Jedro

Objava odločitve na spletni strani ne more pomeniti pravilnosti osebne vročitve, ki je predpisana za posamične akte, od katerih vročitve začne teči rok.

Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom (4. člen ZUP). Posebnega postopka, tj. izjeme od uporabe določb ZUP, torej ni mogoče predpisati s podzakonskim predpisom.

Ko gre za državno sofinanciranje, je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), tj. omogočiti ponudnikom, da za javna sredstva konkurirajo pod enakimi pogoji.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se sklep o izboru prejemnikov sredstev Ministrstva za javno upravo št. 093-18/2010/71 z dne 30. 11. 2010 odpravi v delu, ki se nanaša na zavrnitev sofinanciranja projektov: - vsebinskega področja A1 „P.“, - vsebinskega področja A3 „T.“, - vsebinskega področja A5 „O.“ in se zadeva v tem delu vrne Ministrstvu za javno upravo v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni.

Obrazložitev

Ministrstvo za javno upravo je kot prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom odločalo o izboru prejemnikov sredstev za sofinanciranje projektov za krepitev nevladnih organizacij in spodbujanje prostovoljstva po javnem razpisu, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 79/10. V izreku sklepa je navedlo projekte, ki se sofinancirajo po Javnem razpisu, med katerimi sta dva projekta tožeče stranke, in sicer iz vsebinskih področij A2 in A4. V obrazložitvi tega izbora pa je Ministrstvo med drugimi navedlo tudi projekte, za katere je bilo sofinanciranje zavrnjeno, ker projekti ne izpolnjujejo minimalnih kakovostnih kriterijev, tj. najmanj 50 točk od možnih 80. Tako je iz obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da projekti tožeče stranke iz vsebinskih sklopov A1, A3 in A5 ne izpolnjujejo tega kriterija, ker je projekt iz vsebinskega področja A1 „P.“ dosegel 41,00 točk, projekt iz vsebinskega področja A3 „T.“ 46,50 točk in projekt iz vsebinskega področja A5 „O.“ pa je dosegel 43,50 točk. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeni sklepa. Zatrjuje, da so bila kršena pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. Meni, da je dodeljevanje sredstev iz proračuna javnopravna stvar (in se pri tem sklicuje na ustaljeno sodno prakso), zaradi česar bi bilo treba tudi v obravnavani zadevi uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Izpodbijani odločitvi očita neobrazloženost, saj tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni obrazložila števila točk, s katerimi je ocenila projekt po posameznih merilih. Navaja, da to niti iz ocenjevalnih listov (ki jih je tožeča stranka pridobila za svoje vloge) ni razvidno. Komentarji nekaterih ocen, ki sta jih člana strokovne komisije navedla, naj ne bi bili takšni, da bi bili razvidni razlogi za višino ocene. Po mnenju tožeče stranke je izpodbijana odločitev tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Tožeča stranka meni, da je glede na predpisano ureditev imenovanja strokovne komisije, ki ocenjuje projekte, ta komisija obvezen izvedenski organ, ki je dolžan dati izvid in mnenje, ki mora biti obrazloženo. Ocena strokovne komisije po mnenju tožeče stranke ni obrazložena in je zato tako pomanjkljiva, da ne more biti podlaga za odločitev tožene stranke. Tožeči stranki naj tudi ne bi bila dana možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za izdajo odločbe, saj je tožena stranka ni seznanila z ugotovitvami strokovne komisije. Navedene kršitve pravil postopka naj bi pomenile tudi poseg v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje in ji naloži povračilo stroškov postopka v višini 228,00 EUR (od tega 148,00 EUR sodnih taks in 80,00 EUR na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07 – v nadaljevanju Pravilnik).

Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da je tožba prepozna, ker da se je tožeča stranka s sklepom seznanila že 30. 11. 2010, ko ji je bilo sporočeno, da je sklep objavljen na spletni strani, najkasneje pa 1. 12. 2011, ko je podpisala pogodbo, ki temelji na istem sklepu in ne šele 17. 12. 2010. Zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, podrejeno pa naj jo zavrne. Meni, da izpodbijanega sklepa ni bilo treba izdati po ZUP, saj pogoji za dodelitev sredstev niso bili določeni z zakonom. Pri tem se sklicuje na določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07 in naslednji – v nadaljevanju Pravilnik). Meni, da je ravnala po določbah tega pravilnika, je pa v obrazložitvi sklepa (čeprav naj Pravilnik tega ne bi zahteval) zgolj zaradi večje jasnosti, konsistentnosti in transparentnosti obrazložena ocena glede vseh projektov, tako potrjenih kot zavrnjenih in zavrženih, kar naj bi štelo kot obvestilo o izbiri v smislu 227. člena Pravilnika. Pravica kandidirati naj bi temeljila zgolj na razpisu in ne na zakonu, zato meni, da bi lahko tožeča stranka v tožbi zaradi varstva svojih pravic lahko ugovarjala le dodelitev sredstev nekomu, ki za to ne bi izpolnjeval pogojev. Tožeča stranka pa v tožbi pravilnosti ocen, ki so jih dobili njeni neizbrani projekti, ne izpodbija, ne očita napačne odločitve o dodelitvi sredstev drugim izbranim projektom in samega izreka ne izpodbija. Tožena stranka se ne strinja s tožbenim očitkom, da izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti. Meni, da je odločba skladna s Pravilnikom in da jo je mogoče preizkusiti, še posebej zato, ker je tožeča stranka na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja prejela fotokopije in vpogledala v projekte izbranih vlagateljev. Zatrjuje, da je svojo odločitev temeljito pretehtala in na podlagi postavljenih meril ocenila stopnjo skladnosti projektov s cilji razpisa ter svojo odločitev utemeljila v skladu s Pravilnikom, morebitna odprava izpodbijanega sklepa pa naj bi imela škodljive javnopravne posledice, ne da bi tudi pri ponovnem odločanju prispevala k drugačni odločitvi. V nadaljevanju odgovora tožena stranka pojasnjuje pomen ocenjevalnih listov in način dela komisije. Ne strinja se s stališčem tožeče stranke, da bi bilo treba uporabiti določbe ZUP, ki se nanašajo na izvedence.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi nasprotuje stališču tožene stranke, da je tožba vložena prepozno, in v zvezi s tem navaja, da se z izpodbijanim sklepom ni seznanila 1. 12. 2010, saj podpis pogodb za sofinanciranje odobrenih projektov ne pomeni, da se je seznanila z vsebino in z razlogi za odločitev o zavrnitvi ostalih projektov. Meni, da naglica, ki je bila po mnenju tožeče stranke potrebna, ker tožena stranka ni pravočasno rezervirala potrebnih proračunskih sredstev, ne bi smela vplivati na zakonitost pri odločanju o pravicah tožeče stranke. Tožeča stranka nasprotuje tudi stališču, da v obravnavani zadevi ni treba uporabiti določb ZUP, saj meni, da lex specialis v razmerju do določb zakona ne more biti podzakonski akt. Neresnične naj bi bile navedbe tožene stranke, da se odločitve sodišča, na katere se tožeča stranka sklicuje v tožbi, nanašajo zgolj na primere, ko so pogoji za dodelitev sredstev določeni z zakonom (kot primer navaja zadeve U 2159/2003, II U 263/2009 in U 170/2006). V zvezi s tem se sklicuje tudi na stališče iz sodbe v zadevi II U 364/2009. Pritrjuje pa ugotovitvi tožene stranke, da vsebinsko odločitve tožene stranke ni izpodbijala, a to zaradi objektivne nemožnosti, ker obrazložitve te odločitve v celoti ni dobila.

