5. 4. 2007

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Regal Gebrueder Heinemann trgovina in zastopanje, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Mirko Bandelj, odvetnik v Ljubljani, na seji 5. aprila 2007

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (Uradni list RS, št. 57/96, 119/02, 26/03 – ur. p. b, 101/05, 17/06 – ur. p. b.) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica – gospodarska družba, ki na mednarodnem letališču opravlja dejavnost prosto carinske prodajalne, v okviru katere prodaja tudi tobačne izdelke, predlaga oceno ustavnosti 11. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (v nadaljevanju ZOUTI). Navedena določba ureja izjeme od načelne prepovedi neposrednega in posrednega oglaševanja tobaka in tobačnih izdelkov iz 10. člena ZOUTI. Oglaševanje tobaka in tobačnih izdelkov dovoljuje v obliki in podobi zaščitene blagovne znamke: (1) na priboru za kajenje; (2) v poslovnih prostorih in na poslovnih prostorih gospodarskih družb, ki se ukvarjajo s proizvodnjo, distribucijo in prodajo tobačnih izdelkov na debelo v skupni površini do 7m² in ­(3) na zunanjih in notranjih izveskih prodajaln tobačnih izdelkov v skupni površini do 7m². V drugem odstavku določa, da je oglaševanje iz prejšnjega odstavka dovoljeno le v obliki znaka, ki je zaščiten in ki ne omenja in ne prikazuje tobačnega izdelka, njegove embalaže ali njegove uporabe.

2.Pobudnica meni, da je izpodbijana določba v neskladju z 2., s 14. in s 74. členom Ustave. Kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave utemeljuje z navedbami o nedoločnosti pojma "prodajalna tobačnih izdelkov" iz tretje alineje prvega odstavka navedenega člena, katerega niti ZOUTI niti kakšen drug predpis ne opredeljuje. Meni, da je s tem omogočeno arbitrarno ravnanje inšpekcijskih organov pri odločanju o tem, v katerih prodajalnah je oglaševanje tobaka in tobačnih izdelkov dovoljeno. Navaja, da možnost arbitriranja ni zgolj hipotetična, temveč se dogaja tudi v praksi. Tako naj bi inšpekcijski organi pri inšpekcijskem pregledu njene prodajalne nenadoma pričeli drugače razlagati izpodbijano določbo, čeprav se predpis ni spremenil. Pojasnjuje, da do odločitve pristojnega inšpekcijskega organa z dne 8. 11. 2004 (ki je bila delno potrjena in delno razveljavljena z odločbo Ministrstva za gospodarstvo z dne 4. 2. 2005) nepravilnosti kljub večkratnim inšpekcijskim pregledom niso bile ugotovljene, čeprav je tobačne izdelke ves čas označevala na istih mestih, to je tam, kjer so se prodajali. Po zadnji odločbi pa naj bi morala oznake odstraniti, ker naj bi šlo za prepovedano reklamiranje. Navaja, da je zoper odločbo pritožbenega organa sprožila upravni spor, vendar sodišče o tožbi še ni odločilo. Takšno ravnanje inšpekcijskih organov naj bi povzročalo pravno negotovost. Nadalje nasprotuje razlagi, po kateri lahko prodajalna tobačnih izdelkov pomeni le specializirano prodajalno oziroma prodajalno, kjer se pretežno prodajajo tobačni izdelki. Takšna razlaga naj bi bila nelogična že zato, ker slovenski pravni red ne pozna specializiranih prodajaln kot tudi zaradi nejasnosti kriterija "pretežnosti prodaje" ter zaradi nelogičnosti predpisane velikosti prodajalne. Zaradi nedoločnosti pravne norme naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V skladu s slednjim bi morali po njenem mnenju inšpekcijski organi poenotiti svojo prakso in enake primere obravnavati enako. Vendar v praksi ni tako. Kršitev načela enakosti pred zakonom pobudnica utemeljuje tudi z navedbami, da bi moral zakonodajalec upoštevati poseben pravni položaj prosto carinskih prodajaln, ki se nahajajo na eksteritorialnem ozemlju, in jih obravnavati drugače. Poudarja, da je prodaja v takih prodajalnah namenjena izvozu in ne porabi na slovenskem trgu, zato te z označevanjem prodajnih mest tobačnih izdelkov ne kršijo namena ZOUTI, ki je v zmanjšanju uporabe tobačnih izdelkov na slovenskem trgu in ne v tujini. Ker je po njenem mnenju način organiziranja prodaje v prodajalni stvar svobodne gospodarske pobude, uveljavlja tudi kršitev 74. člena Ustave. V izpodbijani določbi naj bi bil nejasen tudi pojem "reklamiranje", zato naj ne bi bilo mogoče od njega razločevati označevanja artiklov, ki se v prodajalni ponujajo. Glede na navedeno predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijana določba ni v skladu z Ustavo, če se razlaga tako, da prodajalna tobačnih izdelkov pomeni specializirano prodajalno tobačnih izdelkov, kjer se prodajajo le tobak in tobačni izdelki, oziroma prodajalno, kjer se pretežno prodajajo tobačni izdelki oziroma kolikor se za nedovoljeno reklamiranje šteje tudi označevanje prodajnih mest, namenjeno izvozu izdelkov.

