6. 3. 2014

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Drago Ščernjavič, Sindikata Ministrstva za obrambo, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Darko Milenkovič, Sindikata delavcev v vzgojni, izobraževalni in raziskovalni dejavnosti, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Bojan Hribar, in GLOSE – Sindikata kulture Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa tajnik Mitja Šuštar, na seji 6. marca 2014

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 176. člena in 248. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) se zavrže.

2.Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 188. člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 246. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

Predlagatelji izpodbijajo prvi in drugi odstavek 176. člena, prvi odstavek in prvi stavek drugega odstavka 188. člena, prvi, drugi in tretji odstavek 246. člena ter 248. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Zatrjujejo, da sta 176. in 248. člen ZUJF v neskladju z 2., 76. in 155. členom Ustave, izpodbijana 188. in 246. člen ZUJF pa v neskladju z 2. in 14. členom Ustave ter s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 111 o diskriminaciji pri zaposlovanju in poklicih (Uradni list FLRJ, MP, št. 3/61, in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92) in Direktivo Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000).

Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa le, če so ogrožene pravice delavcev. Kot pogoj je torej določena ogroženost pravic delavcev. Predlagatelji sicer navajajo, da so reprezentativni sindikati za območje države, in zatrjujejo svoj pravni interes, ne pa ogroženosti pravic delavcev. Pogoja iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS torej niso izkazali.[1] Zato je Ustavno sodišče njihovo zahtevo zavrglo.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno. Drugo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Jadek Pensa in Korpič – Horvat. Odklonilno ločeno mnenje je dala sodnica Korpič – Horvat.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-136/11 z dne 11. 4. 2013 in št. U-I-113/13 z dne 25. 4. 2013.

4. 4. 2014

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat

V obravnavani zadevi je pet reprezentativnih sindikatov vložilo zahtevo za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 176. člena, 248. člena, prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 188. člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 246. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 – v nadaljevanju ZUJF). Navedene določbe se nanašajo na izplačilo regresa za letni dopust za leto 2012 in prenehanje pogodb o zaposlitvi javnim uslužbenkam oziroma javnim uslužbencem, ki izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ustavno sodišče je njihovo zahtevo zavrglo, ker je presodilo, da predlagatelji v zahtevi niso izkazali ogroženosti pravic delavcev (2. točka obrazložitve sklepa). To pa je pogoj za vsebinsko obravnavo zadeve po enajsti alineji prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12).

S tako odločitvijo nisem soglašala v delu, ki se nanaša na prenehanje pogodb o zaposlitvi javnim uslužbenkam oziroma javnim uslužbencem, ki izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine (prvi odstavek in prvi stavek drugega odstavka 188. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 246. člena ZUJF). Menila sem, da je zahteva sindikata glede izkazanosti pogoja, da so ogrožene pravice delavcev zadostno utemeljena.

Predlagatelji so svojo zahtevo utemeljili z navajanjem, da gre za nov način (ex lege) prenehanja delovnega razmerja in da so zaradi tega javni uslužbenci v manj ugodnem položaju od ostalih zaposlenih; da se jim nedopustno omejuje pravica do poklicnega delovanja in s tem onemogoča izboljšanje njihovega socialno-ekonomskega stanja; da gre za nedopusten poseg v pričakovane pravice javnih uslužbencev in da sta določbi o prenehanju pogodbe o zaposlitvi diskriminatorni na podlagi spola in starosti. Nadalje so predlagatelji navajali, da gre v državni upravi za 810 javnih uslužbencev, ki so na dan 1. 2. 2012 izpolnili pogoje za starostno upokojitev, 1223 javnih uslužbencev, ki so te pogoje izpolnili 31. 12. 2012, 1678 javnih uslužbencev pa je te pogoje izpolnilo 31. 12. 2013. Treba je tudi upoštevati javne uslužbence, zaposlene pri posrednih proračunskih uporabnikih (gasilci, zdravniki, medicinske sestre, učitelji, vojaki, profesorji, vzgojiteljice, igralci idr.), za katere zakonodajalec ni mogel pretehtati realnih posledic navedenega ukrepa, zato tudi ni mogoče govoriti o primernem in nujnem načinu uresničevanja legitimnih ciljev (str. 7–10 zahteve predlagateljev z dne 1. 6. 2012).

ZUJF je določil nov način prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Javni uslužbenki ali javnemu uslužbencu lahko na podlagi odločitve delodajalca preneha pogodba o zaposlitvi, če izpolni pogoje za starostno upokojitev. Tako kot v zasebnem sektorju je tudi v javnem sektorju uveljavljen pogodbeni koncept delovnih razmerij. Pogodba o zaposlitvi ni pogodba civilnega prava, ampak pogodba, ki se presoja po pravilih delovnega prava. Delovno pravo je nastalo in se razvija v demokratičnih družbah zaradi varstva šibkejše stranke, delavca oziroma javnega uslužbenca. S pogodbo o zaposlitvi nastane delovno razmerje, oseba pridobi status delavca oziroma javnega uslužbenca, pogodba o zaposlitvi ji zagotavlja, praviloma kontinuirano, varstvo zaposlitve in dohodka za preživljanje sebe in svoje družine. Opravljanje dela je, ne glede na krizne razmere, vrednota za tiste, ki želijo delati. Z opravljanjem dela delavec oziroma javni uslužbenec izraža svoje ustvarjalne sposobnosti, z delom potrjuje svoje bistvo obstoja kot človeka, s plačilom za opravljeno osebno delo pa si zagotavlja življenjsko raven.

