Jedro

Če je osebi (vlagatelju ali njegovemu zakoncu oziroma zunajzakonskemu partnerju) z odločbo centra za socialno delo priznana pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in ni zavarovanec po drugih točkah prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, so izpolnjeni pogoji za zavarovanje na podlagi 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. S takšno razlago se tudi zasleduje temeljni cilj ZZVZZ, to je zagotoviti, da so vse osebe vključene v obvezno zdravstveno zavarovanje na eni od podlag, predvidenih v 15. členu navedenega zakona.

Izrek

I. Tožbi se delno ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 0610-1207/2018-23 z dne 6. 12. 2018 v zvezi s Prilogo 1 se odpravi v delu, ki se nanaša na odmero prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje za A. A., B. B., C. C., D. D. in E. E. ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V ostalem se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. V zadevi je sporna odmera prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje brezposelnih oseb, ki jih plača občina njihovega stalnega prebivališča na podlagi odločbe centra za socialno delo o priznanju pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje.

2. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju davčni organ) je tožnici z izpodbijano odločbo odmerila navedene prispevke za zdravstveno zavarovanje za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 3. 2018 v skupnem znesku 838.546,30 EUR s pripadajočimi obrestmi.

3. Davčni organ je opravil davčni nadzor poslovanja v delu obračuna REK-1b iz naslova prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje za zavarovance iz 21. točke 15. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), ki so zavarovani na zavarovalni podlagi 099. Na podlagi podatkov, ki jih je pridobil od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), je ugotovil razlike med obračunanimi in plačanimi prispevki glede na evidenco Zavoda. Glede na določbe 20. in 21. člena ZZVZZ, ki urejajo zavarovanje družinskih članov, je zakonec zavarovan kot družinski član, če ni sam zavarovanec. Kdo pa je zavarovanec, pa je določeno v 15. členu istega zakona. Iz navedenih določb ob upoštevanju prvega odstavka 30. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS) sledi, da mora občina plačati prispevek za obvezno zavarovanje za vsako odraslo osebo v družini, ki je upravičena do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje v skladu z ZUPJS. Zakon je vzpostavil sistem elektronskega posredovanja podatkov od pristojnega ministrstva, to je od Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na Zavod (šesti odstavek 30. člena ZUPJS), občine pa preko t. i. distribucijskega kanala prejmejo podatek o številki odločbe centra za socialno delo o priznanju pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in o obdobju, za katero so zavezane plačati navedeni prispevek. Tožnica je prejela podatke o vseh zavarovancih, za katere je center za socialno delo po uradni dolžnosti odločil o upravičenju do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. Kljub temu je iz plačil izločala partnerja zavarovanca, ki bi po njenem mnenju moral biti zavarovan kot družinski član.

4. Tožnica po ugotovitvah davčnega organa tudi ni obračunala prispevkov za zavarovance, za katere je preko distribucijskega modula prejela nepopolne podatke (npr. brez davčne številke). V zvezi z domnevno nepravilnimi obdobji plačil davčni organ še pojasnjuje, da je ravnal v skladu s 93. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) in je v primeru, ko tožnica za posameznega zavarovanca ni poravnala vseh obveznosti iz predhodnih obdobij, ne glede na navedbo, da plačuje obveznosti za tekoče obdobje, poravnal najprej najstarejši dolg.

5. Toženka je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnila. Pritrdila je odločitvi prvostopenjskega organa, da tožnica prispevkov ni obračunala za vse zavarovance, katerim je bila pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje priznana v skladu z določbo 30. člena ZUPJS, kar izhaja tudi iz revizijskega poročila Zavoda. Pri razlogih za odločitev citira argumente Ministrstva za zdravje in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. ZUPJS je določil enoten postopek uveljavljanja pravic, zato je treba šteti, da je vlogo za priznanje pravice do denarne socialne pomoči poleg vložnika vložil tudi družinski član, tj. zakonec oziroma zunajzakonski partner, ki mora vlogo tudi podpisati. V primeru, ko sta vložnik in njegov družinski član upravičena do denarne socialne pomoči, je izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 30. člena ZUPJS, da center za socialno delo po uradni dolžnosti odloči tudi o pravici do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje obeh oseb.

