Jedro

Sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem ovržen tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

Sodišče se tudi ne strinja s tožnico, da je kršen 14. člen Ustave, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena ZLD-1 se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katero se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena Ustave nista neenakopravno obravnavana.

Tožnici sporna določba po izteku koncesije ne preprečuje nadaljnjega opravljanja njene dejavnosti. Ne zgolj zato, ker je tožnica pravna oseba in kot taka ni nosilec osebnostnih pravic, med katere sodi svoboda dela, ampak tudi zato, ker bodo pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost in še manj delo pri istem delodajalcu.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje, št. 313-594/2003 z dne 4. 9. 2003, za področje interne medicine - kardiologija, in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka) in odločila, da bosta na podlagi te odločbe v 30 dneh od njene dokončnosti koncesionar in Ministrstvo za zdravje sklenila dodatek h koncesijski pogodbi. V nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka). V obrazložitvi se sklicuje na četrti odstavek 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K).

2. Tožnica izpodbija odločbo toženke, ker je bilo z njo protipravno, popolnoma arbitrarno ter mimo temeljnih izhodišč načela pravne države poseženo v pridobljene pravice, ki so ji bile podeljene s pravnomočno odločbo Ministrstva za zdravje, št. 313-594/2003 z dne 4. 9. 2003. V razmerja, o katerih je bilo pravnomočno odločeno, praviloma ni dopustno posegati ter se posameznikom zagotavlja varstvo pridobljenih pravic, kar izhaja tudi iz upravnopravne prakse Vrhovnega sodišča. Toženka je s svojim arbitrarnim posegom v pravnomočno pridobljene pravice ravnala v nasprotju z več temeljnimi garancijami, ki jih subjektom daje Ustava, 2. člen (načela pravne države, vključno z načelom sorazmernosti; načelo socialne države), 33. člen (pravica do zasebne lastnine), 51. člen (pravica do zdravstvenega varstva), 155. člen (prepoved retroaktivnosti) ter 158. člen (pravnomočnost). Arbitraren poseg ni splošno kakorkoli vsebinsko utemeljen in podprt z vidika ugotovitve javnega interesa, prinaša zgolj negotovost tako za izvajalce zdravstvenih storitev, kot tudi za bolnike, izpostavlja pa tudi dodatne stroške administrativnih postopkov. Ni v zvezi z zagotavljanjem kakovosti izvajanja storitev in tudi država ni ničesar pridobila z vidika organizacije javne mreže. Izpodbijana odločba nima nobene vsebinske obrazložitve, poleg tega je bila tožnici kršena možnost opredelitve, procesna pravica do izjave. Izpostavlja, da je v celoti opravljala svojo dejavnost vsebinsko zgledno z zagotavljanjem standardov kakovosti pri izvajanju konkretnih storitev, poseg v koncesijo ni bil v ničemer potreben z vidika sistemske ureditve slovenskega javnega zdravstva. Išče tudi namen sporne določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K v predlogu zakona in dokumentih v zvezi s postopki podeljevanja koncesij. Nepojasnjeno je tudi, zakaj koncesijo zakonodajalec skuša skrajšati ravno na 15 let, pri čemer je trajanje pri lekarnah 30 let. S tem se zdravnike očitno obravnava neutemeljeno neenako, kar je v nasprotju s 14. členom Ustave. Poseg v pravice tožnice in drugih koncesionarjev nikakor ne omogoča večje varnosti in ne izboljšuje položaja pacientov, država vzpostavlja zgolj negotovost za potencialne koncesionarje, še posebej z vidika investiranja v drago specialno opremo. Ukrep bo razviden zgolj in samo v povečanju stroškov, podaljšanju čakalnih vrst ter zmanjšanju dostopnosti do specializiranih zdravstvenih storitev za slovenske bolnike. S spremembo trajanja koncesije je toženka posegla v pravico in pravni položaj tožnice, saj ji je v celoti odvzela pravico izvajati koncesijsko storitev po poteku roka, kar je v nasprotju s 155. členom Ustave, ki prepoveduje retroaktivnost. Tožnica je investirala v nakup dragih instrumentov in opreme, katerih amortizacija v določenih primerih traja tudi 15, 20 in več let, ter za investicije v razvoj ključnih kadrov. Temeljno pravilo koncesijskega prava je, da se koncesionarjem plača ustrezno nadomestilo, ki zaobjema tako povrnitev ustreznega dela investicij kot tudi stroškov, ki so posledica predčasnega prenehanja koncesije. Ob izdaji odločbe bi morala tako toženka tožnici določiti tudi primerno nadomestilo, povrnitev neamortiziranih vlaganj, plačilo ocenjenih stroškov, potrebnih odpravnin zaposlenim ter drugih stroškov vezanih na koncesijo. V zvezi s tem predlaga zaslišanje prič. Predlaga zastavitev predhodnega vprašanja sodišču EU. Dodatno izpostavlja, da je v procesu priprave nov zakon, ki bo na novo uredil področje koncesij in kateremu je sporni enostranski poseg, ki je predmet tega postopka, diametralno, vsebinsko nasproten - Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah. Sodišče zaproša, da v trenutku odločanja o tožbi skladno z načelom iura novit curia, opredeli, ali Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, posebno izključitev iz 15. člena, predstavlja veljavno pravno podlago za odločanje sodišča. Na podlagi 156. člena Ustave predlaga, da sodišče prekine postopek zaradi protiustavnosti sporne določbe 41. člena ZZDej-K, ki je v neskladju z 2., 33., 51., 155. in 158. členom Ustave. Predlaga, da sodišče v sporu polne jurisdikcije odpravi odločbo in postopek ustavi oziroma podredno, da zadevo odpravi in vrne organu v ponovno odločanje, oboje s stroškovno posledico.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe v tožbi.

4. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi opozarja, da je bil v času od vložitve tožbe objavljen tudi Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, ki izrecno določa primat svoje uporabe za vsa koncesijska razmerja in v 15. členu izrecno izključuje uporabo določb glede omejenega trajanja koncesij "za socialne in druge posebne storitve". Glede na ta zakon so koncesionarji, ki so koncesijo na področju zdravstvenih storitev pridobili do 12. 2. 2019 ter jim je upravni organ do tega dne izdal odločbo o skrajšanju koncesije, neutemeljeno neenako obravnavani z drugimi koncesionarji, ki jim odločba še ni bila izdana, ter tistimi, ki bodo oziroma so koncesijo na področju zdravstva pridobili po 12. 2. 2019. 5. Tožnica v drugi pripravljalni vlogi opozarja na odločbo Ustavnega sodišča, št. Up-95/16-28 z dne 14. 3. 2019, iz katere izhaja nosilno stališče Ustavnega sodišča, ki bistveno omejuje enostransko oblastno poseganje v koncesijska razmerja, sklenjena za nedoločen čas. Takšno omejitev predstavlja pravnomočnost odločbe. Iz naziranja Ustavnega sodišča izhaja, da trajanja lekarniških koncesij, podeljenih pred letom 2007, ni dopustno krajšati.

6. Tožnica v tretji pripravljalni vlogi opozarja na nekatera teoretična stališča, ki se nanašajo na Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, v vzročni zvezi z Direktivo 2014/23/EU.

7. Tožnica v četrti pripravljalni vlogi opozarja, da bi bilo treba zahtevo za oceno ustavnosti, vloženo v zadevi I U 103/2019, dopolniti še z nekaterimi vidiki, in sicer s popolno arbitrarnostjo spornega posega - kršitev 2. člena Ustave, popolno arbitrarnostjo spornega posega z vidika prava EU in naknadno sprejetih zakonov, kršitev 2. in 3.a člena Ustave, dvakratno neutemeljeno neenako obravnavanje koncesionarjev, kršitev 14. člena Ustave, neutemeljeno poslabšanje položaja pacientov, kršitev 2. in 51. člena Ustave, neutemeljen poseg v lastninsko pravico tožnice, kršitev 33. člena Ustave.

8. Tožnica v peti pripravljalni vlogi ponovno predlaga, da sodišče Ustavnemu sodišču predloži v presojo tudi argumente, ki jih je tožnica navedla v četrti pripravljalni vlogi.