3.Državni zbor v odgovoru uvodoma meni, da pobudnica ne izkazuje pravnega interesa, ker Upravno sodišče še ni odločilo o sporu in tako še ni znano, kakšno razlago izpodbijane določbe bo sprejelo sodišče. Sicer pa meni, da so očitki neutemeljeni, saj glede pojma prodajalna tobačnih izdelkov že obstaja ustaljena sodna praksa Vrhovnega sodišča, ki ji ni mogoče očitati neustavnosti. Meni, da je izpodbijana določba izjema od splošne prepovedi reklamiranja tobačnih izdelkov, zato je ni dovoljeno razlagati široko, sicer bi se obšel temeljni namen ZOUTI. Navaja, da je Ustavno sodišče že presodilo, da je 10. člen ZOUTI, ki določa splošno prepoved reklamiranja tobačnih izdelkov, skladen z Ustavo. Meni, da ZOUTI velja za vse prodajalne, ne glede na njihovo lokacijo, ter da prosto carinske prodajalne niso namenjene le tujcem. Očitek o posegu v 74. člen Ustave zavrača kot presplošnega.

4.Vlada v mnenju navaja vsebinsko podobne argumente kot Državni zbor. Dodaja še, da je Slovenija ratificirala Okvirno konvencijo Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (Uradni list RS, Mednarodne pogodbe, št. 2/05 – v nadaljevanju MOSZOT), v kateri so se pogodbenice dogovorile glede prepovedi oziroma omejevanja oglaševanja tobačnih izdelkov. Glede očitka o posegu v 74. člen Ustave navaja, da gospodarske dejavnosti ni mogoče opravljati v nasprotju z javno koristjo, ki naj bi bila v konkretnem primeru v varovanju zdravja oziroma v zmanjšanju dokazano škodljive razvade uporabe tobačnih izdelkov za celotno populacijo. Glede očitkov o nedoločenosti pojma reklamiranje opozarja, da je bila v letu 2005 sprejeta novela ZOUTI, ki je skladno z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/33/ES z dne 26. maja 2003 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o oglaševanju in sponzorstvu tobačnih izdelkov (Besedilo velja za EGP, Ul L 152, 20. 6. 2003, str. 16 –19) na novo uzakonila opredelitev oglaševanja.

B.

5.Pobudnica trdi, da je tretja alineja prvega odstavka 11. člena ZOUTI v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, ker naj bi zaradi nedoločnosti pojma "prodajalna tobačnih izdelkov" omogočala arbitrarno ravnanje inšpekcijskih organov.

6.Zapoved jasnosti in določnosti predpisov kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so zakonske norme jasne in razumljive, tako da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen. Vendar zahteva po jasnosti in določnosti ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi, so tudi zakoni predmet razlage. Tudi uporaba nedoločenih pravnih pojmov ni sama po sebi v neskladju z Ustavo. Naloga pristojnega organa je, da v konkretnih primerih da nedoločenim pravnim pojmom vsebino, seveda takšno, ki bo skladna z Ustavo in zakonom. Z vidika pravne varnosti kot enega od načel pravne države pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa.