6. Tožnica vlaga tožbo in sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in ustavi postopek, oziroma podredno, naj odločbo odpravi in zadevo vrne davčnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

7. V tožbi se med drugim sklicuje na 20. in 21. člen ZZVZZ, ki določata, da je kot družinski član zavarovanca poleg otrok zavarovan tudi zavarovančev zakonec oziroma zunajzakonski partner. Za stališče davčnega organa, da bi morala tožnica za dve (ali več) brezposelni osebi iz iste družine plačevati prispevke za obvezno zdravstveno zavarovanje, ni podlage v materialnih predpisih. Brezposelni odrasli družinski člani zavarovanca so namreč avtomatično zavarovani preko zavarovanca in s tem štejejo za zavarovane osebe. V letu 2011 je prišlo do spremembe 30. člena ZUPJS (novela ZUPJS-C), centri za socialno delo pa so avgusta 2013 brez kakršnega koli obvestila občinam pričeli kot samostojne zavarovance prijavljati oba brezposelna zakonca oziroma zunajzakonska partnerja iz iste družine. Centri za socialno delo so svoje postopke spremenili na podlagi navodil za delo, ki jim jih je posredoval zunanji skrbnik programske opreme ministrstva. Navedena sprememba, s katero občine niso bile predhodno seznanjene, je imela za tožnico znatne finančne posledice, kar predstavlja poseg v tožničine premoženjske pravice iz 33. člena Ustave, predvsem pa za spremembo stališča ni podlage v veljavnih predpisih. Gre za arbitrarno spremembo tolmačenja oziroma uporabe prepisov, do katere je prišlo tri leta po sprejemu novele ZUPJS-C in to z učinkom za nazaj. Tožnica davčnemu organu očita tudi kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj se davčni organ ni opredelil do vsakega posameznega primera (27.943 zahtevanih mesečnih plačil prispevkov).

8. Dodatno tožnica nasprotuje odmerjenim obveznostim v delu, v katerem je bilo po njenem mnenju napačno ugotovljeno dejansko stanje. Za 6.471 primerov v Prilogi 1 k izpodbijani odločbi je ugotovila, da je bil prispevek za upravičeno osebo za konkretni mesec že plačan, kar je razvidno iz analitike oddanih REK-1b obrazcev. V 1.453 primerih pa tožnica preko distribucijskega modula ministrstva ni bila obveščena o pravici osebe do prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje v določenem mesecu. Občine so v skladu s sedmim odstavkom 30. člena ZUPJS vezane na podatke distribucijskega modula, medtem ko (drugačni) podatki Zavoda zanje niso relevantni in z njimi občine niti ne razpolagajo. V 405 primerih je tožnica preko distribucijskega modula prejela podatke o ukinitvi pravice določene osebe do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje za konkretni mesec. V 8 primerih pa je ugotovila, da se je zavarovanec izselil iz Mestne občine Ljubljana oziroma je umrl, zaradi česar ni bila zavezana za plačilo njegovih prispevkov.

9. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Stanki sta na glavni obravnavi vztrajali vsaka pri svoji razlagi relevantnih določb ZZVZZ in ZUPJS. Sodišče je vpogledalo v listine upravnega spisa, med drugim v zapisnik o ugotovitvah opravljenega revizijskega pregleda Zavoda z dne 18. 4. 2017, odgovor na ugovor zoper zapisnik z dne 19. 5. 2017, zapisnik davčnega nadzora in dodatek k zapisniku, ter v priloge k tožbi, konkretno dopise Ministrstva za zdravje in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (A4 in A6-A8), navodilo za delo centrom za socialno delo družbe F., d. o. o., (A5) in seznam ugotovljenih napak pri preverjanju Priloge 1 k izpodbijani odločbi (A9).

