožena stranka pojasnjuje, da jo k spoštovanju teh načel zavezujejo že temeljna pravila donatorjev. Tako Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma in finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora v Republiki Sloveniji v obdobju 2014-2021 (v nadaljevanju Uredba o norveškem finančnem mehanizmu), kot Uredba o izvajanju finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora 2014-2021 (v nadaljevanju Uredba o finančnem mehanizmu EGP) določata, da morajo ta načela spoštovati vsi programi in aktivnosti. Poleg tega so bila na Javnem razpisu spoštovana tudi načela ZJF. Tožena stranka ne oporeka referencam, izkušnjam in znanju projektnih partnerjev tožeče stranke, ki jih ta izkazuje s predloženimi dokazi, vendar pa ta dokazila za meritorno odločitev v zadevi niso relevantna, preostale navedbe tožeče stranke pa so pavšalne.

Povzetek tožbe

11.Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. S tožbo z dne 23. 3. 2022, ki jo je vložila iz razloga zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka, je sodišču predlagala, naj izpodbijani sklep in drugostopenjski sklep kot nezakonita odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Četudi se v upravnem sporu s tožbo izpodbija praviloma prvostopenjsko odločitev, vlaga tožbo zoper oba sklepa, in to iz previdnosti, glede na pravni pouk v drugostopenjskem sklepu.

12.Tožeča stranka navaja, da se je na Javni razpis prijavila z več partnerji, med drugim z B. Za projekt je pričakovala sredstva v višini 1.199.250,18 EUR do konca projekta. Njena vloga pa ni bila obravnavana po vsebini, pač pa je bila zavrnjena zaradi domnevnega neizpolnjevanja administrativnih, torej formalnopravnih razlogov, ker član partnerstva, ki ga je tožeča stranka prijavila na Javni razpis, ni bil ZGS ali ZRSVN. Tožena stranka je pri odločanju o njeni vlogi upoštevala pogoj, ki ni zakonit, ki ni bil objavljen v Uradnem listu in ki je diskriminatoren, saj zahteva, da je partner projekta javni zavod, katerega ustanoviteljske pravice izvaja Vlada. Izpostavlja, da so ji bila v postopku kršena pravila postopka in pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), saj o njeni vlogi ni odločal z zakonom določen organ. Iz izpodbijanega sklepa tudi ne izhaja, kdo je odločal o njeni vlogi, oziroma kdo je odločal o izpolnjevanju administrativnih meril, saj sestava izbirne komisije ni navedena.

13.Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe strnjeno povzema vsebino obrazložitve izpodbijanega in drugostopenjskega sklepa. Meni, da je stališče iz obeh sklepov glede neizpolnjevanja domnevnega posebnega pogoja iz podpoglavja 3.4.4.1 dela 1.a Priročnika materialnopravno zmotno in dejanskopravno napačno. Ne strinja se z utemeljitvijo tožene stranke, da je bil ta posebni pogoj zakonit in pravilno objavljen v Javnem razpisu, kar je tudi eno od bistvenih materialnopravnih vprašanj v tem postopku upravnega spora. Tožeča stranka izpostavlja, da mora biti v skladu s 106.h členom ZJF za dodelitev sredstev objavljen javni razpis v Uradnem listu Republike Slovenije, Unije oziroma v uradnem glasilu občine, razen če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi te določbe so obvezna sestavina javnega razpisa tudi zahteve in merila za kandidiranje na javnem razpisu in merila, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo navedene zahteve in merila, izberejo prejemniki sredstev. Po tej določbi Vlada podrobneje predpiše postopek, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine. Ta akt je Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ki v 219. členu zahteva, da mora objava javnega razpisa vsebovati zlasti navedbo osnovnih pogojev za kandidiranje na javnem razpisu in merila, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo pogoje, izberejo prejemniki sredstev. Drugi odstavek 220. člena tega pravilnika določa še, da morajo biti v razpisni dokumentaciji navedeni vsi potrebni podatki, ki bodo prejemniku sredstev omogočili izdelavo popolne vloge za dodelitev sredstev; v tretjem odstavku pa, da morajo biti v razpisni dokumentaciji navedeni vsi pogoji, ki jih mora prejemnik izpolnjevati, da se uvrsti v izbor za dodelitev sredstev, vključno z vsemi merili, načinom njihove uporabe in pomenom. Za oblikovanje javnega razpisa v predmetni zadevi pa bi morale biti upoštevane še Uredba o norveškem finančnem mehanizmu, Uredba o finančnem mehanizmu EGP in Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma 2014-2021 (v nadaljevanju Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma). Tudi v teh uredbah je zahtevano, da morajo biti vse zahteve, pogoji in merila za kandidiranje, pa tudi upravičeni nosilci projektov in projektni partnerji ter vse omejitve ali izključitve, ki lahko veljajo zanje, v javnem razpisu vnaprej določene. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe citira posamezne določbe iz prej navedenih uredb in iz Sporazuma o programu Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, ki določajo upravičene nosilce projektov in pogoje, ki jih morajo izpolnjevati.

14.Na podlagi teh določb tožeča stranka utemeljuje, da že Uredba o izvajanju norveškega finančnem mehanizmu ne dopušča določitve posebnih pogojev glede upravičenosti nosilcev projektov in projektnih partnerjev, temu pa je sledila tudi Uredba o norveškem finančnem mehanizmu (7. člen). To pomeni, da pravna podlaga za razdelitev sredstev iz norveškega finančnega mehanizma ne dovoljuje, da se določijo posebni pogoji za partnerje projekta, kot se je to zgodilo v obravnavanem primeru in je že iz tega razloga postavljeni pogoj nezakonit. Posamični akti nosilcev javnih pooblastil morajo namreč temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, tudi na uredbah.

15.Tožeča stranka citira 7. točko Javnega razpisa, ki je določila upravičenost prijaviteljev in partnerjev. Meni, da se izkaže, da ni ne v Javnem razpisu ne v Uredbi o norveškem finančnem mehanizmu ne v Sporazumu o programu določen noben posebni pogoj, še zlasti ne glede narave dejavnosti, ki naj jo opravlja prijavitelj ali partner projekta. V nasprotju s tem pa je bil v podpoglavju 3.4.4.1 dela 1.a Priročnika določen posebni pogoj, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja. Ta pogoj ne izhaja niti iz poglavja 3.3. dela 1.a Priročnika, ki določa upravičenost prijaviteljev in partnerjev in kjer so določeni enaki pogoji kot v Javnem razpisu. Prav tako tak pogoj ni bil določen v Izjavi. Posebni pogoj glede narave dejavnosti, ki jo mora opravljati član projektnega partnerstva, je določen šele pod poglavjem "3.4. Opis področij razpisa", podpoglavje "3.4.4 Rezultat B.4: Izboljšano upravljanje ekosistemov pod pritiskom zaradi podnebnih sprememb," v podpoglavju "3.4.4.1 Neposredni učinek B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov" (str. 30-33 Priročnika). Posebni pogoj torej ne samo da ni bil objavljen v Uradnem listu, ampak tudi ni jasen ter je skrit med opisi področij razpisa in med opisovanjem učinkov, ni pa naveden med pogoji za prijavitelje in partnerje projekta, kjer bi moral biti naveden, kolikor bi se štelo, da ni treba, da je objavljen v Uradnem listu. Tudi iz Uvoda Priročnika ne izhaja, da bi bil njegov namen postavljanje dodatnih pogojev za upravičence do javnih sredstev. Vse doslej povedano po mnenju tožeče stranke kaže, da je tak dodatni pogoj nezakonit in ga izbirna komisija pri presoji administrativne ustreznosti in upravičenosti vloge tožeče stranke ne bi smela upoštevati.

16.Tožeča stranka nadalje meni, da navedba tožene stranke v drugostopenjskem sklepu, da 10. točka Javnega razpisa določa, da mora predložena vloga vsebovati vse zahtevane podatke in ustrezne dokumente, kot je to navedeno v Priročniku, ni utemeljena. 10. točka Javnega razpisa namreč ne ureja zahtev in meril za kandidiranje na javnem razpisu in meril, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo zahteve in merila, izberejo prejemniki sredstev, pač pa le določa rok in način prijave. Na podlagi 106.h in 106.l člena ZJF, 23. člena Uredbe o norveškem finančnem mehanizmu ter drugih zgoraj navedenih predpisov morajo biti merila in zahteve za kandidiranje navedena v javnem razpisu in ne v priročniku. Poleg tega pa to, kdo je lahko prijavitelj, določata že Uredba o norveškem finančnem mehanizmu in Uredba o izvajanju finančnega mehanizma EGP. Tudi točka 3.10.1 Priročnika, na katero se sklicuje tožena stranka v drugostopenjskem sklepu, ne govori o tem, kdo lahko kandidira za sredstva na javnem razpisu, pač pa govori o merilih za izbor prijavljenih projektov. Tožeča stranka še izpostavlja, da 3.10.1. točka Priročnika tudi ne določa, da se projekt lahko zavrne iz razloga administrativne neustreznosti zato, ker član projektnega partnerstva ni pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, pač pa zavrnitev projekta predvideva le za primer, če ta ne prispeva k doseganju vseh kazalnikov, navedenih v podpoglavjih 3.4.4. in 3.4.4.1. Tožena stranka s tem, ko je v Javnem razpisu navedla, da je Priročnik del razpisne dokumentacije, ne bi smela obiti zakonskih in podzakonskih določb, saj zakonodaja, na katero se sklicuje tožeča stranka, zahteva, da so iz javno objavljenega javnega razpisa razvidni vsi pogoji in merila za kandidiranje za sredstva na javnem razpisu, medtem ko so podrobnejši pogoji za izbor prijavljenih projektov logično lahko razvidni tudi iz razpisne dokumentacije, saj bi bil sicer objavljeni razpis preobširen. Točke 3.4 in 3.10.1. Priročnika se po mnenju tožeče stranke torej nanašajo na vsebino meril in pogojev za izbor projektov na javnem razpisu, ne pa na merila in pogoje za kandidiranje na javnem razpisu. Trditev tožene stranke, da naj bi država donatorka potrdila sporni posebni pogoj za projektne partnerje, pa tudi ne drži in niti ne izhaja iz t.i. Concept note, na katerega se sklicuje tožena stranka, saj gre le za splošne usmeritve, ki so bile podlaga za sprejem Sporazuma o programu med Republiko Slovenijo in državami donatorkami.

17.Kolikor sodišče ne bi štelo, da sporni posebni pogoj ni v skladu z Uredbo o norveškem finančnem mehanizmu in Uredbo o izvajanju finančnega mehanizma EGP, oziroma da ni bil jasno objavljen v Javnem razpisu, pa tožeča stranka uveljavlja, da je ta pogoj nejasen in diskriminatoren in da ga zato tožena stranka ne bi smela upoštevati pri odločanju. Posebni pogoj namreč potencialne prijavitelje obravnava neenako. Kot izhaja iz drugostopenjskega sklepa, bi tožeča stranka lahko s svojim projektom za obnovo površin na področju Nature 2000 kandidirala le, če bi bila član njenega partnerstva bodisi ZRSVN ali ZGS. Tožeča stranka pojasnjuje, da se njen projekt nanaša na območje Krakovskega gozda, ki sodi v območje Natura 2000, ni pa to območje opredeljeno kot zavarovano območje po ZON. To pomeni, da skladno s 59. členom ZON zanj ni določen upravljavec, pač pa velja ureditev po 33. členu tega zakona, ki v prvem stavku drugega odstavka določa, da Vlada po predhodnem mnenju samoupravnih lokalnih skupnosti, na katerih ozemlju leži predlagano posebno varstveno območje, določi posebna varstvena območja na območju države in varstvene cilje na teh območjih ter predpiše varstvene usmeritve za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov ter zagotavlja njihovo varstvo z ukrepi varstva naravnih vrednot na podlagi tega zakona. To pomeni, da Vlada za področja Nature 2000, ki niso opredeljena kot zavarovano območje, zagotavlja varstvo preko ZRSVN, ki po prvem odstavku 115. člena ZON opravlja naloge organizacije, pristojne za ohranjanje narave in med drugim sodeluje tudi pri izvajanju ukrepov varstva naravnih vrednot državnega pomena. Kot je pojasnila tožena stranka v drugostopenjskem sklepu, za obravnavani primer, ko gre za gozdno območje, velja, da te naloge opravlja tudi ZGS. Že sama definicija, kdo mora biti partner projekta, da se zadosti merilom upravičenosti do finančnih sredstev norveškega finančnega mehanizma, je glede na povedano očitno nejasna in nerazumljiva. Tožeča stranka je šele naknadno, to je po zavrnitvi njene vloge, lahko razbrala zahtevo po tem, da bi član projektnega partnerstva moral biti ZRSVN, medtem ko je bila s tem, da je član partnerstva lahko tudi ZGS, seznanjena šele s prejemom drugostopenjskega sklepa. Ker je postavljeni posebni pogoj očitno nejasen, je iz tega razloga tudi nezakonit.

18.ZRSVN in ZGS sta osebi javnega prava s statusom javnega zavoda, katerih ustanoviteljske pravice izvaja Vlada. To pomeni, da Javni razpis zahteva, da je član partnerstva javni zavod, katerega upravljavec je Vlada, ki je obenem na drugi strani izdajatelj javnega razpisa. Tak pogoj pa je tudi očitno diskriminatoren, saj ne omogoča enakega dostopa do javnih sredstev vsem prijaviteljem, ker tistim, ki ne uspejo pritegniti v partnerstvo ZRSVN ali ZGS, sredstva ne morejo biti dodeljena. Gre za nasprotje interesov, kar izhaja tudi iz člena 7.5. Uredbe o izvajanju finančnega mehanizma EGP, tožena stranka pa ni sprejela nobenega ukrepa, ki bi tako nasprotje interesov preprečeval, pa tudi sicer ga po mnenju tožeče stranke ni mogoče odpraviti.

19.Skladno s sodno prakso (npr. sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 274/2012 z dne 27. 3. 2013, I U 646/2013 z dne 11. 2. 2014 in IV U 15/2014 z dne 4. 11. 2014) je v postopku javnega razpisa ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, obravnavani enako. V obravnavani zadevi pa je že vstopni pogoj postavljen diskriminatorno, saj določeni prijavitelji ne morejo sodelovati na javnem razpisu, ker neodvisno od svojih prizadevanj posebnega pogoja, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, ne morejo izpolniti. Tožeča stranka ob tem še dodaja, da se ZRSVN na njeno povabilo k sodelovanju niti ni odzval, ker je imel svoje interese in svojo prijavo/e. Posebni pogoj je bil torej postavljen arbitrarno, s ciljem izločiti prijavitelje, ki niso povšeči ZRSVN ali ZGS, oziroma njunemu ustanovitelju - Vladi.

20.Ugodno stanje vrst in habitatnih tipov na območjih Natura 2000 v Sloveniji se lahko zagotavlja s sektorskimi načrti in ukrepi upravljanja naravnih virov (gozdarstvo, ribištvo, lovstvo, upravljanje voda) ter s primernim prostorskim načrtovanjem. ZRSVN sodeluje pri pripravi sektorskih načrtov skupaj z drugimi deležniki in s tem poskrbi za vpeljavo ustreznih varstvenih ciljev. Kot izhaja iz programa Nature 2000 je bistveno, da ukrepe za varstvo narave, določene v sektorskih načrtih, izvajajo javne službe in posamezniki, zlasti lastniki zemljišč. Vse to pomeni, da bi bil posebni pogoj z vidika ohranjanja varstva narave in izvajanja varstvenih ukrepov nediskriminatoren in nearbitraren le, če bi določal, da je član partnerstva nekdo, ki ima znanja s področja ohranjanja narave in ki je sposoben izvesti ukrepe za varstvo narave. Vse to vloga tožeče stranke izpolnjuje. Eden od članov partnerstva je namreč B., ki je z Odlokom o notranjskem regijskem parku Občine Cerknica v zvezi z Odlokom o ustanovitvi javnega zavoda B. določen za upravljavca zavarovanega območja (Cerkniško jezero, Cerkniščica) po ZON. To pomeni, da ima nedvomno potrebna znanja za izvajanje varstvenih ukrepov za ohranjanje narave. Član partnerstva je tudi C., d.o.o., ki je upravljavec lastnika gozdov ... in ki ima mednarodno priznan certifikat PEFC in FSC od SiDG, s čimer nedvomno izkazuje tako upravljavsko sposobnost za sonaravno in trajnostno gospodarjenje z gozdom, kot tudi sposobnost za izvajanje ukrepov za ohranjanje narave. Ker je skupni imenovalec Krakovskega gozda (Natura 2000) in B. Cerknica voda, tožeča stranka brez izkušenj in znanj B. v Krakovskem gozdu ne more izvesti projektnih aktivnosti. B. je namreč edini v državi, ki skrbi za največje sladkovodno telo v Sloveniji, oziroma največje vodovarstveno območje, medtem ko Krakovski poplavni gozd in Cerkniško jezero dejansko tvorita sličen habitat. Projektno območje je zato treba razumeti širše od samega Krakovskega gozda, kjer bo po projektu potekala obnova 40 ha gozda, in kot projektno območje šteti trikotnik Cerknica - Zaplana - Krakovski gozd. To pa vodi do zaključka, da tožeča stranka z vključitvijo Notranjskega regijskega parka izpolnjuje posebni pogoj.

21.Ohranjanje narave na področjih Natura 2000, kjer je gozd, se zagotavlja s sektorskimi načrti, to je gozdnogospodarskimi načrti, medtem ko strokovne podlage za večletne gozdno gospodarske načrte pripravlja ZGS. Ko so gozdnogospodarski načrti sprejeti, z gozdovi na podlagi njih upravlja in gospodari izključno ZGS, medtem ko ZRSVN v tem okviru nima več pristojnosti. ZGS je na podlagi gozdnogospodarskih načrtov v gozdovih, ki sodijo v območje Nature 2000, dejanski upravljavec in gospodar gozdov tudi z vidika ohranjanja in varstva narave in je aktiven ter bistveno bolj pomemben deležnik kot ZRSVN. Tudi glede na navedeno je posebni pogoj iz javnega razpisa nejasen, ker ob upoštevanju ZON in ZG ni jasno, ali bi moral biti član partnerstva ZGS ali ZRSVN. To dokazujeta tudi e-maila D. D., zaposlenega na ZGS, z dne 12. 7. 2021 in 26. 7. 2021, v katerih meni, da je upravljavec Krakovskega gozda njegov lastnik, to pa je E. Hkrati to kaže, da niti zaposleni pri ZGS ne vedo, kdo mora biti član partnerstva. Tožeča stranka je preko člana partnerstva C., d.o.o. sicer poskušala doseči, da bi ZGS in ZRSVN postala člana partnerstva, a sta to zavrnila s pojasnilom, da sta bila že vključena v druge izbrane projekte. Tožeča stranka si je pri ZGS in ZRSVN tudi prizadevala pridobiti vsaj pismo podpore projektu. ZRSVN se ni odzval, ZGS pa je njen projekt podprl z dvema pismoma podpore (OE Brežice in OE Novo Mesto), podprla pa ga je tudi Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije. Vprašanja v zvezi z ohranjanjem narave se sicer pri drugih javnih razpisih rešujejo drugače, in sicer preko izjave upravljavca zavarovanega območja, ki zgolj potrdi seznanjenost in strinjanje s predlaganim projektom.

22.Tožeča stranka meni, da je izpodbijani sklep nezakonit tudi iz razloga, ker v njem ni navedeno, kdo je odločal o njeni vlogi, oziroma kdo je sestavljal izbirno komisijo. Tega ni saniral niti drugostopenjski sklep. Iz izpodbijanega sklepa Službe Vlade izhaja, da naj bi izbirni postopek vodila izbirna komisija, ki naj bi bila imenovana s sklepom ministra in sklepom o spremembi tega sklepa, vendar pa tožeča stranka s temi sklepi ni seznanjena in zato ne more razbrati, kdo je odločal o njeni vlogi in ne more preveriti, ali je bila izbirna komisija sestavljena zakonito. 21. člen Uredbe o norveškem finančnem mehanizmu določa, da izbirno komisijo s sklepom imenuje predstojnik ministrstva ali vladne službe, pristojne za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, ali od njega pooblaščena oseba, in da izbirno komisijo sestavljajo predsednik in vsaj dva člana, od katerih najmanj eden ni predstavnik nosilca programa. Člani izbirne komisije so predstavniki nosilca programa, ministrstev, pristojnih za vsebinska področja, ki so del programov iz 1. in 2. točke 3. člena Uredbe, ter po potrebi drugi strokovnjaki. Predstavniki nacionalne kontaktne točke in držav donatoric lahko sodelujejo v izbirni komisiji v vlogi opazovalcev. Izbirni komisiji predseduje predstavnik nosilca programa. Tožeča stranka ne more preveriti, ali so bile te določbe o sestavi izbirne komisije spoštovane in ali ni morda prišlo do nasprotja interesov. V drugostopenjskem sklepu tožena stranka sicer navaja, da naj bi bilo naknadno preverjanje vseh tožničinih pritožbenih razlogov izvedeno tudi s člani izbirne komisije resornega Ministrstva za okolje in prostor, vendar pa tudi v tem delu ni jasno, za kakšno komisijo naj bi šlo in kdo naj bi bili njeni člani.

Povzetek odgovora na tožbo

23.Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Najprej ugotavlja, da so tožbeni ugovori enaki pritožbenim razlogom, do katerih se je drugostopenjski organ že opredelil, pojasnjuje materialnopravno podlago za sprejeto odločitev ter strnjeno ponavlja svoje zaključke iz drugostopenjskega sklepa. Izpostavlja, da je materialni okvir odločanja o dodelitvi sredstev Javni razpis, na katerem je lahko uspešno kandidiral prijavitelj, ki je izpolnjeval z razpisom določene pogoje, s tem pa je bila tudi upoštevana pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa je sicer negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril.

24.Tožena stranka se pridružuje mnenju tožeče stranke, da je ZJF predpis, ki na splošni ravni uokvirja postopke dodeljevanja javnih sredstev in ki v drugem odstavku 106.i člena določa obvezne sestavine javnega razpisa. Uredba o norveškem finančnem mehanizmu je specialni predpis, ki v 23. členu določa izvedbo javnega razpisa in to smiselno podobno kot ZJF. Iz obeh predpisov izhaja, da razpisno dokumentacijo pojmujeta kot sestavni del izvedbe javnega razpisa in obvezujoč del razpisnega korpusa. Namen objave javnega razpisa v Uradnem listu je v uresničitvi načela pravne varnosti in predvidljivosti ter enake obravnave prijaviteljev. Tožeča stranka Javnemu razpisu ne očita, da ne bi obsegal določil, relevantnih za seznanitev z materijami, ki bi ji omogočale sestavo popolne in vsebinsko utemeljene prijave, prav tako tudi ne navaja okoliščin, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da bi ji bila razpisna dokumentacija nedosegljiva. Iz tožbe gre zgolj povzeti, da tožeča stranka meni, da bi morala biti za učinkovito varstvo njenih pravic predmet neposredne objave biti tudi vsebina glede sestave projektnega partnerstva v primeru, kadar se vloga nanaša na neposredni učinek "B.4.1 Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", kar pa po mnenju tožene stranke ni utemeljeno.

25.Tožena stranka meni, da se je tožeča stranka s spornim razpisnim določilom očitno seznanila ob vlaganju vloge na Javni razpis, kar izhaja iz okoliščine, da je v partnersko strukturo vključila dva subjekta, ki izvajata pristojnosti po ZON oziroma vršita določeno obliko upravljanja območja izvajanja projekta, pa četudi ne na način, kot je zahtevano s spornim razpisnim določilom. Notranjski regijski park sicer ima pristojnosti skladno z ZON, vendar ne na območju Krakovskega gozda, medtem ko C., d.o.o. deluje kot upravljavec in skrbnik pretežnega dela Krakovskega gozda, vendar ne v pomenu pristojnosti po ZON. Tožeča stranka zatrjuje tudi določeno prizadevanje, ki naj bi ga projektni partner C., d.o.o. izkazal v smeri pritegnitve ZRSVN in ZGS v projekt, kar po presoji tožene stranke kaže, da umestitev spornega razpisnega določila v razpisni korpus po svoji naravi ni bila protizakonita in da se je tožeča stranka z določilom seznanila.

26.Tudi argument tožeče stranke, da naj bi bilo svojstvo upravičenca do sredstev Norveškega finančnega mehanizma 2014-2021 oziroma Finančnega mehanizma EGP 2014-2021 in pripadajoče slovenske udeležbe opredeljeno v Uredbi o izvajanju norveškega finančnega mehanizma 2014-2021 in Uredbi o norveškem finančnem mehanizmu ter da naj bi bil zato s Priročnikom, kot sestavnim delom razpisne dokumentacije, presežen okvir dopustnih omejitev glede upravičenosti nosilcev in projektnih partnerjev, po presoji tožene stranke ni utemeljen. Uredba o norveškem finanškem mehanizmu v 7. členu opredeljuje splošne statusne pogoje za subjekt, ki v izvedbi javnega razpisa nastopa kot upravičenec, medtem ko se sporno razpisno določilo ne nanaša na svojstvo upravičenca oziroma nosilca projekta, temveč na sestavo projektnega partnerstva.

27.Glede sklicevanja tožeče stranke na 7.2 člen Uredbe o izvajanju norveškega finančnega mehanizma tožena stranka poudarja, da je ta akt sprejelo Ministrstvo za zunanje zadeve Kraljevine Norveške. Ta uredba v Republiki Sloveniji zato ne ustvarja pravnih učinkov, saj ni del pravnega reda. Je pa ta pravni vir relevanten, kolikor v razmerju do Republike Slovenije ustvarja pravne učinke, od katerih je odvisna zagotovitev donatorskih sredstev Republiki Sloveniji kot državi upravičenki. Ta uredba je sicer vključena v pravni okvir za izvedbo Javnega razpisa in v primeru dodelitve sredstev prijavitelju postane del pogodbenega prava, ki velja med strankama. Četudi z Uredbo o izvajanju norveškega finančnega mehanizma ni mogoče ugotavljati protizakonitosti kakšnega predpisa v Republiki Sloveniji, pa tožeča stranka iz procesne previdnosti pojasnjuje, da tudi določba 7.2. člena te uredbe opredeljuje možnost vzpostavitve omejitev pri upravičenosti projektnih partnerjev. Tudi kolikor bi Republika Slovenija pri zasnovi in izvedbi dodeljevanja donatorskih sredstev zagrešila kršitev kakšne obveznosti v razmerju med Republiko Slovenijo in državo donatorico, to ne bi neposredno vplivalo na pravni položaj udeležencev na Javni razpis.

28.Glede očitka tožeče stranke, da naj bi bila določila iz podpoglavja 3.4.4.1 dela 1.a Priročnika za upravičence nejasna, tožena stranka opozarja na institut vprašanj in podaje informacij v zvezi z Javnim razpisom, s čimer je bil vzpostavljen način odprave morebitnih nejasnosti pri razumevanju razpisnega gradiva. Javni razpis je bil objavljen 14. 5. 2021, rok za vložitev vlog za ta razpis pa se je iztekel 30. 9. 2021. Glede na tako določeno obdobje, so zainteresirani lahko pridobili potrebne informacije. Tožeča stranka ne zatrjuje, da bi v fazi priprave svoje vloge na Javni razpis imela težave s pravilno interpretacijo spornega razpisnega določila in z njegovim razumevanjem. Po presoji tožene stranke je sporno razpisno določilo sicer jasno, interpretacijska pot do pravilnega pojmovanja določila v primerih, ko je območje izvajanja projekta posebno varstveno območje, to je območje Natura 2000, pa ni kompleksna.