K 1. točki izreka Tožba je utemeljena.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožeča stranka sicer predlaga odpravo izpodbijanega sklepa, vendar iz vsebine tožbenih navedb izhaja, da izpodbija le tisti del sklepa o izboru prejemnikov sredstev, ki se nanaša na zavrnitev sofinanciranja njenih projektov, ki jih je prijavila v vsebinskih sklopih A1, A3 in A5. Sodišče ugotavlja tudi, da izrek izpodbijanega sklepa ne vsebuje odločitev o zavrnitvah sofinanciranja projektov, ki po oceni tožene stranke niso dosegli minimalnega števila točk. Ne glede na to, pa iz obrazložitve sklepa izhaja, da izrek, v katerem so navedeni projekti, za katere se po odločitvi tožene stranke dodeli sredstva, a contrario pomeni, da se drugim prijavljenim projektom ta sredstva ne dodelijo. Tožena stranka pa zmotno meni, da bi tožeča stranka lahko izpodbijala zgolj odločitev o dodelitvi sredstev, ne pa tudi odločitve o zavrnitvi. Sodišče je torej presojalo zakonitost tistega dela odločitve, s katerim je tožena stranka zavrnila sofinanciranje treh projektov tožeče stranke.

Neutemeljen je ugovor tožene stranke, da je tožeča stranka tožbo vložila prepozno. Prvi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) določa, da je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je končan postopek. Prvi odstavek 23. člena ZUS-1 pa določa, da rok za tožbo začne teči z vročitvijo upravnega akta stranki. Med strankama ni sporno, da je bil tožeči stranki sklep vročen 17. 12. 2010, ko je nastopila fikcija vročitve po 87. členu ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10). Zato je tožba, ki jo je tožeča stranka vložila 14. 1. 2011 priporočeno po pošti, pravočasna. Sodišče se sicer strinja s stališčem tožene stranke, da je namen vročanja seznanitev naslovnikov s potekom postopka ter s pravicami in z obveznostmi, ki so jim priznane oziroma naložene v postopku, vendar objava odločitve na spletni strani ne more pomeniti pravilnosti osebne vročitve, ki je predpisana za posamične akte, od katerih vročitve začne teči rok (prvi odstavek 87. člena ZUP). Z navedbami, da je sklep objavljen na spletni strani, in da je 1. 12. 2011 s tožečo stranko podpisala pogodbo, ki temelji na obravnavanem sklepu, pa tožena stranka niti ne utemeljuje, da je bil izpodbijani sklep tožeči stranki pravilno vročen oziroma, da se je tožeča stranka takrat seznanila tudi s tistim delom odločbe in njeno vsebino, ki je predmet tožbe.

Sodišče kot neutemeljene ocenjuje tudi razloge, s katerimi tožena stranka v odgovoru na tožbo razlaga svoje mnenje, da v obravnavnem primeru ne gre za akt, ki bi moral biti izdan v postopku po določbah ZUP. ZUP v 1. členu določa, da morajo po tem zakonu postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Po drugem odstavku 2. člena ZUP pa se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom (4. člen ZUP). Posebnega postopka, tj. izjeme od uporabe določb ZUP, torej ni mogoče predpisati s podzakonskim predpisom, kot je Pravilnik, na katerega se sklicuje tožena stranka. Zato se sodišču niti ni bilo treba spuščati v presojo pravilnosti stališča tožene stranke, da drugi odstavek 266. člena Pravilnika tudi v obravnavanem primeru izključuje uporabo določb ZUP, ker naj bi bili pogoji za dodelitev sredstev določeni z javnim razpisom in ne z zakonom.

Neutemeljene so tožbene navedbe v zvezi s pravno naravo dela strokovne komisije in kršitvijo pravice stranke do seznanitve z dejstvi. Smiselna uporaba določb ZUP v postopkih kot je obravnavani, ne pomeni ugotavljanja dejstva z izvedenci. Strokovna presoja na razpis prijavljenih projektov se namreč opravlja na podlagi vlog predlagateljev, tj. prijav na razpis s priloženo dokumentacijo. Komisija torej ocenjuje navedbe prijaviteljev in ne ugotavlja dejstev in okoliščin, ki jih prijavitelji niso sami navedli.

