4. 2. 2016

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude skupine mestnih svetnikov Mestne občine Ljubljana, prvopodpisani mag. Anže Logar, na seji 4. februarja 2016

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejetja Odloka o proračunu Mestne občine Ljubljana za leto 2016 (Uradni list RS, št. 22/15) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki – mestni svetniki izpodbijajo ustavnost in zakonitost postopka, po katerem je bil sprejet Odlok o proračunu Mestne občine Ljubljana za leto 2016 (v nadaljevanju Odlok), ne pa tudi Odloka samega. Očitajo, da je bil Mestni svet Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) ob obravnavi predlogov odlokov o proračunih MOL za leto 2015 in za leto 2016 v trenutku odločanja o obeh predlogih nesklepčen. Zato naj bi bil Odlok sprejet v nasprotju s prvim odstavkom 35. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). Sprejet naj bi bil tudi v nasprotju s Poslovnikom Mestnega sveta MOL (Uradni list RS, št. 66/07 – uradno prečiščeno besedilo in 21/14 – v nadaljevanju Poslovnik). Ne da bi za to obstajala pravna podlaga v Poslovniku, je namreč župan predloga obeh proračunskih odlokov dal ponovno na glasovanje v okviru naslednje točke dnevnega reda, ko sta bila ob ugotovljeni sklepčnosti (ponovno) sprejeta. Zato naj bi bil Odlok sprejet tudi v nasprotju s 36. členom ZLS. Sprejetje Odloka v takih pogojih naj bi bilo v neskladju z načelom usklajenosti pravnih aktov iz 153. člena Ustave, ki v četrtem odstavku terja, da morajo tudi dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu.

2.Pobudniki poudarjajo, da bi delovanje Mestnega sveta MOL moralo potekati tako, da bi bilo mestnim svetnikom omogočeno učinkovito izvrševati njihov mandat na ustaven in zakonit način po vnaprej določenih zakonskih in poslovniških pogojih, na katere se vežejo točno določene pravne posledice. Sicer naj bi prihajalo do sprotnih tolmačenj, kdaj se predlogi odločitev Mestnega sveta predložijo na glasovanje ter kdaj in kako so te odločitve sprejete, kar naj bi bilo v očitnem nasprotju z načeli pravne države in pravne varnosti iz 2. člena Ustave. V takšnih razmerah naj bi bilo izvrševanje mandata mestnega svetnika, pridobljenega na volitvah, izvotljeno. Glede na to naj bi kršitve ZLS in Poslovnika v postopku sprejemanja Odloka pomenile nesorazmeren poseg v pasivno volilno pravico pobudnikov in v njihovo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (43. in 44. člen Ustave). Z uporabo demokratičnih instrumentov (obstrukcija, nenavzočnost na seji) naj namreč kot mestni svetniki, pristojni za odločanje o zadevah v pristojnosti Mestnega sveta, ne bi mogli vplivati na sprejetje ali nesprejetje odločitev tega organa. Zato naj bi navedene kršitve zakona ter z njimi povezan poseg v njihove ustavne pravice pomenili neposredni poseg v njihov pravni položaj pri izvrševanju funkcije članov Mestnega sveta. Glede na to zatrjujejo, da kot mestni svetniki v zvezi z vloženo pobudo izkazujejo pravni interes v skladu s 24. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Predlagajo, naj Ustavno sodišče izvrševanje Odloka zadrži do svoje končne odločitve.