29.Tožeča stranka očitek nasprotja interesov oziroma diskriminatornosti utemeljuje na dejstvu, da sta subjekta, ki sta glede posebnega varstvenega območja Natura 2000 izkazovala status možnega partnerstva v smislu spornega razpisnega določila, državni instituciji, osebi javnega prava, v katerih ustanoviteljske pravice izvaja Vlada RS. S tem naj bi bila selekcija med projekti izvedena že v fazi pred prijavo na Javni razpis. Tožena stranka v zvezi s tem izpostavlja, da sta ZRSVN in ZGS samostojni pravni osebi, zavezani upoštevati načela zakonitosti, gospodarnosti, transparentnosti in enake obravnave. Namen, ki ga je razpisovalec sredstev zasledoval z zahtevo po udeležbi takšnih subjektov v partnerski strukturi, je tožena stranka pojasnila že v sklepu o pritožbi, medtem ko sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso ne presoja primernosti ali ustreznosti posameznega merila oziroma pogoja iz javnega razpisa, pač pa je odločitev o tem v izključni pristojnosti organa, ki je pristojen za pripravo javnega razpisa. Zahteva po udeležbi določenih subjektov javnega prava v projektnem partnerstvu torej ne povzroča diskriminacije ali neenake obravnave prijaviteljev, tožeča stranka pa niti ne navaja konkretizirano, na kakšen način naj bi bilo dejstvo, da je razpisovalec sredstev eden izmed organov državne uprave (vladna služba), v nasprotju interesov z okoliščino vključenosti takšnega subjekta v projektno partnerstvo. Tožbene trditve o nezmožnosti pritegnitve ZRSVN in ZGS v partnersko strukturo še ne izkazuje utemeljenosti očitka glede diskriminatornosti razpisnega pogoja. Z enakimi navedbami se tožena stranka nato v nadaljevanju opredeljuje do očitka tožeče stranke glede vsebinske neprimernosti oziroma smotrnosti zahteve po vključitvi ZRSVN ali ZGS v partnersko strukturo.

30.Glede očitkov tožeče stranke, da ni bila seznanjena s tem, kdo je odločal o njeni vlogi na Javni razpis oziroma sestavljal izbirno komisijo, tožena stranka pojasnjuje, da poimenska navedba članov izbirne komisije in člana, ki je opravil ocenjevanje vloge, ni obvezni sestavni del sklepa, saj taka zahteva ne izhaja iz nobenega materialnega predpisa, ki je bil podlaga za Javni razpis. Sestava, imenovanje in naloge izbirne komisije so opredeljene v 21.9 in 24.10 členu Uredbe o norveškem finančnem mehanizmu. Izbirna komisija je bila imenovana s sklepom predstojnika vladne službe z nalogo, da popolne vloge oceni na podlagi meril iz Javnega razpisa in razpisne dokumentacije ter pripravi predlog izbranih projektov. Ker podatki o sestavi izbirne komisije niso sestavni del izpodbijanega sklepa, bi lahko tožeča stranka svoj pravni položaj varovala z vpogledom v upravni spis, kakor tudi z zahtevo po informaciji javnega značaja, česar pa ni storila. Ne glede na to pa tožena stranka pojasnjuje, da je presojo vloge tožeče stranke skladno s sklepom o imenovanju izbirne komisije in razmejitvijo nalog znotraj izbirne komisije opravila članica komisije F. F., zaposlena pri toženi stranki, njena presoja pa je razvidna iz dokumenta "Eligibility Check", kjer je subjekt presoje naveden pod postavko "User".

Povzetek pripravljalne vloge tožeče stranke z dne 6. 7. 2022

31.Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi z dne 6. 7. 2022 prereka navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Navaja, da iz tega odgovora razbere, da tožena stranka priznava, da posebni pogoj za člana partnerstva ni bil naveden v Javnem razpisu, pač pa določen v podpoglavju 3.4.4.1 dela 1.a Priročnika. Tožeča stranka zato uveljavlja, da ta pogoj ni zakonit in ni del razpisnih pogojev, saj ni bil objavljen v Uradnem listu ter ni bil jasno in vnaprej določen. Trditev tožene stranke, da naj bi bila tožeča stranka s posebnim pogojem seznanjena, ne drži. Pogoj je bil namreč naveden nejasno in skrivoma, ni bil naveden v javno objavljenem Javnem razpisu, kjer bi moral biti, pač pa v Priročniku med vsebinskimi merili projekta in ne v razdelku glede članov partnerstva. Tožeča stranka zato pred iztekom roka za prijavo ni vedela, da mora biti član partnerstva ZRSVN ali ZGS.

32.Tožeča stranka pojasnjuje, da je skušala kot člana partnerstva pridobiti ZGS, vendar pa zgolj zaradi kvalitete partnerstva, ne pa zato, ker bi vedela, da to zahteva razpisni pogoj. To izhaja iz vprašanja, ki ga je 10. 8. 2021 po elektronski pošti naslovila na toženo stranko. ZGS je namreč izrazil pripravljenost na sodelovanje brez uveljavljanja upravičenih stroškov, tožeča stranka pa je vprašala, če je na tak način lahko vključen v projekt. Na to vprašanje ji je tožena stranka po G. G. odgovorila z elektronskim sporočilom dne 12. 8. 2021, v katerem je navedla, da ni potrebe, da bi bil ZGS projektni partner. To nakazuje, da tožeča stranka v času priprave vloge na Javni razpis ni vedela, da bi partnerja projekta morala biti bodisi ZGS bodisi ZRSVN.

33.Tožeča stranka se sklicuje na 106.h člen ZJF ter na 219. in 220. člen Pravilnika o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, ki urejata javne razpise v primeru dodelitve sredstev. Ker pogoj, da mora biti član partnerstva ZRSVN ali ZGS, ni bil vnaprej določen z javnim razpisom, sta izpodbijana sklepa nezakonita. Navedene določbe predpisov namreč ne omogočajo objave pogoja za člana partnerstva na nejasnem mestu v priročniku. Stališče tožene stranke, da ji ni treba upoštevati Uredbe o izvajanju norveškega finančnega mehanizma, ker naj ta ne bi bila del notranjega pravnega reda, je po mnenju tožeče stranke nepravilno. Člen 7.3. Uredbe o izvajanju finančnega mehanizma EGP namreč določa, da morajo javni razpisi, ki so objavljeni za razdeljevanje sredstev norveškega finančnega mehanizma, jasno določati upravičene nosilce projektov in projektne partnerje ter vse omejitve ali izključitve, ki lahko veljajo zanje. Poleg tega se na to uredbo sklicuje tudi Javni razpis, kar pomeni, da jo je treba šteti kot veljavno pravno podlago razpisa in ne za pogodbeno obveznost tožene stranke. Niti člen 7.2 Uredbe o izvajanju norveškega finančnega mehanizma niti člen 3.1. Sporazuma o programu Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, na katerega se prav tako sklicuje Javni razpis, ne določata takih omejitev glede upravičenosti nosilcev projektov in projektnih partnerjev, kot jih zahteva tožena stranka. Posebni pogoj je torej nezakonit, kar je tožeča stranka obrazložila že v tožbi.

34.Z javnim razpisom se dodeljujejo javna sredstva, zato bi bila tožena stranka dolžna zagotoviti, da so pravila za delitev teh sredstev jasna in znana vnaprej. V tem smislu je treba razumeti tudi načeli transparentnosti in enakopravne obravnave. Enotna sodna praksa je že sprejela stališče, da morajo biti zainteresirani subjekti vnaprej seznanjeni z zahtevami, ki jih morajo izpolnjevati, da se bo njihova vloga na javni razpis obravnavala. Poleg tega je treba zagotoviti, da so pogoji (in merila) objektivno utemeljeni in nediskriminatorni ter da njihova določitev ne pomeni nedovoljenega arbitriranja pristojnega organa. Kot je tožeča stranka že izpostavila, Javni razpis dejansko zahteva, da je član partnerstva javni zavod, katerega upravljavec je Vlada, ki pa je obenem izdajatelj Javnega razpisa. Pogoj, da prijavitelj ne more pridobiti sredstev na javnem razpisu, če ne uspe pritegniti k sodelovanju ZRSVN ali ZGS, je zato po mnenju tožeče stranke očitno diskriminatoren, saj ne omogoča enakega dostopa do javnih sredstev vsem prijaviteljem. To pa tudi pomeni, da se izbira ne opravi na podlagi javnega razpisa pač pa že pred tem na podlagi nejasnih in nedoločenih meril ZRSVN in ZGS. Skladno s sodno prakso (sodbe Upravnega sodišča I U 274/2012 z dne 27. 3. 2013, I U 646/2013 z dne 11. 2. 2014 in IV U 15/2014 z dne 4. 11. 2014) je v postopku javnega razpisa ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, tudi enako obravnavani. V obravnavani zadevi pa je že vstopni pogoj postavljen diskriminatorno, saj določeni prijavitelji ne morejo sodelovati na javnem razpisu, ker neodvisno od svojih prizadevanj ne izpolnjujejo posebnega pogoja, da mora biti član projektnega partnerstva ZRSVN ali ZGS. Posebni pogoj ni določen vsebinsko, pač pa je postavljen arbitrarno, s ciljem izločiti prijavitelje, ki niso povšeči ZRSVN ali ZGS oziroma njunemu ustanovitelju Vladi RS. Tožeča stranka ne trdi, da bi bila vsakršna udeležba subjektov javnega prava v postopkih dodeljevanja javnih sredstev po naravi stvari izključena, pač pa trdi, da če je določeno, da je javni zavod obvezni član partnerstva, sicer se vloga zavrne, ker ne izpolnjuje administrativnih pogojev, tak pogoj diskriminatoren, sploh v položaju, ko niso določena merila, pod katerimi sta ZRSVN in ZGS dolžna biti člana partnerstva.