Utemeljen pa je tožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijane odločitve. Predmet izpodbijanega akta je sofinanciranje projektov za krepitev nevladnih organizacij in spodbujanje prostovoljstva. Sodišče je v več primerljivih zadevah, na katere se tožeča stranka tudi sklicuje, ko je šlo za državno sofinanciranje zavzelo stališče, da je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), tj. omogočiti ponudnikom, da za javna sredstva konkurirajo pod enakimi pogoji. Iz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki strankam v postopku zagotavljajo enako obravnavanje. Pravica do enakega varstva pravic pa vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločb, s katerimi pristojni organ odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih stranke (tako Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-84/94 z dne 11. 7. 1996). Stranka ima namreč pravico biti seznanjena z razlogi za odločitev o njenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, te razloge pa lahko izpodbija le, če je odločitev obrazložena. Zahteva po obrazloženosti odločbe državnega organa po novejših stališčih Ustavnega sodišča sicer ni več vsebina pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave (npr. odločba št. Up-399/05 z dne 15. 5. 2008), vendar to ne vpliva na zmanjšanje zahteve po obrazloženosti odločitev, ki jo zagotavlja že pravica iz 22. člena Ustave.

Zahteva po obrazloženosti torej izhaja že iz ustavnoprocesnih jamstev in ne le iz določb ZUP, ki se smiselno (na podlagi 4. člena ZUP) uporabljajo tudi v primerih kot je obravnavani. Po 214. členu ZUP obrazložitev odločbe obsega obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Za bistveno kršitev določb upravnega postopka gre, če se odločitve ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Presoja izpolnjevanja dejanskih kriterijev pa je v primerih, kot je obravnavani, zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj strokovno upravičeno oziroma primerno odločitev in zato tudi ne v primernost ocen projektov drugih udeležencev razpisa. To pomeni, da sodišče (če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava) odločitev tožene stranke odpravi le v primeru, če je njena argumentacija očitno nerazumna (tako Upravno sodišče npr. v zadevi 1104/2005 z dne 14. 12. 2005). Vendar pa to ne pomeni, da lahko odločba ostane neobrazložena. Nenazadnje tudi Pravilnik v 227. členu določa, da je treba v postopkih dodeljevanja sredstev navesti razloge za odločitev. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti navedba tožene stranke, da je tožeča stranka prejela fotokopije in vpogledala v projekte izbranih vlagateljev na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja.

V primerih, kot je obravnavani, ko je izpolnjevanje razpisnih kriterijev ovrednoteno s številčnimi ocenami, mora obrazložitev omogočiti preizkus odločitve, s tem da navede konkretne razloge in okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka ocenila, v kakšni meri prijavljeni program tožeče stranke izpolnjuje vsakega od razpisnih kriterijev posebej. Zgolj številčne ocene izpolnjevanja kriterijev torej še ne predstavljajo ustrezne obrazložitve. Obrazložitev izpodbijane določitve, ki vsebuje le navedbo projekta in skupno doseženo število točk, pa ne omogoča niti preizkusa pravilnosti in zakonitosti ugotovitve, da projekt ne izpolnjuje minimalnega kakovostnega kriterija, tj. najmanj 50 točk od možnih 80. Preizkusa ne omogoča niti razčlenitev točk po posameznih merilih v tabelah, ki so kot priloga sestavni del tega sklepa. Obrazložitev izpodbijane odločbe zato ne omogoča preizkusa, ali in kako so bili pri ocenjevanju vlog tožeče stranke upoštevani kriteriji iz razpisa. Že samo ta kršitev predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo organu, ki je ta upravni akt izdal, v ponovni postopek.

K 2. točki izreka Če sodišče ugodi tožbi in odpravi izpodbijani akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07 – v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožeče stranke pa v postopku ni zastopal odvetnik, se ji prizna stroške v višini 80,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodna taksa, ki jo je tožena stranka plačala za postopek pred sodiščem prve stopnje, pa ji bo na podlagi določb (c točka opombe 6.1) Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 37/08 in 97/10, ZST-1) vrnjena po uradni dolžnosti.