3.MOL je opozoril, da se Odlok pred 1. 1. 2016 še ni izvrševal, zato njegovega izvrševanja dotlej ni bilo mogoče zadržati. Sicer pa meni, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), iz katerega izhaja stališče, da se občinskim svetnikom za izpodbijanje predpisov, ki jih je sprejel občinski svet, izjemoma lahko prizna pravni interes, če uveljavljajo, da so bili ti predpisi sprejeti po nezakonitem postopku. MOL trdi, da obravnavni primer ni tak. Pobudniki naj bi postopku sprejetja Odloka v prvi vrsti očitali kršitev njihovih človekovih pravic iz 43. in 44. člena Ustave, kar naj bi kazalo, da uveljavljajo poseganje v ustavne pravice posameznika. MOL zato meni, da imajo pobudniki na voljo upravni spor v skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave, nato pa bi lahko vložili ustavno pritožbo. Pojasnjuje, da pobudnikom nihče ni skušal preprečiti glasovanja o Odloku, meni pa, da Ustava niti v 43. členu niti v 44. členu ne zagotavlja varstva t. i. obstrukcije. V zvezi z očitki o neskladnosti Poslovnika z ZLS opozarja, da niti Poslovnik niti postopek, po katerem je bil ta sprejet, nista predmet izpodbijanja v tej zadevi. Sicer pa naj za izpodbijanje Poslovnika mestni svetniki ne bi bili pooblaščeni, Ustavno sodišče pa po ustaljeni ustavnosodni presoji ni pristojno odločati, ali je predpis lokalne skupnosti sprejet po postopku, ki ga urejajo njeni lastni predpisi. Ne glede na to MOL navaja, da 74. člen Poslovnika ni v neskladju s prvim odstavkom 35. člena ZLS; ta zakonska določba naj ne bi določala, da je treba neposredno pred vsakim glasovanjem ugotoviti navzočnost članov občinskega oziroma mestnega sveta; 74. člen Poslovnika pa naj ne bi vzpostavljal domneve sklepčnosti glede vseh glasovanj pri določeni točki dnevnega reda. Ugotavlja, da med udeleženkama ni sporno, da je bil Odlok sprejet z večino opredeljenih glasov navzočih mestnih svetnikov, sporno naj bi bilo le to, ali je bila ob prvem glasovanju na seji navzoča večina mestnih svetnikov. MOL poudarja, da je, ne glede na dejansko stanje ob prvem glasovanju, treba upoštevati tudi drugo glasovanje o Odloku. Ob tem glasovanju pa je bil Mestni svet nedvomno sklepčen in s tem naj bi bilo v celoti zadoščeno zahtevi iz prvega odstavka 35. člena ZLS. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, podredno naj jo kot neutemeljeno zavrne, še podredno pa naj ugotovi, da postopek, po katerem je bil sprejet Odlok, ni bil v neskladju z zakonom.

B.

4.Pobudniki trdijo, da kršitve ZLS in Poslovnika pri sprejetju Odloka posegajo v njihov pravni položaj. Ovirale in celo onemogočale naj bi izvrševanje svetniškega mandata. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS, sledeč tudi ustaljeni ustavnosodni presoji, sta presojanje predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, in presojanje postopka, po katerem je bil ta sprejet, vsebinsko povezana (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997, Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134). Ustavno sodišče je občinskim svetnikom že priznalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, ki jih je sprejel občinski svet, če so uveljavljali, da so bili sprejeti po nezakonitem postopku (tako v odločbi št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98; tudi v odločbi št. U-I-262/97; glej tudi sklep št. U-I-95/99). Kolikor pobudniki očitajo, da je bil Odlok sprejet v nasprotju z ZLS, glede na dosedanja stališča Ustavnega sodišča izkazujejo pravni interes.

5.Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče, upoštevaje ustaljeno ustavnosodno presojo, pristojno odločati, ali so bili občinski predpisi sprejeti po postopku, določenim z Ustavo in zakoni, ne pa tudi o tem, ali so bili ti akti sprejeti po postopku, ki ga urejajo predpisi lokalnih skupnosti (tako npr. v sklepu št. U-I-95/99). Očitkov pobudnikov o neskladju postopka sprejetja Odloka s Poslovnikom, zaradi česar naj bi bil Odlok sprejet v neskladju z 2. členom Ustave, Ustavno sodišče glede na to ni pristojno presojati. Kolikor pa so očitki o neskladju postopka sprejetja Odloka z 2. členom Ustave utemeljeni z navedbami, da je Poslovnik v neskladju z ZLS, pa mora Ustavno sodišče upoštevati, da Poslovnik s to pobudo ni izpodbijan. Zato tudi teh očitkov Ustavno sodišče ni pristojno presojati.