Povzetek pripravljalne vloge tožene stranke z dne 12. 9. 2022

35.Tožena stranka navaja, da se je glede domnevne nezakonitosti razpisnega pogoja, kot jo uveljavlja tožeča stranka, že opredelila, tožbene ugovore pa šteje za neutemeljene in se sklicuje na argumente iz drugostopenjskega sklepa ter odgovora na tožbo. Tožeča stranka svojo trditev, da ni bila seznanjena s posebnim pogojem, utemeljuje z elektronskim sporočilom, ki pa ga ni povzela v celoti in ga zato tožena stranka prilaga. Tožeča stranka je v dopisu z dne 10. 8. 2021 tudi priznala, da ZGS ne more pritegniti v partnerstvo. Iz e-dopisov, ki so bili poslani iz "...@gmail.com", je razvidno, da je ga. H.H. iskala "način, kako bi bili" brez ZGS "čim bolje ocenjeni" oziroma kako bi ZGS navidezno vključili v partnerstvo, "da bo le-to imelo pozitiven učinek na ocenjevanje projekta". Iz vsega tega je očitno, da je tožeča stranka poznala vso razpisno dokumentacijo in da se je zavedala pomembnosti vključite ZGS v projekt, sicer 25. 8. 2021 z istega elektronskega naslova ne bi zastavila vprašanja, v katerem je spraševala o tem, ali prav razume navodila v priročniku, da se lahko v sistem registrirajo vsi projektni partnerji, ki urejajo prijavnico po predhodni dodelitvi pravic nosilca projekta. Tožeča stranka tožene stranke ni seznanila z vsemi podrobnostmi projekta, pač pa je na toženo stranko preko e-naslova "...@gmail.com" pošiljala le splošna vprašanja. Tožena stranka ji je dne 11. 8. 2021 odgovorila, da če določena institucija ne želi biti del projektnega partnerstva, jo v projektno partnerstvo ni mogoče vključiti niti ni vključena v ocenjevanje kakovosti v okviru kakovosti projekta. V nadaljevanju je tožena stranka z istega e-naslova prejela vprašanje, ali lahko ZGS svoje zaposlene vključi v usposabljanje in "disemilacijo" projektnih aktivnosti. Ker beseda "disemilacija" ne obstaja, ji je tožena stranka 12. 8. 2021 odgovorila le glede usposabljanja, in sicer, da ni treba, da so strokovnjaki, ki se jih usposablja, zaposleni pri projektnih partnerjih. V vprašanjih tožeče stranke do 12. 8. 2021 nikoli ni bilo omenjeno vprašanje glede upravljanja območja ohranjanja narave ali obnavljanja ekosistemov. Ker v nobenem od elektronskih sporočil ni bilo navedeno, za katero organizacijo gre, tožena stranka za to ni vedela in tudi ni poznala vsebine projekta. Tožeča stranka torej s tem, ko trdi, da s posebnim pogojem ni bila seznanjena, zavaja sodišče.

36.Tožena stranka v nadaljevanju vloge strnjeno ponavlja trditveno podlago iz odgovora na tožbo.

Povzetek pripravljalne vloge tožeče stranke z dne 26. 10. 2022

37.Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 26. 10. 2022 prereka vse navedbe tožene stranke ter vztraja pri svoji tožbeni trditveni in dokazni podlagi. Poudarja, da gre v obravnavani zadevi za vprašanje zakonitosti posebnega pogoja upravičenosti, ter ponavlja ključne poudarke iz tožbe in prve pripravljalne vloge. Eden od ključnih vidikov obravnavane zadeve je, da je posebni pogoj, kot vstopni pogoj, postavljen diskriminatorno, saj določeni prijavitelji ne morejo sodelovati na Javnem razpisu, ker neodvisno od svojih prizadevanj posebnega pogoja, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, ne morejo izpolniti, če v projekt ne morejo pritegniti obveznega člana partnerstva, ki je ZRSVN ali ZGS.

38.Tožeča stranka prilaga e-dopis I. I. z dne 18. 10. 2022 v zvezi z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, to je do podatkov o odobrenih projektih v sklopu Javnega razpisa. Iz teh podatkov izhaja, da sta bila v sklopu B4 odobrena dva projekta (od treh odobrenih), v katerem sta obakrat vključena ZGS in ZRSVN, ki pa sta povabilo k sodelovanju v konzorcij tožeče stranke zavrnila. Tretji odobreni projekt, katerega nosilec je Park Škocjanske jame, pa je bil odobren, ker je Park Škocjanske jame upravljavec varovanega območja po ZON. Tega v Krakovskem gozdu, za kar se je prijavljala tožeča stranka, ni bilo mogoče zagotoviti, saj sta na tem območju edina upravljavca ZRSVN in ZGS, medtem ko ni zadoščalo, da je bil v konzorciju B. Cerknica, ki je upravljavec največjega vodovarstvenega območja v državi. To pa pomeni, da pri posebnem pogoju ni šlo za vprašanje izkušenj in znanj, ki morajo biti zagotovljena v projektu, torej za vsebinski pogoj, pač pa za diskriminatorni pogoj.

Povzetek pripravljalne vloge tožeče stranke z dne 15. 1. 2024

39.Tožeča stranka je navajala, da je v vmesnem času prišlo do prenehanja možnosti ponovnega odločanja o zadevi, saj je Javni razpis veljal le do 30. 4. 2025. Ne glede na to pa ima pravni interes za ugotovitveno tožbo, da je bil izpodbijani akt nezakonit. Na podlagi te ugotovitve lahko v pravdnem postopku uveljavlja povračilo nastale škode, kakor tudi nepremoženjske škode zaradi sojenja v nerazumnem roku. Zato spreminja svoj tožbeni zahtevek tako, da sodišču predlaga, da ugotovi, da sta izpodbijani in drugostopenjski sklep nezakonita, tožena stranka pa naj ji povrne tudi stroške postopka.

Povzetek glavne obravnave

40.Sodišče je 9. 4. 2025 v navzočnosti pooblaščenke tožeče stranke in pooblaščenke tožene stranke, ki sta vztrajali pri svojih dotedanjih stališčih, opravilo javno glavno obravnavo. V dokaznem postopku je izvedlo dokaze z vpogledom: v listine upravnega spisa (sodišču priložene na USB ključu, med katerimi so: izpodbijani in drugostopenjski sklep, pritožba tožeče stranke zoper prvostopenjski sklep, Javni razpis za sofinanciranje projektov v okviru programa Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, Priročnik za upravičence, vloga tožeče stranke - prijava na javni razpis, sklep o imenovanju izbirne komisije za izvedbo javnega razpisa z dne 15. 4. 2021 in sklep o spremembi tega sklepa z dne 11. 10. 2021, kontrolni list v sistemu eMS - Eligibility Check); v predlogo izjave nosilca projekta in predlogo izjave projektnega partnerja; v certifikata PEFC in FSC od SiDG za C., d.o.o.; v sporočilo za javnost Zavoda za gozdove z naslovom Izbrani najbolj skrbni lastniki gozda za leto 2021 z dne 8. 12. 2021; v e-mail D. D. z dne 12. 7. in 26. 7. 2021; v pismo podpore ZGS OE Brežice z dne 27. 9. 2021; v pismo podpore ZGS OE Novo mesto z dne 27. 9. 2021; v pismo podpore KGZS z dne 28. 9. 2021; v primer izjave v okviru projektov EIP; v izjavo Občine Cerknica z dne 31. 8. 2016 glede projekta Life Stržen; v e-korespondenco med J. J. in G. G.; v e-dopis I. I. z dne 18. 10. 2022 s prilogo; v spletno stran http://www.norwaygrants.si/dokumenti/pravne-podlage/. Dokazni predlog tožeče stranke za zaslišanje priče K. K. je sodišče kot nepotreben zavrnilo, saj za zadevo relevatno dejansko stanje med strankama ni sporno (kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve), izhaja pa tudi iz listinskih dokazov.

Sodna presoja

K točki I izreka:

41.Tožba ni utemeljena.

42.Tožeča stranka je v tožbi navedla, da izpodbija prvostopenjski in drugostopenjski sklep. Kot je pojasnila, se zaveda, da se v upravnem sporu praviloma izpodbija le akt, s katerim je poseženo v pravni položaj tožeče stranke, torej odločitev prvostopenskega organa, kolikor drugostopenjski organ v tako odločitev ne poseže in je ne spreminja, vendar pa drugostopenjski sklep izpodbija iz previdnosti, glede na pravni pouk v tem sklepu. Sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ v pravnem pouku navedel, da zoper ta sklep ni pritožbe, da pa je dopustna tožba v upravnem sporu, četudi v odločitev prvostopenjskega organa ni posegal in je ni spreminjal. Kljub takemu (napačnemu) pravnemu pouku zato sodišče šteje, da je predmet tega postopka presoja pravilnosti in zakonitosti prvostopenjskega sklepa, s katerim je bilo odločeno o prijavi tožeče stranke na Javni razpis in je v tem smislu tudi razumelo in presojalo njeno tožbo. Odločitev o izpodbijanem sklepu bo namreč "delil" tudi drugostopenjski sklep tožene stranke (smiselno tako Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