11. Tožba je delno utemeljena.

**K I. in II. točki izreka**

12. Zavarovanci po določbi 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ so državljani Republike Slovenije in tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, ki jim je po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, priznana pravica do plačila prispevka za obvezno zavarovanje. Ni sporno, da je bila prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje osebam iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ v relevantnem obdobju dolžna plačati občina njihovega stalnega prebivališča. Tožnica je svojo obveznost v relevantnem obdobju izpolnila tako, da je obračunala in plačala prispevke za tiste brezposelne osebe, ki so bile v odločbi centra za socialno delo navedeni kot vlagatelji, ne pa tudi za njihove brezposelne odrasle družinske člane (zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja).

13. Jedro spora se torej nanaša na vprašanje, ali je občina dolžna plačati prispevke za obvezno zdravstveno zavarovanje tudi za brezposelnega zakonca ali zunajzakonskega partnerja brezposelne osebe, ki ni zavarovan na drugi pravni podlagi, ali pa je tak zakonec oziroma zunajzakonski partner obvezno zdravstveno zavarovan kot družinski član brezposelne osebe, za katero občina plačuje prispevke. Kot izhaja iz tožbe, so namreč centri za socialno delo do leta 2013 v primeru, če sta bila brezposelna oba zakonca (oziroma zunajzakonska partnerja), v obvezno zdravstvo zavarovanje prijavili le eno odraslo osebo, za katero je občina njenega stalnega prebivališča plačala prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje, druga brezposelna oseba pa je bila zavarovana kot družinski član, torej preko nosilca zavarovanja.

14. V skladu z 20. členom ZZVZZ je zakonec ob pogojih, ki jih določa ta zakon, zavarovan kot družinski član zavarovanca. Po prvem odstavku 21. člena ZZVZZ je zakonec1 zavarovan kot družinski član samo, če ni sam zavarovanec. Na podlagi jezikovne in namenske razlage navedenih zakonskih določb je mogoče zaključiti, da če je zakonec že zavarovan na drugi podlagi, se ne more vključiti v obvezno zdravstveno zavarovanje kot družinski član.2 Če je torej zakonca ali zunajzakonskega partnerja zavarovanca mogoče uvrstiti v katero od 25 točk iz prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki urejajo kategorije zavarovancev, potem subsidiarna vključitev v zdravstveno zavarovanje kot družinskega člana zavarovanca ni možna.

15. Drži tožbena trditev, da se v letu 2013 relevantne določbe ZZVZZ, ki med drugim določajo, kdo so zavarovanci, vključeni v obvezno zdravstveno zavarovanje, niso spremenile. Se je pa v tem obdobju začel uporabljati spremenjeni ZUPJS (ZUPJS-C), ki v 30. členu ureja pravico do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje. Za odločitev v tem sporu je zato treba upoštevati in pravilno razlagati tudi določbe ZUPJS.

16. Po prvem odstavku 30. členu ZUPJS3 so do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje upravičeni državljani Republike Slovenije in tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, če so upravičeni do denarne socialne pomoči ali izpolnjujejo pogoje za pridobitev denarne socialne pomoči, pri čemer se krivdni razlogi ne upoštevajo, in imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ter niso zavarovanci iz drugega naslova, določenega z zakonom, ki ureja zdravstveno zavarovanje. Kadar oseba uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči, center za socialno delo odloči o pravici do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje po uradni dolžnosti, razen če oseba na vlogi izrecno izjavi, da te pravice ne uveljavlja (tretji odstavek 30. člena ZUPJS). Osebe iz prvega in drugega odstavka tega člena v obvezno zdravstveno zavarovanje prijavi in iz njega odjavi Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije po 21. točki prvega odstavka 15. člena ZZVZZ na podlagi odločbe o priznanju pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje pa plača občina stalnega prebivališča osebe iz prvega oziroma drugega odstavka tega člena (četrti odstavek 30. člena ZUPJS).

17. Pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje je po navedenem pogojena z upravičenjem do denarne socialne pomoči. O slednjem odloči center za socialno delo, ki hkrati, torej z isto odločbo, po uradni dolžnosti odloči tudi o upravičenosti do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje. ZUPJS je uvedel enotno vlogo za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev za vse družinske člane (34. člen in nadaljnji ZUPJS). Upravičenec do denarne socialne pomoči pa ni zgolj ena odrasla oseba v družini (vlagatelj4), ampak tudi vsaka naslednja odrasla oseba v družini, če izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje, le da je znesek pomoči, do katerega je upravičena, nižji (trenutno utež 0,7). ZZVZZ pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje po presoji sodišča ne veže na vlagatelja vloge po ZUPJS, ampak na prejemnika oziroma upravičenca do denarne socialne pomoči, kar izhaja že iz jezikovne razlage zgoraj navedenih določb. To pa so poleg vlagatelja tudi njegovi družinski člani, kar vključuje zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja.

18. Če je torej osebi (vlagatelju ali njegovemu zakoncu oziroma zunajzakonskemu partnerju) z odločbo centra za socialno delo priznana pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in ni zavarovanec po drugih točkah prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, so izpolnjeni pogoji za zavarovanje na podlagi 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. S takšno razlago se tudi zasleduje temeljni cilj ZZVZZ, to je zagotoviti, da so vse osebe vključene v obvezno zdravstveno zavarovanje na eni od podlag, predvidenih v 15. členu navedenega zakona.

19. Dodatno takšno razlago potrjuje tudi kasnejša sprememba prvega odstavka 30. člena ZUPJS,5 s katero je bila (med drugim) beseda "zavarovanec" nadomeščena z besedno zvezo "zavarovana oseba"6 (glej 3. opombo, kjer je spremenjeno besedilo izpisano ležeče). Iz zakonodajnega gradiva7 med drugim izhaja, da se zakonsko besedilo spreminja na predlog združenja občin, in sicer tako, da bo v primeru, ko zavarovanja nima nobena od odraslih oseb v družini, kot zavarovanec zavarovana le ena oseba, druga pa bo zavarovana po zavarovancu. Občina bo tako morala v vseh primerih plačati prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje le za eno odraslo osebo, pred tem pa so morale občine plačati prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje za vsako odraslo osebo (ki je bila oproščena plačila). Navedena zakonska sprememba torej potrjuje razlago, za katero se zavzema toženka, saj v nasprotnem primeru ta sploh ne bi bila potrebna.

20. Po presoji sodišča je dalje neutemeljen tožbeni ugovor o arbitrarni spremembi prakse oziroma razlage relevantnih določb ZZVZZ in ZUPJS. Kot navaja tožnica, so bile občine obveščene o spremenjeni praksi centrov za socialno delo, kar nenazadnje izhaja tudi iz korespondence med Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti ter Skupnostjo občin Slovenije, ki jo tožnica prilaga k tožbi (A4 in A6-A8), le da se z njo niso strinjale. Spremenjeni režim plačevanja prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje je za tožnico nedvomno pomenil dodatno finančno obveznost, vendar zgolj zaradi povečanega finančnega bremena iz tega naslova po presoji sodišča ni prišlo do nedopustnega posega v tožničino pravico, varovano v okviru 33. člena Ustave.

21. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Davčni organ je pri odmeri prispevkov izhajal iz evidenc Zavoda,8 iz razlogov izpodbijane odločbe so razvidne pravne podlage in utemeljitev, kako in zakaj so bili obračunani prispevki za konkretne zavarovance (glej predvsem 81. do 86. stran izpodbijane odločbe), ki so poimensko navedeni v Prilogi 1. Davčni organ je obrazloženo odgovoril na pripombe, ki jih je podala tožnica (in jih ponavlja sedaj v tožbi), ter glede višine posameznih mesečnih obveznosti pojasnil, da je v skladu s 93. členom ZDavP-2 s plačili, izvedenimi v kasnejših obdobjih, pokrival najstarejša obdobja. Prav tako je davčni organ ugotovil, da je tožnica posamezne obračune REK-1b stornirala, kar je podrobno obrazloženo na 38. do 40. strani izpodbijane odločbe. Zato tožnica neutemeljeno ugovarja, da je te prispevke že plačala. Z izpisom svojega seznama (A9) po presoji sodišča tožnica navedenih plačil ni dokazala.