6.Očitki, da so dejanja v postopku sprejemanja Odloka v neskladju s četrtim odstavkom 153. člena Ustave, so neutemeljeni. Navedena ustavna določba pri ocenjevanju zakonitosti postopka sprejetja Odloka ne pride v poštev. Določa namreč, da morajo posamični akti in dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, kar pomeni, da se ne nanaša na postopek sprejemanja občinskih predpisov kot splošnih aktov (tako npr. tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96, in OdlUS V, 161).

7.Presoja ustavnosti in zakonitosti postopkov po tretjem odstavku 21. člena ZUstS, kot že rečeno, obsega presojo, ali so bili predpisi sprejeti po postopku, ki ga določa Ustava oziroma zakon. S predpisanimi postopki sprejetja predpisov so v primeru predstavniških organov urejene in tudi zavarovane pravice in obveznosti njihovih članov, ki so pristojni odločati o sprejetju predlogov predpisov. Ustavno sodišče pri presoji skladnosti postopka sprejetja predpisov zato ne preverja, ali so bile v tem postopku kršene ustavne pravice posameznikov, ki imajo pooblastilo sprejemati predpise (npr. poslanci ali občinski svetniki), razen če bi tovrstne kršitve pomenile hkrati tudi kršitev z Ustavo ali zakonom predpisanega postopka sprejetja (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-262/97). Ustava postopka sprejetja občinskih predpisov ne ureja, določbe o tem vsebuje ZLS. Ureditev postopka sprejemanja odločitev občinskega sveta po prvem odstavku 35. člena ZLS glede na povedano obsega tudi izvrševanje pooblastil mestnih svetnikov za odločanje v zadevah iz pristojnosti občinskega oziroma mestnega sveta (vključno z napovedano in nenapovedano navzočnostjo na seji), ki jih pridobijo z izvolitvijo. S tem je pri delu občinskega oziroma mestnega sveta določen način izvrševanja tako njihove pasivne volilne pravice iz 43. člena Ustave kot tudi splošnejše ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Te ugotovitve pomenijo, da so navedbe pobudnikov o kršitvah njihovih ustavnih pravic obsežene v očitkih o kršitvah zakona v postopku sprejetja Odloka. Zato jih Ustavnemu sodišču ni treba posebej presojati. Iz istega razloga tudi ni utemeljeno stališče MOL, da bi pobudniki morali zatrjevane kršitve navedenih ustavnih pravic uveljavljati najprej z uporabo subsidiarnega pravnega varstva v upravnem sporu, nato pa z morebitno ustavno pritožbo.

8.Tako ostaja kot upošteven le očitek, da je bil Odlok sprejet v nasprotju s prvim odstavkom 35. člena in s 36. členom ZLS. Pregled magnetograma 4. seje Mestnega sveta 23. 3. 2015 pokaže, da je bilo (sicer v okviru naslednje točke dnevnega reda) izvedeno glasovanje o predlogu proračunskih odlokov za leti 2015 in 2016, kjer je bila ugotovljena in podana sklepčnost seje in oddana večina glasov za sprejetje obeh predlogov (23 svetnikov navzočih, 21 za, nihče proti). Teh dejstev tudi pobudniki ne zanikajo. Glasovanje je bilo izvedeno v skladu s prvim odstavkom 35. člena ZLS. V zvezi s tem glasovanjem pobudniki navajajo, da je bilo izvedeno v pogojih kršitve Poslovnika. To naj bi po njihovem mnenju pomenilo, da naj bi bilo v nasprotju s 36. členom ZLS. Vendar 36. člen ZLS ureja le obveznost občinskega sveta, da uredi svoje delo s poslovnikom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino navzočih članov. Posamezna kršitev poslovnika občinskega sveta zato ne more pomeniti kršitve te določbe ZLS.

9.Glede na povedano so očitki v pobudi, da sprejetje Odloka ni potekalo v skladu z ZLS, neutemeljeni. Na podlagi povedanega je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejetja Odloka zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Deisinger.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik