Jedro

Upravni organ v ponovljenem postopku, kljub vezanosti na izrecno določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 2. člena Zakona o sodiščih, ni upošteval pravnega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava in tega neupoštevanja tudi ni z ničemer utemeljil. S takšnim ravnanjem je kršil pravila postopka.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo in šport št. 125-03-1104/2002/20 z dne 20. 10. 2011 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka Republika Slovenija je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420,00 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo, izdano v (večkrat) ponovljenem postopku po sodbah opr. št. U 1924/2002 z dne 24. 9. 2003, U 1209/2007 z dne 26. 11. 2008, I U 97/2009 z dne 17. 3. 2010, I U 1009/2010 z dne 31. 8 2011, je tožena stranka predlog ravnateljice za napredovanje tožnika v naziv svetovalec ponovno zavrnila. V obrazložitvi navaja, da je ravnateljica osnovne šole v skladu s 7. členom Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 64/96, 33/00 in 101/00, v nadaljevanju Pravilnik) dne 31. 5. 2002 vložila predlog za napredovanje tožnika v naziv svetovalec. K predlogu je priložila oceno delovne uspešnosti, seznam strokovnega izobraževanja z dokazili, seznam dodatnega strokovnega dela z dokazili in mnenje o predlogu za napredovanje. Tožnik je bil ob vložitvi predloga za napredovanje zaposlen na delovnem mestu učitelja fizike in računalništva, dne 13. 6. 1990 je diplomiral na Fakulteti za naravoslovje in tehnologijo in pridobil višješolsko izobrazbo in strokovni naslov inženir fizike, dne 11. 5. 1994 je pridobil pedagoško-andragoško izobrazbo ter dne 24. 11. 1994 opravil strokovni izpit iz vzgoje in izobraževanja. V vzgoji in izobraževanju je neprekinjeno zaposlen od dne 1. 9. 1990. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07, 36/08, 58/09, 64/09, 65/09 in 20/11, ZOFVI) je v času vložitve predloga za napredovanje (leto 2002) v tretjem odstavku 92. člena določal, da morajo strokovni delavci obvladati slovenski knjižni jezik, imeti ustrezno izobrazbo, določeno z ZOFVI in drugimi predpisi ter opravljen strokovni izpit v skladu z ZOFVI. V drugem odstavku 94. člena pa je bilo določeno, da morajo imeti učitelji v osnovnih šolah visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri in pedagoško izobrazbo. Ker ima tožnik višješolsko izobrazbo in ne zakonsko zahtevane visokošolske izobrazbe in strokovni naslov inženir fizike, ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja za učitelja v osnovni šoli, je ministrstvo, v skladu z drugim odstavkom 2. člena Pravilnika, v posebnem ugotovitvenem postopku v skladu s 146. členom ZOFVI ugotavljalo, če mu zakon dovoljuje opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela v šoli. To pomeni, da mora tožnik izpolnjevati pogoje za strokovnega delavca v vzgoji in izobraževanju, ki so veljali do 15. 3. 