Jedro

V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev gre za odločanje o javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, vendar je treba v tovrstnih zadevah upravni postopek smiselno uporabljati. Po določilu 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

Javni poziv ni podzakonski akt in je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem pozivu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v zakonu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. Sodišče pa vendar pripominja, da 34.a člen ZPOP-1, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne izključuje uporabe določb ZUP. Ne glede na namen novele ZPOP-1 z uvedbo 34.a člena, ki ureja javni poziv kot možnost poenostavljenega postopka dodeljevanja sredstev, to ne pomeni, da se stranki ne zagotovi poštene obravnave. Tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1 dopušča spremembo vloge do odločitve o dodelitvi sredstev, zato bi bilo nekonsistentno, da bi zakon dopuščal vsebinsko spremembo vloge, medtem, ko bi bila formalna pomanjkljivost izvzeta.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Sklep Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije tujih investicij in tehnologije, št. 303-4-03479/2020/2 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Javna agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju tožena stranka) je z uvodoma navedenim sklepom zavrnila vlogo tožeče stranke, evidenčna št. vloge 303-4-03479/2020/1 prispelo na javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19/2 (v nadaljevanju javni poziv) in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 19. 4. 2021 preko uporabniškega računa „Moj SPIRIT“ oddala vlogo na javni poziv. V svoji vlogi je tožnik kot prilogo predložil najemno pogodbo za poslovne prostore, kjer je registriran sedež njegove dejavnosti oz. kjer je opravljal najmanj eno od upravičenih SKD1 dejavnosti kot glavnih dejavnosti v času od vključno 12. 3. 2020 do vključno 31. 5. 2020. Tožena stranka je ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev javnega poziva. Tožnik namreč ni izkazal, da je imel poslovne prostore, ki so predmet pogodbe o njemu poslovnih prostorov z dne 19. 10. 2016 v najemu v navedenem obdobju. V pogodbi o najemu poslovnih prostorov je navedeno, da začne pogodba veljati 20. 10. 2016 in velja 12 mesecev z možnostjo podaljšanja, o čemer se morata sopogodbenika dogovoriti pisno 30 dni pred iztekom veljavnosti pogodbe. Tožnik dokumentaciji ni predložil ustreznega dodatka k pogodbi z dne 19. 10. 2016, iz katerega bi izhajalo, da sta se pogodbeni stranki dogovorili o podaljšanju najema poslovnih prostorov. Glede na določbe pogodbe o najemu poslovnih prostorov z dne 19. 10. 2016 je tožena stranka štela, da je ta prenehala veljati z dnem 20. 10. 2017 in da tožnik od takrat dalje ni najemnik poslovnih prostorov na naslovu Y.. Zaradi navedenega se šteje, da tožniku niso nastali upravičeni stroški, ki so predmet sofinanciranja po javnem pozivu.

3. Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja, zato je vložila tožbo v upravnem sporu. Tožeča stranka meni, da je izpodbijani sklep nezakonit, in sicer ker v postopku za izdajo upravnega akta na zakon oprt predpis in drug zakonito izdan predpis ali splošni akt izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ni bil uporabljen, oz. ni bil pravilno uporabljen (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1); ker v postopku pred izdajo upravnega akta ni upravni organ ravnal po pravilih postopka pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1); ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, oz. je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