9. Toženka na navedbe tožnice v pripravljalnih vlogah, kljub pozivu sodišča, ni odgovorila.

10. Sodišče je dne 23. 12. 2021 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je dokaz za vpogled v izpodbijano odločbo in odločbo Ministrstva za zdravje z dne 4. 9. 2003, zavrnilo pa je dokazne predloge za zaslišanje zakonite zastopnice prof. dr. A. A. ter prič B. B., C. C. in D. D. ter za vpogled v redno javno objavljeno poročilo NIJZ o dolgih čakalnih dobah v sistemu javnega zdravstva, objavljeno na naslovu: http//www.nijz.si/sl/podrocja-dela/cakalne-dobe in vpogled v register AJPES, vse kot nepotrebne dokaze, saj se z njimi ne bi dokazovalo relevantnih dejstev, kar podrobneje izhaja iz obrazložitve sodbe, saj je sodišče kot neutemeljene zavrnilo navedbe tožnice, da se ji z izpodbijano odločitvijo o skrajšanju koncesijskega razmerja nedopustno posega v pravice iz 33. člena oziroma, da je njen interes varovanje pravice iz 51. člena Ustave.

11. Na glavni obravnavi je tožnica vztrajala kot v tožbi in pripravljalnih vlogah. Ponovno je poudarila pomen prekinitve postopka in predložitev zadeve Ustavnemu sodišču, zaradi vprašanj, na katere v odločbi U-I-193/19 Ustavno sodišče še ni odgovorilo, ker mu niso bila predočena. Opozarja tudi, da zadostno časovno obdobje, v katerem se bo praviloma lahko povrnil vložek v podjem, izhaja tudi iz prava EU, upošteva ga tudi sorodni Zakon o lekarniški dejavnosti. Ne gre tudi enačiti koncesij znotraj področja zdravstva. Predlagane priče bi pojasnile obstoj enormnih strokovnih, finančnih in organizacijskih razlik med predmetno specialistično koncesijo in na primer splošnimi koncesijami na lokalni ravni in glede vseh relevantnih, strokovnih in poslovnih vidikov konkretne koncesije tožnice.

**K I. točki izreka:**

12. Tožba ni utemeljena.

13. V obravnavanem primeru je sporna odločitev o spremembi koncesije, ki je bila podeljena za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

14. Dejansko stanje, relevantno za obravnavani primer (da je bilo tožnici z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe tako, da je namesto za nedoločen čas podeljena za določen čas, tj. od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032), ni sporno, pač pa je sporno vprašanje, ali je toženka svojo odločitev mogla opreti na zgoraj citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po mnenju tožnice v nasprotju z več določbami Ustave.

15. Sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Menilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave RS oziroma z 2. členom Ustave RS.

16. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

17. Opredelilo se je še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

18. Glede na zgoraj povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem ovržen tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

19. Sodišče se tudi ne strinja s tožnico, da je kršen 14. člen Ustave, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katero se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena Ustave nista neenakopravno obravnavana.

20. Po 51. členu Ustave ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev. Tožnica ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak s tem, ko opozarja na poslabšanje položaja pacientov uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

21. Tožnica se sklicuje na zmanjšanje pravne varnosti tudi z vidika investiranja v drago specialno opremo, katere amortizacija traja 15 ali več let in na investicije v razvoj ključnih kadrov. V zvezi s tem sodišče poudarja, da tožnici sporna določba po izteku koncesije ne preprečuje nadaljnjega opravljanja njene dejavnosti. Ne zgolj zato, ker je tožnica pravna oseba in kot taka ni nosilec osebnostnih pravic, med katere sodi svoboda dela, ampak tudi zato, ker bodo pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način. To pa je tisto, kar dejansko tožnica zatrjuje, tj. da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija človekovih pravic in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela ter njegovega opravljanja na enaki podlagi in na enak način ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot Ustava Republike Slovenije.

22. Varovalni učinek 33. člena Ustave se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti. Vendar sodišče ugotavlja, da s spremembo 43. člena ZZDej tožnici koncesija ni bila odvzeta. Prav tako ni bil zožen njen dosedanji obseg in tožnici niso bile naložene nobene obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona in ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Glede na to sodišče kot neutemeljeno zavrača tožbeno trditev, da sprememba ni dopustna brez določitve nadomestila. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba pa, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-193/19-14, tudi ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmene z zakonom.

23. Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44. f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.

24. Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je že v odločbi, št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021, izpostavilo prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve po presoji sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let), ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja. Zato je sodišče zavrnilo dokazne predloge tožnice, usmerjene v dokazovanje posledic posega.