43.Sodišče ugotavlja, da dejansko stanje zadeve med strankama ni sporno. Tožena stranka je v Uradnem listu RS, št. 74/2021 z dne 14. 5. 2021, objavila Javni razpis za sofinanciranje projektov v okviru programa Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, ki se sofinancira iz sredstev Finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora 2014-2021 in Norveškega finančnega mehanizma 2014-2021 ter pripadajoče slovenske udeležbe. Kot pravno podlago za izvedbo javnega razpisa je navedla: ZJF, Proračun Republike Slovenije za leto 2021, proračun Republike Slovenije za leto 2022, Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2021 in 2022, Uredbo o norveškem finančnem mehanizmu, Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, Uredbo o izvajanju finančnega mehanizma EGS, Uredbo o izvajanju norveškega finančnega mehanizma, Memorandum o soglasju k izvajanju finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora 2014-2021, Memorandum o soglasju k izvajanju Norveškega finančnega mehanizma 2014-2021, Sporazum o programu Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, in Sporazum o izvajanju programa med Nacionalno kontaktno točko in Nosilcem programa blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje (2. točka Javnega razpisa). Določila je, da je Javni razpis namenjen upravičencem, opredeljenim v 7. točki tega javnega razpisa, navedla, na katerih spletnih straneh bo na voljo Javni razpis in njegova razpisna dokumentacija ter določila, da razpisna dokumentacija vsebuje: Priročnik, predlogo Izjave nosilca projekta, predlogo Izjave projektnega partnerja, predlogo Izjave o svetovalcih, vzorec Pogodbe o dodelitvi sredstev in vzorec Sporazuma o partnerstvu (3. točka Javnega razpisa). V 4. točki Javnega razpisa je tožena stranka opredelila predmet in cilje javnega razpisa, med drugim tudi programsko področje "b) Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje" z rezultatom "B.4: Izboljšano upravljanje ekosistemov pod pritiskom zaradi podnebnih sprememb" in neposrednim učinkom "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", določila pa še, da so podrobnejše informacije o opisu vsebine, posameznih rezultatih in neposrednih učinkih, posebnih pogojih upravičenosti ter zahteve glede doseganja kazalnikov navedene v Priročniku, z navedbo spletnih strani, na katerih je dosegljiv. V isti točki je še določila, da naj prijavitelji za podrobne informacije o vsebini vsakega rezultata in neposrednega učinka, vključno s primeri možnih projektnih aktivnosti, upravičenci in ciljnimi skupinami gledajo 1.a del Priročnika. Tožena stranka je v 7. točki Javnega razpisa določila še splošne pogoje za upravičenost prijaviteljev in za upravičenost partnerjev. Kot splošen pogoj za upravičenega partnerja v projektu je določila, da se za takega partnerja šteje vsaka pravna oseba zasebnega ali javnega prava (tudi nevladna organizacija), ustanovljena v Republiki Sloveniji ali v eni od držav donatoric, ne glede na pravnoorganizacijsko obliko in ne glede na naravo dejavnosti, ki jo opravlja (pridobitna/nepridobna dejavnost), prav tako tudi katerakoli mednarodna organizacija ali organ ali agencija v njihovem okviru, ki je dejavno vključen/a v izvajanje projekta in k njemu učinkovito prispeva. V 10. točki Javnega razpisa je tožena stranka predvidela, da vlogo predloži nosilec projekta, in sicer izključno preko elektronskega sistema za spremljanje eMS ter da mora vloga vsebovati vse zahtevane podatke in ustrezne dokumente, navedene v Priročniku. V 11. točki Javnega razpisa je določila, da ocenjevanje prispelih vlog poteka v dveh fazah: pregled administrativne ustreznosti in upravičenosti ter ocenjevanje kakovosti. Če se pri pregledu administrativne ustreznosti in upravičenosti ugotovi nepopolnost vloge, se vloga zavrne, razen v primerih, kadar je mogoča dopolnitev vloge, kot to določa Priročnik; ocenjevanje kakovosti pa se opravi le za administrativno ustrezne in upravičene vloge.

44.Med strankama ni sporno, da se je tožeča stranka na Javni razpis prijavila preko zahtevanega elektronskega sistema spremljanja eMS, in sicer za neposredni učinek "B.4.1 Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov". Naslov njenega projekta je bil "Ekosistemske storitve krožnega gospodarstva za ekosistem Krakovski gozd v Natura 2000", cilj projekta pa nov pristop k upravljanju poškodovanega ekosistema Krakovski gozd, katerega delovanje je ogroženo zaradi podnebnih sprememb, ter krepitev razumevanja pomena in prizadevanja za obnovo ekosistema. Kot projektna partnerja je k sodelovanju pritegnila B. in C., d.o.o., ... Tožena stranka je njeno prijavo zavrnila pri pregledu izpolnjevanja meril administrativne ustreznosti vloge, z utemeljitvijo, da ne izpolnjuje enega od posebnih pogojev upravičenosti, določenega v podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika, in sicer pogoja, da mora biti član projektnega partnerstva po ZON pristojen za upravljanje območja, na katerem se obnavlja površina. Tožena stranka je v drugostopenjskem sklepu pojasnila, da sodi površina Krakovskega gozda, ki je predmet projekta tožeče stranke, v območje Natura 2000 (kar med strankama ni sporno) in da to v skladu z ZON pomeni, da je za upravljanje tega območja (pripravljanje in sprejemanje načrtov ter izvajanje varstvenih ukrepov) pristojen ZRSVN oziroma v skladu z ZG tudi ZGS. V zadevi ni sporno, da niti B. niti C., d.o.o. nista upravljavca območja Krakovskega gozda, predvidenega za obnovo. Je pa B. po Odloku o Notranjskem regijskem parku Občine Cerknica in Odloku o ustanovitvi javnega zavoda Notranjski regijski park upravitelj zavarovanega območja Cerkniškega jezera in Cerkniščice po ZON (ki pa, kar prav tako ni sporno, nista del Krakovskega gozda), C., d.o.o. pa upravljavec lastnika gozdov na območju, ki bi se po projektu obnavljalo, to je Nadškofije Novo mesto. Tožena stranka strokovni usposobljenosti in referencam projektnih partnerjev tožeče stranke ne oporeka, vendar pa meni, da kljub temu ni mogoče šteti, da izpolnjujeta poseben pogoj upravičenosti, določen v podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika, saj ne gre za subjekta, ki bi bila upravljavca območja Krakovskega gozda po ZON ali ZG.

45.Tožeča stranka kot ključni tožbeni ugovor uveljavlja, da je izpodbijana odločitev tožene stranke nezakonita zato, ker opisani posebni pogoj upravičenosti, določen v podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika, ki zahteva, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, ni bil zahtevan v Javnem razpisu. Takega pogoja, kot navaja, ne postavlja niti nobena od pravnih podlag, ki jih je tožena stranka upoštevala pri objavi Javnega razpisa niti ni naveden v poglavju 3.3. dela 1.a Priročnika oziroma njegovem podpoglavju 3.3.2, ki določa upravičenosti partnerjev, pač pa skrito naveden v podpoglavju 3.4.4.1, ki opredeljuje vsebino neposrednega učinka "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov". Uveljavlja torej, da zahtevani sporni posebni pogoj upravičenosti ni bil zahtevan jasno in transparentno, kot to glede izvedbe javnih razpisov zahtevajo določbe ZJF in Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Vse to vodi tožečo stranko do trditve, da je tožena stranka zahtevala izpolnjevanje posebnega pogoja upravičenosti, četudi ta ni bil del Javnega razpisa, ni bil jasen in transparenten ter z njim ni bila seznanjena in je zato po njenem mnenju izpodbijana odločitev nezakonita.

46.Pri presoji opisanega tožbenega ugovora tožeče stranke je sodišče izhajalo iz prvega odstavka 106.i. člena ZJF, ki določa, da mora biti za dodelitev sredstev v skladu z določbami ZJF objavljen javni razpis v Uradnem listu Republike Slovenije, Unije oziroma v uradnem glasilu občin, razen, če zakon ne določa drugače. Obvezne sestavine javnega razpisa so: 1) ime oziroma naziv in sedež neposrednega proračunskega uporabnika, ki dodeljuje sredstva; 2) pravna podlaga za izvedbo javnega razpisa; 3) predmet javnega razpisa; 4) zahteve in merila za kandidiranje na javnem razpisu in merila, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo navedene zahteve in merila, izberejo prejemniki sredstev; 5) višina razpoložljivih sredstev; 6) način financiranja; 7) način in rok za predložitev vlog; 8) postopek in način izbora; 9) minimalni multiplikator javnih sredstev oziroma pričakovani učinek vloženih javnih sredstev, če gre za povratna sredstva; 10) zahteva, da prejemnik sredstev pri porabi teh sredstev upošteva zakon, ki ureja javno naročanje, če so izpolnjeni pogoji, določeni v navedenem zakonu; 11) predvideni datum začetka in konca črpanja sredstev; in 12) kraj, čas in oseba, pri kateri zainteresirani dvignejo razpisno dokumentacijo (drugi odstavek 106.i. člena ZJF). Postopek, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine podrobneje predpiše Vlada (106.l člen ZJF).

47.Pogoje in zahteve za izvedbo javnih razpisov podrobneje določa Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Ta v prvem odstavku 219. člena na podoben način kot drugi odstavek 106.i. člena ZJF določa vsebino javnega razpisa; določa pa tudi, da lahko neposredni uporabnik (državni oziroma občinski organi ali organizacije ter občinska uprava - 5. točka prvega odstavka 3. člena ZJF; oziroma neposredni uporabniki državnega proračuna, med drugim ministrstva in organi ter organizacije v njihovi sestavi - 1. točka in prva alineja 2. točke 2. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije) v javnem razpisu objavi tudi druge podatke, če so ti potrebni glede na vrsto predmeta tega razpisa (drugi odstavek). Po določbi 220. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije mora neposredni uporabnik omogočiti prejemnikom vpogled v razpisno dokumentacijo in jo na zahtevo tudi predati (prvi odstavek). V razpisni dokumentaciji morajo biti navedeni vsi potrebni podatki, ki bodo omogočili prejemniku izdelati popolno vlogo za dodelitev sredstev (drugi odstavek), neposredni uporabnik pa mora v razpisni dokumentaciji navesti vse pogoje, ki jih mora prejemnik izpolnjevati, da se uvrsti v izbor za dodelitev sredstev oziroma, ki jih mora izpolnjevati vloga, da se šteje kot formalno popolna (tretji odstavek).