Da je pravica do dela pomembna pravica delavca oziroma javnega uslužbenca in priznana kot človekova pravica, izhaja iz številnih mednarodnih aktov, od univerzalnih norm OZN (predvsem Splošne deklaracije človekovih pravic, [1] Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah [2]), ratificiranih konvencij Mednarodne organizacije dela; aktov Sveta Evrope (Evropske socialne listine[3]), Pogodbe o delovanju Evropske unije,[4] Listine Evropske unije o temeljnih pravicah[5] in direktiv Evropske unije. Zaposlitev delavca oziroma javnega uslužbenca je varovana tudi s številnimi določbami Ustave. Bistveni element svobode dela je pravica do zaposlitve, ki je varovana po 49. členu Ustave, predvsem s pravico do proste izbire zaposlitve in dostopnosti delovnega mesta pod enakimi pogoji. Zaposlitev omogoča uresničevanje številnih drugih človekovih pravic, kot so: pravice do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena, zasebne lastnine iz 33. člena, pravice do socialne varnosti iz 50. člena, in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.[6] Dodam lahko še pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena, pravice invalidov iz 52. člena Ustave. Delo pa je varovano tudi z drugimi ustavnimi določbami, predvsem z 2. členom Ustave (Slovenija je pravna in socialna država) in 66. členom Ustave (varstvo dela), ki zavezuje državo, da sprejema ukrepe, ki bodo omogočali zaposlovanje in druge aktivne (ne pa pasivne) oblike dela. Zato prenehanje pogodbe o zaposlitvi brez delavčevega soglasja ali drugega utemeljenega in resnega razloga, ki bi izviral iz njegove sfere, lahko pomeni tako kršitev ustavnih načel, kot poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine, kar je že ugotovilo tudi Ustavno sodišče.

V primeru odločbe št. Up-183/97 z dne 10. 7. 1997 (OdlUS VI, 183) je Ustavno sodišče presodilo, da "se s preprečevanjem opravljanja dela posega v ustavno pravico iz 34. člena, v tem primeru v pravico delavca do osebnega dostojanstva, ter v pravico iz 35. člena, torej v nedotakljivost delavčeve duševne celovitosti in njegovih osebnih pravic. Z ugotovljenim nezakonitim ravnanjem se omejuje možnost razvoja delavčevih sposobnosti, kar pomeni nedopusten poseg v njegove osebnostne pravice. Možnost poklicnega in osebnega razvoja, vključno z doseganjem in razvojem statusa, položaja oziroma ugleda v delovnem in življenjskem okolju so ob nesporni pomembnosti eksistenčne varnosti neločljivi element, ki opredeljuje dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika" (24. točka obrazložitve). Zato menim, da je prenehanje pogodbe o zaposlitvi z enostranskim aktom delodajalca huda stopnja ogroženosti pravic delavcev. To potrjuje tudi Vodovnik, ko navaja: "Vse pravne ureditve priznavajo delu pomen dobrine, na kateri sloni sodobna družba. Delo in človekova ustvarjalnost sta povsod ustavno zavarovani, podobno kot so zavarovane druge najpomembnejše dobrine, kot so človekove pravice in svoboščine, lastnina in druge."[7]

Ustavno sodišče je že presojalo navedeno izpodbijano ureditev ZUJF (odločba št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13). Glede javnih uslužbenk zaradi manjše pokojninske dobe za izpolnitev pogojev za starostno upokojitev je ugotovilo, da gre za diskriminatorno obravnavanje na podlagi spola kot osebne okoliščine po prvem odstavku 14. člena Ustave. Torej je bilo Ustavnemu sodišču znano, da se je javnim uslužbenkam z ukrepom ZUJF pomembno ogrožala pravica do zaposlitve kot ena temeljnih delovnopravnih pravic.

Glede na navedeno menim, da so predlagatelji zadostno izkazali konkretno in neposredno ogroženost pravic javnih uslužbenk in javnih uslužbencev, do katerega bi lahko (je) prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve prenehanja pogodbe o zaposlitvi po ZUJF. Prenehanje pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca in brez soglasja delavca je eden najhujših ukrepov, ki prizadene delavce ali javne uslužbence v delovnopravnem razmerju. To velja tudi v primeru, če prizadeti izpolnjuje pogoje za upokojitev. Tak ukrep, ki je tudi prisilne narave, ogroža pravice delavcev oziroma javnih uslužbencev, saj s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi prenehajo vse pravice, ki izvirajo iz delovnopravnega razmerja. Zato menim, da bi se zahteva predlagateljev morala vsebinsko obravnavati in ne zavreči iz procesnih razlogov, ker ni izpolnjen zakonski pogoj ogroženosti pravic delavcev.

Dr. Etelka Korpič – Horvat Sodnica

[1]Člen 23 Splošne deklaracija človekovih pravic, (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1 – Splošna deklaracija ZN).

[2]Člen 6 Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP št. 9/92 – MPESKP).

[3]Člen 1 Evropske socialne listine – spremenjena (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL).

[4]Člen 45 Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – PDEU).

[5]Člen 15 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 326, 26. 10. 2012 – Listina).

[6]M. Blaha v: L. Šturm (urad.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 507.

[7]Z. Vodovnik, Normativni temelji delovnih in socialnih razmerij, 1. del., GV Založba, Ljubljana 2013, str 9.