1996, da lahko še naprej opravlja vzgojno-izobraževalno delo. Pred uveljavitvijo ZOFVI (leta 1996) je izobrazbene pogoje za učitelje v osnovni šoli določal Zakon o osnovni šoli (Uradni list SRS, št. 5/80, 29/86 in 31/86), ki je v prvem odstavku 96. člena določal, da je učitelj v osnovni šoli lahko, kdor ima ustrezno pedagoško strokovno izobrazbo, ki zajema poglobljeno obvladanje vsebine vzgoje in izobraževanja v osnovni šoli in mu omogoča, da uresničuje temeljne družbene smotre osnovne šole. V tretjem odstavku pa je določeno, da mora učitelj za predmetni pouk imeti diplomo ustrezne smeri študija na pedagoški akademiji oziroma diplomo ustrezne smeri visoke ali višje šole. Kot ustrezna smer visoke ali višje šole je mišljen izbran predmet, v tožnikovem primeru fizika, vendar v skladu s prvim odstavkom 96. člena Zakona o osnovni šoli na pedagoški smeri študija. To pomeni, da bi tožnik moral zaključiti katerega pedagoških študijskih programov, s katerimi so si udeleženci pridobili strokovni naslov profesor ali predmetni učitelj. Ustrezno pedagoško strokovno izobrazbo, kot jo je predvideval zgoraj navedeni člen, si lahko oseba pridobi le s končanim pedagoškim študijskim programom. Ta zakon ni predvideval kombinacije nepedagoškega študijskega programa na določeni fakulteti z opravljenim pedagoško andragoškim študijskim programom izpopolnjevanja kot ustrezne izobrazbe za učitelja v osnovni šoli. Ta kombinacija je mogoča šele od leta 1995, ko je bil sprejet Sklep o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje in sodelavce – laborante v programih srednjih in osnovnih šol (Uradni list RS, št. 42/95, Sklep) in kasneje še ZOFVI. Kombinacija je bila mogoča za strokovne delavce v srednji šoli v skladu s takrat veljavnim Zakonom o usmerjenem izobraževanju (Uradni list SRS, št. 11/80, 6/83, 25/89, 35/89), ki je v 173. in 179. členu kot pogoj za opravljanje vzgojno izobraževalnega dela v srednji šoli posebej določal tudi pedagoško andragoško izobrazbo. Zakon o osnovni šoli take določbe ni vseboval. Ministrstvo pri ugotavljanju, ali je tožnik izpolnjeval pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela na delovnem mestu učitelj v osnovni šoli Sklepa ni uporabilo, ker je bil v času, ko je tožnik opravil strokovni izpit, v veljavi Zakon o osnovni šoli. Sicer pa meni, da tožnik tudi po Sklepu nima ustrezne izobrazbe za poučevanje fizike, saj je v točki 2.4.3. določeno, da ima ustrezno izobrazbo za poučevanje predmeta fizika v osnovnih šolah, kdor je pridobil višješolsko izobrazbo po izvršilnih aktih, ki so veljali do uveljavitve tega sklepa. Ta izvršilni akt pa je Zakon o osnovni šoli, po katerem pa tožnik ne izpolnjuje pogojev za učitelja v osnovni šoli, saj ima višješolsko izobrazbo in strokovni naslov inženir fizike, torej končan nepedagoški študij. Dokazilo o pridobitvi pedagoško-andragoške izobrazbe z dne 11. 5. 1994 je bilo izdano na podlagi drugega odstavka 106. člena Zakona o usmerjenem izobraževanju (Uradni list SR Slovenije, št. 11/80, 6/83, 25/89 in 35/89) ter 8. člena Pravilnika o pedagoški dokumentaciji in evidencah v srednjem izobraževanju - pridobljena je bila pedagoško-andragoška izobrazba namenjena za poučevanje v srednjih šolah. Srednja strokovna izobrazba stranke (z dne 18. 6. 1985) učitelj – smer naravoslovno matematična ne vpliva na ustreznost izobrazbe tožnika za poučevanje v osnovi šoli, saj se le-ta začne preverjati z dnem, ko delavec opravi strokovni izpit, torej v tožnikovem primeru dne 24. 11. 1994. S pridobitvijo srednje strokovne izobrazbe si tožnik tako ni pridobila ustrezne stopnje izobrazbe za delo učitelja fizike v osnovni šoli. 149. člen ZOFVI zato zanj ne more veljati.