48.Opisane zahteve, ki jih mora v skladu z ZJF izpolnjevati javni razpis, so smiselno enake tudi v Uredbi o norveškem finančnem mehanizmu (23. člen te uredbe), Uredbi o izvajanju finančnega mehanizma EGP (člen 7.3) in Uredbi o izvajanju norveškega finančnega mehanizma (člen 7.3.). Glede slednje uredbe tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer navaja, da ni del pravnega reda Republike Slovenije in da zato nanjo ni mogoče opirati odločitve, vendar pa sodišče ugotavlja, da je bila ta uredba sprejeta na podlagi Sporazuma med Kraljevino Norveško in Evropsko unijo o Norveškem finančnem mehanizmu za obdobje 2014 - 2021, ki je v 5. točki 10. člena določal, da Kraljevina Norveška izda nadaljnje določbe za izvajanje norveškega finančnega mehanizma. Na to uredbo, kot pravno podlago, pa je tožena stranka nenazadnje tudi oprla Javni razpis (osma alineja 2. točke Javnega razpisa)

49.Iz vseh doslej opisanih pravnih podlag sodišče povzema ključno zahtevo pri izvedbi javnega razpisa - da je ta jasen in transparenten, da so v njem predstavljene zahteve, ki jih mora izpolnjevati prijavitelj, da se njegova vloga obravnava po vsebini, in da enaki pogoji veljajo za vse prijavitelje. Skladno s tem izhodiščem je sodišče presojalo, ali je tožena stranka s tem, ko je sporni posebni pogoj upravičenosti določila v podpoglavju 3.4.4.1 poglavja 1.a Priročnika, ki je del razpisne dokumentacije, na katero se je sklicevala v Javnem razpisu, take zahteve o izvedbi javnega razpisa upoštevala in ali je torej izvedba Javnega razpisa (ne)zakonita.

50.Mnenje sodišča je, da je javni razpis in razpisno dokumentacijo, na katero se ta sklicuje in mora biti vsem zainteresiranim dostopna pod enakimi pogoji, treba šteti za zaključeno celoto. Povedano drugače - sodišče presoja, da mora vsak javni razpis vsebovati tiste elemente, ki jih predvideva pravna podlaga za njegovo objavo, da pa se lahko podrobnejša vsebina javnega razpisa in podrobnejši pogoji, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji, določijo tudi v razpisni dokumentaciji, ki je njegov sestavni del. To izhaja tudi iz tretjega odstavka 220. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ki določa, da neposredni uporabnik pogoje, ki jih mora izpolnjevati prejemnik, da se uvrsti v izbor za dodelitev sredstev oziroma jih mora izpolnjevati vloga, da je formalna popolna, navede v razpisni dokumentaciji; smiselno enako pa to določa tudi četrti odstavek 23. člena Uredbe o norveškem finančnem mehanizmu, ki določa, da so v razpisni dokumentaciji navedeni vsi potrebni podatki, ki prijavitelju omogočajo izdelavo popolne vloge. ZJF, Uredba o finančnem mehanizmu EGP in Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma sicer določajo le obvezne elemente, ki jih mora imeti javni razpis, kar pa po presoji sodišča ne izključuje možnosti, določene s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, da se ta sklicuje tudi na razpisno dokumentacijo kot na njegov sestavni del, s tem da mora biti ta dostopna za vse zainteresirane prijavitelje.

51.Sodišče ugotavlja, da je na opisani način v primeru Javnega razpisa ravnala tudi tožena stranka. Razpisna dokumentacija, na katero se je skliceval Javni razpis, je bila objavljena in javno dostopna na spletnih straneh, navedenih v razpisu (kar med strankama ni sporno, tožeča stranka pa tudi ne trdi, da ji ne bi bila dostopna). Pri tem je tožena stranka, ko je v 4. točki opredelila predmet Javnega razpisa, še določila, da v okviru vsakega rezultata oziroma neposrednega učinka veljajo tudi posebni pogoji upravičenosti, ki jim mora zadostiti vloga ter da so podrobne informacije, med drugim tudi o posebnih pogojih upravičenosti, določene v Priročniku. Ob upoštevanju povedanega sodišče meni, da je tožena stranka prijavitelje z Javnim razpisom jasno in nedvoumno napotila na Priročnik in jim določila, da morajo določbe Priročnika upoštevati tudi glede posebnih pogojev upravičenosti. V podpoglavju 3.3. dela 1.a Priročnika je navedla splošne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji in partnerji, torej pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ne glede na področje razpisa, na katerega se prijavljajo. Podrobnejše pogoje je za vsako področje razpisa nato določila v podpoglavju 3.4. dela 1.a Priročnika ter za vsak rezultat in za vsak neposredni učinek posebej opredelila njegov namen, pričakovanja, neposredne učinke, ciljne skupine, primere možnih aktivnosti, pa tudi posebne pogoje upravičenosti. V podpoglavju 3.4.4. za rezultat "B.4: Izboljšano upravljanje ekosistemov pod pritiskom zaradi podnebnih sprememb" je navedla, da je ta usmerjen v obnovo ekosistemov na območjih Natura 2000, katerih delovanje je zaradi podnebnih sprememb spremenjeno oziroma zmanjšano ter v vključevanje vidika ekosistemskih storitev v modele upravljanja teh ekosistemov. V podpoglavju 3.4.4.1 za neposredni učinek "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov" je nadalje določila, da je njegov cilj okrepiti razumevanje pomena in prizadevanja za obnovo ekosistemov in njihovo upravljanje ter da morajo v ta namen partnerstva združevati organizacije s področja ohranjanja narave, prostorskega načrtovanja, kmetijstva, gozdarstva, turizma, upravljanja z vodami, raziskovalne institucije, nevladne organizacije, občine in druge deležnike. Kot enega od posebnih pogojev upravičenosti za ta neposredni učinek je določila tudi, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja. Ker sodišče izhaja iz predpostavke, da je sestavni del Javnega razpisa tudi njegova razpisna dokumentacija in da je del te razpisne dokumentacije Priročnik (kot je to določil Javni razpis), meni, da navedeni sporni posebni pogoj upravičenosti ni nezakonit, saj je bil določen jasno in transparentno, tožeča stranka pa se je imela z njim možnost seznaniti, saj je do Priročnika dostopala preko spletne strani, objavljene v Javnem razpisu. Ugotavlja pa tudi, da tega pogoja tožeča stranka oziroma njena projektna partnerja nista izpolnjevala.

52.Med strankama ni sporno, da spada območje Krakovskega gozda, za katerega je tožena stranka s projektom predvidela obnovo, v območje Nature 2000. Natura 2000 je evropsko omrežje posebnih varstvenih območij, razglašenih v državah članicah Evropske unije z osnovnim ciljem ohraniti biotsko raznovrstnost. V Republiki Sloveniji je območje Nature 2000 določila Vlada z Uredbo o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) (v nadaljevanju Uredba Natura 2000). Rezultat v podpoglavju 3.4.4. dela 1.a Priročnika "B.4: Izboljšano upravljanje ekosistemov pod pritiskom zaradi podnebnih sprememb" oziroma v podpoglavju 3.4.4.1 za neposredni učinek "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", je usmerjen prav v obnovo ekosistemov na območjih Natura 2000, določenih z Uredbo Natura 2000. Ta določa posebna varstvena območja in varstvene cilje na teh območjih ter varstvene usmeritve za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja prosto živečih rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov ter habitatnih tipov, katerih ohranjanje je v interesu Evropske unije, in druga pravila ravnanja za ohranjanje teh območij (prvi odstavek 1. člena). Zaradi uresničevanja varstvenih ciljev se na Natura območjih izvajajo prilagojena raba naravnih dobrin in upravljanja voda ter ukrepi varstva v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave in drugimi predpisi; ti ukrepi in z njimi povezane naloge ter načrti prilagojene rabe naravnih dobrin in upravljanja voda se določijo v programu upravljanja Natura območij (prvi odstavek 12. člena Uredbe Natura 2000). Program upravljanja je operativni načrt s področja ohranjanja narave, ki ga sprejme vlada, na predlog ministrstva v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave (prvi odstavek 13. člena Uredbe Natura 2000).

53.Območje Natura 2000 v Republiki Sloveniji je torej z Uredbo Natura 2000 določila Vlada, ki je ob tem določila, da se upravlja v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave. Temeljni predpis, ki ureja področje ohranjanja narave, je ZON. Na podlagi ZON je bil kot zavod za varstvo narave, ki opravlja naloge organizacije, pristojne za ohranjanje narave, ustanovljen ZRSVN, ki je oseba javnega prava s statusom javnega zavoda, v njem pa ustanoviteljske pravice izvaja vlada (115. člen ZON). ZRSVN kot javno službo opravlja med drugim tudi naloge: (-) sodeluje pri pripravi načrtov upravljanja zavarovanih območij tako, da spremlja pripravo načrta upravljanja, preverja njegovo skladnost s cilji in nameni zavarovanja in poda končno strokovno mnenje o sprejemljivosti načrta upravljanja zavarovanih območij; (-) upravlja z zavarovanimi območji, ki jih je ustanovila država, če je v aktu o zavarovanju tako določeno; (-) sodeluje pri izvajanju in izvaja ukrepe varstva sestavin biotske raznovrstnosti na ekološko pomembnih območjih in posebnih varstvenih območjih (11., 12., in 17. točka prvega odstavka 117. člena ZON). Ob upoštevanju povedanega zato sodišče meni, da stranki tega postopka pravilno ugotavljata, da je za upravljanje območja Krakovskega gozda, na katerega se nanaša prijavljeni projekt tožeče stranke in sodi v Naturo 2000, pristojen ZRSVN. Ker pa gre v tem območju za območje gozda, je za upravljanje tega območja pristojen tudi ZGS, saj 56. člen ZG določa, da ZGS opravlja gospodarsko javno službo v vseh gozdovih (kar sodišče razume, da tudi na posebej zavarovanih območjih) v smislu upravljanja gozdov po določbah tega člena.