7.Z vidika navedenih zahtev je Ustavno sodišče preizkusilo sporno zakonsko določbo ter ugotovilo, da očitki pobudnice niso utemeljeni. Vsebino predpisa je namreč mogoče ugotoviti že z jezikovno kot tudi s teleološko razlago sporne določbe. Da je tako, se je Ustavno sodišče prepričalo tudi ob pregledu sodne prakse Vrhovnega sodišča, na podlagi katerega je ugotovilo, da se težave z razlago te določbe tudi v praksi niso pojavile. Vrhovno sodišče je namreč z jezikovno in teleološko razlago predpisa spornemu nedoločenemu pravnemu pojmu dalo ustrezno – enotno – vsebino in na ta način ravnanje inšpekcijskih organov, ki ga morajo izvajati, opredelilo. Po stališču Vrhovnega sodišča je treba 11. člen ZOUTI razlagati restriktivno, ker vsebuje pravila o izjemi od splošne prepovedi oglaševanja tobaka in tobačnih izdelkov, določena v 10. členu ZOUTI. Glede na to je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da gre v primerih prodajaln tobačnih izdelkov za specializirane prodajalne, kjer se pretežno prodajajo tobačni izdelki, sicer bi se zaobšlo namen zakona.[1] Izpodbijana določba torej omogoča ustrezno enotno razlago njene vsebine – tako kot se je uveljavila v sodni praksi, zato očitki o kršitvi 2. člena Ustave niso utemeljeni. Pobudnica sicer trdi drugače, vendar zatrjevanega različnega obravnavanja v podobnih primerih ne izkaže. Nejasnosti določbe pa pobudnica ne more utemeljiti z očitki o različnem postopanju inšpekcijskih organov v njenem konkretnem primeru, saj ravnanje organa v konkretnem postopku ne more biti predmet ustavnosodne presoje predpisov.

8.Pobudnica nerazumljivost očita tudi zgoraj povzeti uveljavljeni enotni sodni praksi, vendar tudi ti očitki niso utemeljeni. Tako ne drži očitek, da pojem "specializirana prodajalna" v slovenskem pravnem redu ni poznan, saj ga opredeljujejo splošni predpisi o trgovini. Pravilnik o minimalnih tehničnih in drugih pogojih, ki se nanašajo na prodajne objekte za opravljanje trgovinske dejavnosti, in o pogojih za prodajo blaga zunaj prodajaln (Uradni list RS, št 28/93 in nasl. – v nadaljevanju Pravilnik) v drugem odstavku 10. člena opredeljuje specializirano klasično prodajalno kot prodajalno s posebno izbiro blaga bodisi po vrsti (npr. čevlji, meso ipd.) ali po namenu uporabe (športna prodajalna, za dojenčke, delikatesa ipd.). Zato je glede na določbe Pravilnika pri prodajalnah mogoče uporabiti tudi kriterij "pretežnosti prodaje". Zaradi napačnega razumevanja izpodbijane določbe pobudnica tudi zmotno meni, da naj bi bilo zaradi predpisane skupne površine do 7m² nelogično, da bi pojem prodajalne tobačnih izdelkov lahko pomenil le prodajalno tobačnih izdelkov kot tako, ne pa prodajnega prostora v prodajalni, v katerem se prodajajo tobačni izdelki. Predpisana površina do 7m² se namreč ne nanaša na največjo dovoljeno površino prodajalne, ampak na največjo dovoljeno površino, namenjeno oglaševanju.

9.Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (Uradni list RS, št. 101/05 – ZOUTI-B), ki v izpodbijano določbo vsebinsko sicer ni posegel, le besedo "reklamiranje" je nadomestil z besedo "oglaševanje" ter vsebino tega pojma v 7. točki 1. člena ZOUTI tudi natančneje opredelil. Zato očitki pobudnice o nejasnosti tega pojma niso utemeljeni.