Tožeča stranka izpodbija odločitev tožene stranke iz razloga napačne uporabe materialnega prava, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb postopka. Meni, da je stališče da ne izpolnjuje v ZOŠ predpisanih izobrazbenih pogojev (kar posledično pomeni, da jo določba 146. člena ZOFVI ne ščiti), pravno zmotno. Ima diplomo ustrezne smeri višje šole, kar je v skladu s tretjim odstavkom 96. člena ZOŠ, dela v vzgoji in izobraževanju neprekinjeno od leta 1990 ter je opravila strokovni izpit, s katerim je dokazala sposobnost za samostojno opravljanje vzgojno-izobraževalnega in drugega dela v osnovni šoli. V obrazložitvi odločbe je tožena stranka ponovno dodala dodaten pogoj, da naj bi morala tožeča stranka zaključiti katerega pedagoških študijskih programov, kar naj bi izhajalo iz prvega odstavka 96. člena ZOŠ. Kot je ugotovilo že sodišče, tega pogoja zakon v citiranem odstavku ne določa, in je, upoštevajoč dikcijo tretjega odstavka, ki alternativno določa študij na pedagoški akademiji oziroma diplomo ustrezne smeri visoke ali višje šole, tudi povsem nesmiseln. Nedopustno in zavajajoče je ravnanje tožene stranke, da v obrazložitvi svojih odločb dodaja pogoje, ki jih zakon ne določa. Takšno ravnanje pomeni napačno uporabo predpisa, izigravanje tožeče stranke in odrekanje pravic, ki tožeči stranki pripadajo. Tožeča stranka je izpolnjevala tako pogoje iz prvega, kot tudi tretjega odstavka 96. člena ZOŠ (in jo tako ščiti določba prvega odstavka 146. člena ZOFVI), kar je razvidno iz dokazil, ki jih je posredovala toženi stranki. Tudi na podlagi ocene delovne uspešnosti je nedvoumno, da tožeča stranka ustreza pogojem iz prvega odstavka 96. člena ZOŠ, saj se je usposobila za izvajanje pedagoškega procesa v osnovnem izobraževanju in ji pridobljena izobrazba omogoča uresničevanje smotrov osnovne šole. Potrdilo o pridobitvi pedagoško andragoške izobrazbe po programu Ministrstva za šolstvo in šport je rezultat 300 urnega izpopolnjevanja iz pedagogike, psihologije za učitelje, didaktike, andragogike in specialne didaktike fizike, kateri je bilo namenjenih največ ur. Podobno obsežen program so obiskovali diplomanti pedagoških smeri na Filozofski fakulteti in primerljivo obsežen program so izvajali tudi na pedagoški akademiji. Da poglobljeno obvlada vsebino vzgoje in izobraževanja v osnovni šoli, kar ji omogoča, da uresničuje temeljne družbene smotre, je razvidno tudi iz številnih priznanj in pohval, ki jih učenci dosegajo pod njenim mentorstvom, ter njenega strokovnega sodelovanja pri najrazličnejših izobraževalnih aktivnostih. Glede na to, da tožeča stranka izpolnjuje vse pogoje po ZOŠ, tudi ne more biti nikakršnega dvoma, da izpolnjuje tudi pogoje po točki 2.4.3. Pravilnika o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje in sodelavce – laborante v programih srednjih in osnovnih šol, ki je določala, da ima ustrezno izobrazbo za poučevanje predmeta fizika v osnovnih šolah, kdor je pridobil višješolsko izobrazbo po izvršilnih aktih, ki so veljali do uveljavitve tega sklepa za učitelja fizike. Ob tem meni, da tožena stranka povsem napačno razlaga tudi določilo 149. člena ZOFVI. Izpolnjevanje pogojev tožeče stranke za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela za toženo stranko do sedaj ni bilo sporno, prav tako ni sporno za njene delodajalce, kjer je in je bila zaposlena za nedoločen čas. Omogočena ji je bila pridobitev dodatne strokovne izobrazbe in strokovnega izpita. Ob pravilni uporabi materialnega prava je treba zaključiti, da izpolnjuje pogoj iz prvega odstavka 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive ter tudi vse pogoje iz 10. člena citiranega Pravilnika, zato ne obstaja nobena ovira, da ne napreduje v naziv svetovalec. Upoštevajoč določbo 65. člena ZUS, tožeča stranka sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze in izda sodbo in tožbi ugodi, odločbo tožene stranke z dne 20. 10. 2011 odpravi in tožeči stranki z dnem 1. 7. 2002 s sodbo podeli naziv svetovalec ter toženi stranki naloži tožeči stranki povrniti stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva odločitve sodišča prve stopnje dalje do plačila, vse v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

K točki 1: Tožba je utemeljena.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbo, ki je bila izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je bila s sodbo opr. št. I U 1009/2010 z dne 31. 8. 2011 predhodna zavrnilna odločitev upravnega organa glede napredovanja tožeče stranke odpravljena.

V četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06. 62/10, ZUS-1) je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Upravni organ, ki je pristojen za odločanje, ima sicer možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti (tako stališče izhaja tudi iz več odločitev Vrhovnega sodišča, npr. sklepi X Ips 282/2006, X Ips 738/2008 in X Ips 545/2005). Zgolj nestrinjanje organa pa ne more utemeljiti odločitve, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča. V konkretnem primeru je sodišče v obravnavani sporni zadevi že večkrat podalo svoje mnenje glede uporabe materialnega prava in glede nadaljnjega vodenja postopka. Tako je med drugim v sodbi opr. št. U 1924/2002 navedlo: „Iz upravnih spisov izhaja, da ima tožnik diplomo ustrezne smeri višje šole, kar je v skladu z 3. odstavkom 96. člena ZOŠ, da dela v vzgoji in izobraževanju neprekinjeno od leta 1990 ter da je opravil strokovni izpit, s katerim je dokazal usposobljenost za samostojno opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela v osnovni šoli //............// V ponovljenem postopku bo tako tožena stranka morala upoštevati prehodno določbo 146. člena ZOFVI, ki tožniku omogoča opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela, tudi po uveljavitvi ZOFVI in ugotavljati ali izpolnjuje pogoje za napredovanje v naziv svetovalec na podlagi 10. člena Pravilnika.“ Tudi v sodbi opr. št. U 1209/2007 je sodišče ponovilo v prvi sodbi dano razlago tretjega odstavka 96. člena ZOS in še navedlo: „...edini predpis, ki je pravno relevanten glede izobrazbenih pogojev za učitelja osnovne šole, je določilo 92. člena ZOFVI v procesnem smislu in določilo 94. člena v materialnem smislu.“ V nadaljnji sodbi opr. št. I U 97/2009 je sodišče zapisalo: „Zakon v 1. odstavku 96. člena ZOsn uporablja termin ustrezna pedagoška strokovna izobrazba, ne govori pa o naslovu profesor ali predmetni učitelj kakor to napačno navaja tožena stranka in na kar opozarja tudi tožnik v tožbi. Pri tem je utemeljeno pričakovati, da je zakonodajalec naredil distinkcijo med 1. in 3. odstavkom predmetnega člena iz nekega utemeljenega razloga, kajti v nasprotnem primeru 3. odstavka, ki določa da mora imeti učitelj za predmetni pouk diplomo ustrezne smeri študija na pedagoški akademiji oziroma diplomo ustrezne smeri visoke ali višje šole, ne bi potrebovali. Takšnemu stališču sodišča potrjuje tudi dejstvo, da je v času vložitve predloga za napredovanje tožnika veljal Sklep o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje in sodelavce – laborante v programih srednjih in osnovnih šol (Uradni list RS št. 42/95 in nadaljnji), ki v 2. poglavju določa temeljne izobrazbene pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki uči predmet fizika. Kdo lahko v osnovni šoli uči predmet fizika pa je določeno v točkah 2. 3. in 2. 4. 3. Pri izdaji izpodbijane odločbe pa tožena stranka omenjenega Sklepa niti ni uporabila niti ni navedla razlogov zaradi katerih ga ni uporabila, po mnenju sodišča pa bi lahko njegova uporaba bistveno vplivala na ugotavljanje (ne)izpolnjevanja izobrazbenega pogoja. Glede na zgoraj navedeno sodišče ugotavlja, da dejansko stanje v postopku ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, zato postopek ni bil pravilen in zakonit//......//Pri tem sodišče še dodaja, da se bo v ponovljenem postopku tožena stranka morala opredeliti do vseh dokazov, ki so bili priloženi že vlogi za napredovanje v naziv, predvsem do dejstev, ki izhajajo iz kopije delovne knjižice in iz katere izhaja, da je tožnik obiskoval Srednjo pedagoško šolo v Ljubljani, kjer je zaključil program sred. usmerjeno izobraževanja učitelj – smer naravoslovno matematična (potrdilo z dne 14. 6. 