54.Opisani zaključki, ob upoštevanju spornega posebnega pogoja upravičenosti v podpoglavju 3.4.4.1 za neposredni učinek "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja, pomenijo, da sta lahko projektna partnerja projekta, ki ima cilj obnovo območja, ki sodi v območje Natura 2000, le ZRSVN in/ali ZGS. S tem, ko je tožeča stranka kot projektna partnerja k svojemu projektu pritegnila B. in C., d.o.o. Novo mesto, teh pogojev ni izpolnila. B. je sicer upravljavec varovanega območja, vendar pa ne območja Krakovskega gozda, na katerega se nanaša projekt, pač pa območja, določenega z Odlokom o notranjskem regijskem parku Občine Cerknica, to je območja Cerkniškega jezera in Cerkniščice, medtem ko je C., d.o.o. Novo mesto sicer upravljavec lastnika gozdov v Krakovskem gozdu na predvidenem območju obnove, to je nadškofije Novo mesto, vendar pa ni pristojen za upravljanje varovanih območij v smislu ZON oziroma Uredbe Natura 2000. Kot je že bilo povedano, projektnima partnerjema tožeče stranke ne gre oporekati njunih referenc in znanja, vendar pa ne izpolnjujeta formalnih pogojev, ki so bili zahtevani za projektne partnerje po Javnem razpisu za neposredni učinek, za katerega je svoj projekt prijavila tožeča stranka in zato te njune reference ne morejo vplivati na sprejeto odločitev, niti nanjo ne morejo vplivati pisma podpore, ki jih je pridobila tožeča stranka. Na odločitev tudi ne more vplivati prizadevanje tožeče stranke, da bi k svojemu projektu pritegnila ZRSVN ali ZGS, pač pa to le kaže, da je skušala izpolniti zahteve Javnega razpisa. V smislu tega prizadevanja, torej izpolnitve zahtev Javnega razpisa, tudi posebnega pogoja upravičenosti za neposredni učinek, na katerega se je nanašala njena vloga, pa sodišče razume tudi njeno elektronsko komunikacijo oziroma iskanja odgovorov na vprašanja v zvezi z Javnim razpisom, ki jih je predložila kot dokaz svojih tožbenih ugovorov.

55.Sodišče ne sledi mnenju tožeče stranke, da je tako postavljeni pogoj diskriminatoren, saj vnaprej oži oziroma že vnaprej določa projektne partnerje, to je ZRSVN in ZGSD ter da kasneje pridobljeni podatki kažejo, da so bili s svojimi prijavami uspešni le tisti prijavitelji, ki sta ta dva zavoda pritegnili k svojim projektom kot projektne partnerje. Meni namreč, da je treba tako postavljeni pogoj razumeti ob upoštevanju pomena varovanega območja Natura 2000. Natura 2000 v Sloveniji je del evropske mreže Nature 2000, ki je na ozemlju EU pomembno za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja ptic in drugih živalskih ter rastlinskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov (prvi odstavek 33. člena ZON, enako prvi odstavek 1. člena Uredbe Natura 2000). Kot je pojasnjeno v Priročniku (podpoglavje 3.4.4), je cilj Javnega razpisa obnova ekosistemov, ki so na tem območju utrpeli veliko škodo zaradi podnebnih sprememb in za katere je značilen velik prispevek k blaženju podnebnih sprememb, zlasti mokrišča oziroma obalni ekosistemi in gorski ekosistemi s poudarkom na gozdovih. Pritisk podnebnih sprememb na habitate in vrste naj bi se v prihodnosti še povečeval, zato je cilj neposrednega učinka, za katerega je tožeča stranka prijavila svoj projekt, okrepiti razumevanje pomena in prizadevanja za obnovo ekosistemov. Ob upoštevanju teh ciljev, zlasti pa režima varovanja območij, ki sodijo v Naturo 2000, sodišče sodi, da je omejitev projektnih partnerjev, ki lahko sodelujejo pri izvajanju projekta v podpoglavju 3.4.4.1 za neposredni učinek "B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", vsebinsko razumljiva, utemeljena pa tudi na prej opisanih določbah Uredbe Natura 2000, ZON in ZG. Sodišče spornega posebnega pogoja upravičenosti zato ne šteje za diskriminatornega, saj je podlaga za razlikovanje med projektnimi partnerji s predpisi določen način upravljanja varovanega območja Natura 2000. Cilj, kot ga zasleduje Javni razpis, je obenem tudi cilj, ki ga zasledujejo Uredba o norveškem finančnem mehanizmu, Uredba o finančnem mehanizmu EGP in Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma, to je blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje. Sodišče v teh predpisih ne najde določb, ki bi izključevale tako ureditev, kot je ureditev upravljanja z območjem Natura 2000 v Sloveniji. Odstop od spornega posebnega pogoja upravičenosti bi po presoji sodišča pomenila kršitev določb ZON in Uredbe Natura 2000 in zato določitev spornega posebnega pogoja upravičenosti, ki temelji na teh predpisih, ne vidi kot diskriminatornega.

56.Sodišče se je nazadnje opredelilo še do tožbenega ugovora tožeče stranke, da ni bila seznanjena s komisijo, oziroma pregledovalcem njene vloge, s katero se je prijavila na Javni razpis. Temu je pritrdila tudi tožena stranka, ki je pojasnila, da je bila komisija imenovana s sklepom ministra brez resorja pristojnega za razvoj in kohezijsko politiko, št. 544-1/2020/52 z dne 15. 4. 2021 ter sklepom o spremembi tega sklepa, št. 544-1/2020/97 z dne 11. 10. 2021. Navedla je, da bi lahko tožeča stranka preverila, kdo je opravil administrativni pregled njene vloge s tem, da bi vpogledala v spis zadeve ali v zvezi s tem zahtevala pridobitev informacije javnega značaja.

57.Enako kot tožeča stranka tudi sodišče ugotavlja, da iz izpodbijanega in drugostopenjskega sklepa ni razvidno, kdo je pregledal njeno vlogo. Ta pomanjkljivost je bila odpravljena šele v tem postopku upravnega spora, ko je s predložitvijo listine "Eligibility Check" (kontrolnega lista), kjer je subjekt presoje naveden pod postavko "User", tožena stranka pojasnila, da je bila pregledovalka L. L. Sodišče ugotavlja, da je bila pregledovalka na kontrolnem listu označena z imenom in začetnicami priimkov (L. L.), tožeča stranka pa navedbi tožene stranke o tem, kdo je bila pregledovalka, ni nasprotovala niti ni navajala, da bi šlo za osebo, ki bi morala biti izločena iz postopka odločanja. Da je bila K. K. ena od članic komisije, izhaja iz sklepa tožene stranke št. 544-1/2020/97 z dne 11. 10. 2021.

58.Sodišče meni, da je bila neseznanjenost tožeče stranke s pregledovalko njene vloge nedvomno nepravilnost v postopku tožene stranke, ki pa jo je sodišče saniralo v upravnem sporu, kot je pojasnjeno v prejšnji točki te obrazložitve. V vsakem upravnem postopku, tudi v postopku odločanja o javnopravnih zadevah, ima namreč stranka pravico, da se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi in dokazi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev, to pa zato, da ima možnost učinkovito zaščititi svoje pravice v postopku. V predmetni zadevi tožena stranka vloge tožeče stranke ni presojala po vsebini, pač pa je na podlagi poročila pregledovalke odločila, da ne izpolnjuje administrativnih pogojev ustreznosti in jo je zato, kot to predvideva Javni razpis, zavrnila. Ker je bilo poročilo poročevalke podlaga za sprejem odločitve, bi morala biti tožena stranka seznanjena ne le z razlogi za zavrnitev njene vloge, pač pa tudi s tem, kdo je vlogo pregledoval. Te pravice ne gre enačiti s pravico do dostopa do informacije javnega značaja, pač pa gre za pravico stranke, da se seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, na katerih temelji odločitev upravnega organa. Kot že rečeno, ta napaka tožene stranke je bila v tem postopku upravnega spora odpravljena s tem, ko je tožena stranka v odgovoru na tožbo navedla ime pregledovalke in tudi povedala, iz katerega dokumenta to izhaja, tožeča stranka pa na to navedbo ni imela pripomb niti ni navajala, da bi na strani pregledovalke obstajali razlogi, ki bi utemeljevali njeno pristranskost. Sodišče zato meni, da ta nepravilnost ne vpliva na zakonitost sprejete odločitve.

59.Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da tožba tožeče stranke ni utemeljena in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

K točki II izreka:

60.Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker je stroške postopka v zadevi priglasil le tožnik, je sodišče odločilo, da jih krije sam.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF - člen 106i, 106l

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (2007) - člen 219, 219/1, 220

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.