10.Glede na navedeno očitki pobudnice o kršitvi načel pravne države iz 2. člena Ustave niso utemeljeni.

11.Kršitev načela enakosti pobudnica utemeljuje z očitki o neenotnosti upravne prakse. Ker pobudnica neenakega obravnavanja ne očita zakonodajalcu, temveč inšpekcijskim organom pri odločanju v konkretnih postopkih, so lahko ti očitki, ki po vsebini pomenijo očitke o kršitvi pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, le predmet presoje v posamičnem postopku, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Zato tudi ti očitki pobudnice niso utemeljeni.

12.Kršitev načela enakosti pred zakonom pobudnica utemeljuje tudi z navedbami, da bi moral zakonodajalec njen položaj urediti drugače. Ustavno sodišče je pobudnici že v sklepu št. U-I-165/05 z dne 22. 3. 2007, s katerim je kot neutemeljeno zavrnilo njeno pobudo za presojo ustavnosti prvega odstavka 10. člena Zakona o omejevanju porabe alkohola (Uradni list RS, št. 15/03 – ZOPA), pojasnilo, da njeni argumenti, po katerih naj bi njeno drugačno obravnavanje terjala pravna narava ozemlja, kjer obratuje njena prodajalna, niso utemeljeni. Zato se Ustavno sodišče v tem delu v celoti sklicuje na razloge, ki jih je navedlo v 5. točki obrazložitve citiranega sklepa. Neutemeljene so tudi trditve pobudnice, da zato, ker je prodaja v prosto carinskih prodajalnah namenjena izvozu, te niti ne morejo kršiti namena ZOUTI, ki naj bi bil v zmanjšanju uporabe tobačnih izdelkov na slovenskem trgu in ne v tujini. Ne drži namreč, da želi zakonodajalec z načelno prepovedjo oglaševanja zmanjšati le uporabo tobaka in tobačnih izdelkov na slovenskem trgu. Slovenijo k sprejemanju ustreznih ukrepov za omejevanje uporabe tobaka in tobačnih izdelkov zavezujejo številne Direktive Evropske Unije.[2] K zmanjševanju oglaševanja, promocije in sponzoriranja tobačnih izdelkov, ki vključuje med drugim tudi prepoved čezmejnega oglaševanja tobačnih izdelkov, se je Slovenija zavezala tudi z ratifikacijo MOSZOT.

13.Očitek o posegu v svobodno gospodarsko pobudo, ki jo zagotavlja prvi odstavek 74. člena Ustave, pobudnica utemeljuje s sklicevanjem na stališče, ki naj bi ga inšpekcijski organi zavzeli v inšpekcijski odločbi, s katero so ji naložili odstranitev oznak, ker naj bi šlo za prepovedano oglaševanje. Pobudnica torej nasprotuje razlagi izpodbijane določbe v njenem primeru. Kot je bilo že večkrat pojasnjeno pa vprašanje pravilnosti uporabe zakona v konkretnem primeru ni predmet presoje Ustavnega sodišča v postopku ocene skladnosti predpisa z Ustavo, zato je Ustavno sodišče tudi te očitke kot očitno neutemeljene zavrnilo.

14.Glede na povedano je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena ZOUTI zavrnilo kot neutemeljeno.

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Opombi:

[1]Tako v odločbah št. I Up 356/99 z dne 25. 4. 2002, št. I Up 532/2002 z dne 9. 3. 2005, št. I Up 1115/2002 z dne 9. 3. 2005, št. I Up 450/2002 z dne 9. 3. 2005, št. I Up 558/2002 z dne 9. 3. 2005, št. I Up 847/2002 z dne 25. 5. 2005, št. I Up 675/2003 z dne 19. 1. 2006, in drugih.

[2]Poleg že navedene Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2003/33/ES Slovenijo zavezujejo tudi: Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/37/ES z dne 5. junija 2001 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov ( Ul L 194, 18. 7. 2001, str. 26 – 35); Direktiva Sveta 89/552/EGS z dne 3. oktobra 1989 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov (Ul L 298, 17. 10. 1989, str. 23) in druge.