25. Tožnica se v zvezi s sporno spremembo trajanja koncesije sklicuje na Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah iz katerega naj bi izhajalo, da časovno trajanje koncesij iz področja zdravstva ni omejeno. Sodišče v skladu s 1. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1 upravni akt presoja z vidika pravilne uporabe materialnega prava, kar glede na prvi odstavek 1. člena in 138. člen ZUP, v zvezi s postavljenim ugovorom, pomeni, da se zahteva po uporabi veljavnega predpisa nanaša na čas odločanja upravnega organa, ko pa navedeni Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah še ni veljal. Tako presoja sodišče, v skladu z načelom zakonitosti, izpodbijani akt ter se ne spušča v interpretacijo tožnice, da trajanje zdravstvenih koncesij po sistemskem zakonu, Zakonu o nekaterih koncesijskih pogodbah in kot kasnejšem zakonu, ni več omejeno. Toženka na navedbe tožnice v prvi pripravljalni vlogi (in naslednjih, v katerih ponavlja tožnica enako), v katerih poudarja, da je Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah splošen in kasnejši, kar pomeni, da je bilo trajanje koncesij na področju zdravstva omejeno le od uveljavitve ZZDej-K od 17. 12. 2017 in do 12. 2. 2019, ni odgovorila. Sodišče v zvezi z ugovorom enakega varstva pravic, ki ga v zvezi z obravnavano zadevo uveljavlja tožnica, odgovarja, da iz 1. točke prvega odstavka 11. člena Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah izhaja, da se ta zakon ne uporablja za koncesije za negospodarske storitve splošnega pomena, kamor spada glede na drugi odstavek 3. člena ZZDej tudi sporna koncesija. Torej, tožnica napačno razume, da ima ZNKP naravo krovnega zakona tudi za obravnavano koncesijsko zadevo. Da temu ni tako, izhaja že iz besedne razlage zakona (nanaša se le na nekatere koncesijske pogodbe) in 10. člena, ki določa, da se za koncesije, ki jih urejajo ta zakon in tudi posebni zakoni, uporabljata zakon in določbe posebnih zakonov, kolikor niso v nasprotju s tem zakonom. Člen 15 ZNKP pa ne izključuje uporabe določb glede omejenega trajanja koncesij za "socialne in druge posebne storitve", pač pa v zvezi s temi napotuje na uporabo tega zakona le v zvezi z obveznostjo izvedbe pripravljalnih dejanj, objave obvestila iz 35. in 40. člena tega zakona in pravno varstvo v postopkih izbire koncesionarja po tem zakonu. Na podlagi določb ZNKP tožnica zato ni utemeljila kršitve enakega varstva pravic in neenako obravnavo z drugimi koncesionarji, ki jim odločba še ni bila izdana, ter tistimi, ki bodo oziroma so koncesijo na področju zdravstva pridobili po 12. 2. 2019 (14. člen Ustave).

26. Tožnica v peti pripravljalni vlogi predlaga, da sodišče začne postopek z zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti sporne določbe 41. člena ZZDej-K tudi v obravnavani zadevi, ker se Ustavno sodišče v svoji odločbi, št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021, ni opredelilo do petih dodatnih vsebinskih sklopov, ki jih poudarja tožnica. Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Ker po povedanem, razlogi razvidni iz obrazložitve sodbe, sporna določba zakona ni v nasprotju z določili Ustave, zaradi katerih tožnica zahteva dodatno ustavno presojo, sodišče ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek z oceno njegove ustavnosti.

27. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnice, da zastavi predhodno vprašanje Sodišču EU. Predlog tožnice se nanaša na Direktivo 2014/23/EU, ki ni primarno pravo v obravnavani zadevi, saj iz že citiranega 3. člena ZZDej izhaja, da so zdravstvene storitve opredeljene kot negospodarske storitve splošnega pomena, te pa po 2. točki 4. člena Direktive 2014/23/EU ne spadajo v področja uporabe te direktive.

28. Tožnica nadalje uveljavlja še kršitev postopka in navaja, da izpodbijana odločba nima nobene vsebinske obrazložitve, poleg tega je bila tožnici kršena možnost opredelitve, procesna pravica do izjave. Sodišče ugovor zavrača, odločba ima vse razloge, ki utemeljujejo odločitev, izdana pa je bila v skrajšanem postopku, ker jo je organ izdal po uradni dolžnosti, zato izjava stranke ni bila potrebna. Poleg tega pa je sodišče tožnici z izvedbo glavne obravnave dalo možnost, da se izjavi in je s tem eventualno kršitev odpravilo.

29. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

**K II. točki izreka**

30. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.