4. Tožeča stranka je v svoji vlogi na javni poziv predložila pogodbo o najemu poslovnih prostorov z dne 19. 10. 2016. Navedena pogodba je bila sklenjena z lastnikom poslovnega prostora gostinskega lokala X. št. 1, v stavbi št. ... k.o. ..., na naslovu Y. skupne površine 63,31 m2, v pritličju, s pripadajočim solastniškim deležem na splošnih skupnih delih stavbe, pri čemer je bila pogodba sklenjena za obdobje 12 mesecev z možnostjo podaljšanja, kot to jasno izhaja iz 1. in 8. člena navedene pogodbe, vendar se je navedena pogodba po izteku časa, za katerega je bila sklenjena izvrševala naprej. S tem je v skladu z drugim odstavkom 27. člena Zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (v nadaljevanju ZPSPP) konvalidirala v najemno pogodbo za nedoločen čas. Drugi odstavek 27. člena ZPSPP namreč določa, da če je bila najemna pogodba sklenjena za določen čas, se šteje, da je obnovljena za nedoločen čas, če najemnik tudi po preteku časa, za katerega je bila pogodba sklenjena, poslovno stavbo oz. poslovni prostor še naprej uporablja, najemodajalec pa v roku enega meseca po preteku tega časa ne vloži pri pristojnem sodišču zahteve za izdajo naloga za izpraznitev poslovne stavbe oz. poslovnega prostora. Glede na navedeno je tako tožeča stranka predložila ustrezno najemno pogodbo, ki izkazuje najem navedenega poslovnega prostora za obdobje, ki je relevantno za javni poziv, to je za obdobje od vključno 12. 3. 2020 do vključno 31. 5. 2020. V kolikor pa je tožena stranka menila, da vloga tožeče stranke ni popolna in je potrebno kakšno pojasnilo, s katerim pa je bila tožena stranka pred izdajo sklepa, s katerim je odločila o vlogi tožeče stranke dolžna v skladu s prvim odstavkom 27. člena Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1) in 224. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna RS (v nadaljevanju Pravilnik) v roku 8 dni od odpiranja vlog pisno pozvati, da tožeča stranka svojo vlogo dopolni. Tožeča stranka predlaga sodišču, da po izvedenem dokaznem postopku izpodbijani sklep kot nezakonit v celoti odpravi ter vrne v ponovno odločanje toženi stranki in priglaša tudi stroške postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke v tožbi, razen v kolikor se z njimi izrecno ne strinja in nasprotuje tožbenemu zahtevku v celoti. Tožena stranka navaja, da gre v predmetni zadevi v skladu z ustaljeno sodno prakso za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravnih zadev in se postopek vodi po ZPOP-1, in sicer ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka ugotavlja, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja iz 6. točke poglavja 1.4.2 javnega poziva. V navedeni točki javnega poziva je za SKLOP B določeno, da mora prijavitelj, ki mu je za leto 2019 FURS2 ugotavljal davčno osnovo z upoštevanjem prijavljenega prometa in normiranih odhodkov dokazati, da opravlja eno od upravičenih SKD dejavnosti v poslovnih prostorih, kjer mu nastajajo upravičeni stroški po tem pozivu (ni nujno na naslovu, kjer je registrirano podjetje). Ob prijavi na ta poziv mora predložiti obvezno prilogo o lastništvu poslovnih prostorov oz. dokazilo o najemu poslovnih prostorov.

6. Tožena stranka je v skladu z navedenim po izvedenem postopku izdala izpodbijani sklep, ki je po mnenju tožene stranke pravilen in zakonit in skladen s pogoji javnega razpisa. Meni, da to ne pomeni, da bo na javnem pozivu vsak od prijavljenih subjektov s svojo prijavo tudi uspel, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena oz. zajamčena. Sodna presoja je v tovrstnih primerih zadržana. Tožeča stranka je s prijavo na javni poziv izrecno izrazila strinjanje s pogoji, ki so v pozivni dokumentaciji jasno zapisani in natančno opredeljeni. Tožena stranka je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje posebnega pogoja, ki zahteva predložitev obveznega dokazila, da ima prijavitelj sklenjeno najemno pogodbo za poslovne prostore v obravnavanem obdobju od 12. 3. 2020 do 31. 5. 2020. Tožeča stranka se neutemeljeno sklicuje na 27. člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog. To zakonsko pravilo se v predmetnem javnem pozivu ne uporablja glede na določilo 34.a člena ZPOP-1, pa tudi sicer vloga tožeče stranke ni bila nepopolna. Iz javnega poziva točke 1.5 izhaja, da dopolnitev nepopolne vloge po tem javnem pozivu ni možna. Tožena navaja, da po stališču sodne prakse gre v primeru javnih razpisov/pozivov za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Zato je tožena stranka pravilno uporabila določbo prvega odstavka 144. člena ZUP o odločanju po skrajšanem ugotovitvenem postopku, kjer je načelo zaslišanja stranke izključeno.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavanem primeru je sporna odločitev tožeče stranke o zavrnitvi vloge tožeče stranke na javni poziv. Tožeča stranka se je prijavila na javni poziv (objavljen na spletni strani tožene stranke), ki je namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih zaradi posledic epidemije COVID-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Tožena stranka je ugotovila, da tožnik v času od vključno 12. 3. 2020 do vključno 31. 5. 2020 ni bil najemnik poslovnih prostorov in ne izpolnjuje posebnega pogoja za kandidiranje za prijavitelje SKLOP B št. iz 1.4.2. točke javnega poziva, kar je v skladu z 1.5. točko javnega poziva, ki se nanaša na postopek izbora.