1990). Iz delovne knjižice tudi izhaja, da je na Univerzi v Ljubljani, Filozofska Fakulteta, izpopolnil strokovno izobrazbo po programu VIP- Pridobitev pedagoško andragoške izobrazbe (potrdilo z dne 11. 5. 1994). Šele na podlagi popolnoma ugotovljenega dejanskega stanja bo lahko ugotavljala ali tožnika ščiti določba 1. odstavka 146. člena ZOFVI ali ne in posledično ali gre tožniku pavica napredovati po določbah Pravilnika ali ne.“ Navedena stališča, sprejeta v predhodno citiranih sodbah, je sodišče ponovno ponovilo tudi v sodbi opr. št. I U 1009/2010. V sedaj izpodbijani odločbi je tožena stranka ponovno tolmačila določbi prvega in tretjega odstavka Zakona o osnovni šoli v nasprotju s citiranimi stališči sodišča v zgoraj navedenih sodbah. To pomeni, da upravni organ v ponovljenem postopku, kljub vezanosti na izrecno določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 2. člena Zakona o sodiščih, ni upošteval pravnega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava, na kar utemeljeno opozarja tožeča stranka v tožbi, in tega neupoštevanja tudi ni z ničemer utemeljil. S takšnim ravnanjem je organ kršil pravila postopka, zato je sodišče že iz navedenega razloga tožbi ugodilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi s prvim in drugim odstavkom 2. člena Zakona o sodiščih in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Čeprav je tožeča stranka predlagala, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj za to niso kumulativno izpolnjeni zakonski pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Pri tem se sodišče sklicuje na pojasnilo iz sodbe opr. št. I U 97/2009: „//...ZOFVI na podlagi katerega je bil sprejet Pravilnik, meritornega obravnavanja sodišča v sporih o napredovanju pedagoških in drugih strokovnih delavcev v nazive ne predvideva, pa tudi sama narava te pravice takega obravnavanja ne dopušča. ZUS-1 v 1. odstavku 65. člena sicer določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Ta določba pa sodišča ne zavezuje, da v vsakem primeru odloča v sporu polne jurisdikcije, temveč se lahko za tako možnost odloči pod pogoji, določenimi v 1. odstavku 65. člena ZUS-1. V obravnavanem primeru gre za postopek napredovanja v nazive, ki je na podlagi določb ZOFVI in Pravilnika prepuščen pristojnemu ministrstvu. Po izvedenem upravnem postopku izda minister dokončno upravno odločbo, zoper katero pa je možno v sodnem postopku zahtevati presojo zakonitosti. Po ustaljeni upravno-sodni praksi, sodišče presoja le procesne in materialne vidike spora, to pa pomeni, da glede dejanskih vprašanj o izpolnjevanju pogojev za napredovanje v naziv, zgolj presoja spoštovanje pravil ZUP ter celovitost, natančnost in zadostno utemeljitev ključnih dejanskih razlogov. Samo vsebinsko odločanje sodišča o napredovanjih v nazive, kot ga zahteva tožnik, pa bi torej po mnenju sodišča zato pomenilo nedopustno poseganje sodne oblasti v zakonsko določene pristojnosti izvršilne veje oblasti. Iz navedenega razloga sodišče ni samo odločilo o stvari.“ K 2. točki: V drugi točki izreka je sodišče odločilo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke. Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007, Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožečo stranko je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato so ji bili na podlagi 2. odstavka 3. člena navedenega Pravilnika priznani stroški v višini 350,00 EUR. K navedenemu znesku 350,00 EUR je sodišče priznalo še 20 % DDV (sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 408/2008 z dne 25. 9. 2008). Ker je toženec država, je sodišče v tretji točki izreka odločilo, da je Republika Slovenija dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 420,00 EUR v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.