22. V zvezi s podatki distribucijskega modula sodišče še pojasnjuje, da se prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje plačujejo na podlagi prijav in odjav v evidence obveznega zdravstvenega zavarovanja, občina pa jih je (bila) po samem zakonu dolžna plačati za vse zavarovance, ki jim je bila z odločbo centra za socialno delo priznana pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in so bili prijavljeni v evidenco Zavoda, kot je določeno v četrtem odstavku 30. člena ZUPJS. Nosilec evidence o zavarovancih in uživalcih pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja je Zavod, zato se tožnica s sklicevanjem na podatke, ki jih je oziroma ni prejela prek distribucijskega modula, ne more izogniti svojim zakonskim obveznostim. To bi namreč pomenilo, da bi osebe, čeprav jim je bila priznana pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, lahko ostale brez plačanih prispevkov in s tem brez pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.

23. Glede petih zavarovancev (A. A., B. B., C. C., D. D., E. E.) pa tožnica navaja, da jim pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje sploh ni bila priznana. Navedeni ugovor je tožnica podala že v pritožbi, vendar toženka nanj ni odgovorila, prav tako se do teh navedb ni opredelila v odgovoru na tožbo niti na glavni obravnavi, ko je bila izrecno povprašana o navedenih primerih. Ker sodišče na podlagi vlog toženke in podatkov upravnega spisa ne more samo ugotoviti, ali so za navedene osebe izpolnjeni pogoji iz 30. člena ZUPJS, in gre pri tem za pravno odločilno dejstvo, je v tem delu dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno, zaradi česar sodišče ne more rešiti tega spora. Zato je sodišče v tem delu tožbi ugodilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo v povezavi s Prilogo 1 odpravilo v delu, ki se nanaša na odmero prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje za navedene osebe, in zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu davčnemu organu v ponovni postopek, da za navedene osebe in relevatna obodbja preveri, ali jim je bila izdana ustrezna odločba centra za socialno delo.

24. V ostalem je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je presodilo, da je izpodbijana odločba v omenjenem obsegu pravilna in zakonita.

**K III. točki izreka**

25. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Po navedeni zakonski določbi vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker je konkretnem primeru tožnica (tudi zneskovno) uspela le z minimalnim delom tožbe, je sodišče o stroških odločilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

1 Na podlagi tretjega odstavka istega člena enako velja za osebo, ki živi z zavarovancem v življenjski skupnosti, ki je po zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo. 2 Prim. tudi sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 904/2006 z dne 18. 10. 2007. 3 V besedilu, kot je veljal v času inšpekcijskega nadzora. Z novelo ZUPJS-G je bila kasneje določba prvega odstavka 30. člena spremenjena tako, da se glasi: Državljani Republike Slovenije in tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, so upravičeni do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, če so upravičeni do denarne socialne pomoči ali izpolnjujejo pogoje za pridobitev denarne socialne pomoči, pri čemer se krivdni razlogi ne upoštevajo, in imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ter niso zavarovane osebe iz drugega naslova, določenega z zakonom, ki ureja zdravstveno zavarovanje. Kot zavarovane osebe se ne štejejo družinski člani osebe, ki imajo zadržane pravice po zakonu, ki ureja zdravstveno zavarovanje. 4 Glej 5. točko 3. člena ZUPJS, ki določa: vlagateljica ali vlagatelj - oseba, ki vloži vlogo za uveljavljanje pravice iz javnih sredstev, do katere je upravičena sama ali skupaj z drugimi osebami oziroma je na vlogi navedena kot vlagatelj. 5 ZUPJS-G, Uradni list RS, št. 75/2017 z dne 22. 12. 2017. 6 Zavarovane osebe so zavarovanci in po njih zavarovani družinski člani, glej 14. člen ZZVZZ. 7 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o uveljavitvi pravic iz javnih sredstev, EPA: 2272 - VII z dne 6. 10. 2017. 8 Zavod je na podlagi drugega odstavka 76. člena ZZVZZ nosilec evidenc o zavarovancih in uživalcih pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.