9. V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev gre nedvomno za odločanje o javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP3, vendar je treba v tovrstnih zadevah upravni postopek smiselno uporabljati. Po določilu 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po prvem odstavku 1. člena ZUP morajo državni organi ravnati po tem zakonu, kadar odločajo v upravnih zadevah. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

10. Sodišče ugotavlja, da obrazložitev izpodbijanega sklepa temelji na določilih javnega poziva, brez zakonske podlage in zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila javnega poziva. Javni poziv ni podzakonski akt in je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem pozivu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v zakonu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa4. 11. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo navedla, da se je predmetni postopek javnega poziva vodil po ZPOP-1. Slednje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja, saj se tožena stranka sklicuje samo na določbe javnega poziva. Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi tožene stranke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Zato razlogov, ki se nanašajo na pravno podlago in jih tožena stranka navaja šele v odgovoru na tožbo, sodišče pri presoji zakonitosti ne more upoštevati5. 12. Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusiti ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru6. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP.

13. Po mnenju sodišča izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe in gre za takšne bistvene pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa, ki jih tožena stranka v sodnem postopku ne more (več) odpraviti. Izdana odločba v upravnem sporu mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti more tožena stranka sanirati le v ponovnem postopku7. 14. Ker v postopku izdaje upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

15. Sodišče pa vendar pripominja, da 34.a člen ZPOP-18, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne izključuje uporabe določb ZUP. Ne glede na namen novele ZPOP-1 z uvedbo 34.a člena, ki ureja javni poziv kot možnost poenostavljenega postopka dodeljevanja sredstev, to ne pomeni, da se stranki ne zagotovi poštene obravnave9. Tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1, dopušča spremembo vloge do odločitve o dodelitvi sredstev, zato bi bilo nekonsistentno, da bi zakon dopuščal vsebinsko spremembo vloge, medtem, ko bi bila formalna pomanjkljivost izvzeta. Predmetni javni poziv se s stališča uporabe procesne zakonodaje šteje za upravno zadevo, zato je upravni organ vezan na procesne predpise, torej ZUP, razen v primerih kadar zakon ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZUP). Tudi poseben zakon po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhaja iz 138. do 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno in zaradi temeljnih načel po 8. in 9. členu (načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke). Toda področni zakoni neredko posegajo v osnovno logiko ZUP in določajo vodenje skrajšanega postopka v nekih zadevah per definitionem, kar pa lahko pomeni le kratkoročno prednost, kolikor se odloči hitro, vendar brez ustavnih garancij, saj se lahko dolgoročno zadeve še bolj zapletejo z vračanjem v novo odločanje ali celo z razveljavitvijo spornih zakonskih določb v ustavnosodni presoji10. 16. Stališče tožene stranke v odgovoru na tožbo, da po sodni praksi gre v primeru javnega poziva za skrajšan ugotovitveni postopek po 144. členu ZUP, kjer je načelo zaslišanja strank izključeno, je napačno. ZUP v tretjem odstavku 144. člena ZUP določa, da ni potrebno zaslišanje stranke, kar ne pomeni, da je izključeno. Skrajšani ugotovitveni postopek pomeni hkratno oziroma skoncentrirano izvedbo ugotovitvenega in dokaznega postopka ter še odločanja. Ne drži, da v skrajšanem postopku ugotavljanja in preverjanja dejstev ni11. 17. Glede na ugotovitve sodišča, da izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti po določilu 214. člena ZUP in je bila s tem v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, je zato sodišče tožbi ugodilo in izpodbijan sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo tožena stranka morala upoštevati določbe ZUP in odločbo obrazložiti v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti ob upoštevanju načela materialne resnice ter zaslišanja strank ugotoviti veljavnost sporne najemne pogodbe.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo iz procesnih razlogov, se zato v sodbi ni opredeljevalo še do drugih tožbenih navedb in tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR z 22 % DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

20. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ 12. 1 Standardna klasifikacija dejavnosti. 2 Finančna uprava Republike Slovenije. 3 Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. 4 Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017. 5 Tako tudi Upravno sodišče RS, sodba, opr. št. I U 854/2017 z dne 14.6.2018. 6 Sodba Vrhovnega sodišča, opr. št. I Up 248/2002, z dne 10.11.2004. 7 Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020. 8 Za javni poziv se smiselno uporabljajo določbe glede postopka javnega razpisa, in sicer 21., 24., 25., 28., 30., 32., 33. in 34. člena tega zakona (peti odstavek 34.a člena ZPOP-1). 9 Kot to določa 6. člen Evropske konvencije za človekove pravice (EKČP), kar po sodni praksi velja tudi za upravne postopke. 10 Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 79. do 80. 11 Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 117. 12 Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13.12.2006.