Jedro

Izrek odločbe je najpomembnejši sestavni del odločbe, kajti le-ta postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen, saj se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Glede na to, da gre v postopku komasacije za zložitev in ponovno razdelitev zemljišč lastnikov, ki imajo ta zemljišča v območju, ki se ureja s komasacijo, izostanek poimenske opredelitve lastnikov z natančno označenimi zemljišči s podatki iz uradnih evidenc v izreku nedvomno pomeni, da v postopku ni bilo odločeno o predmetu postopka, kar pa predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka.

Iz obrazložitve odločbe bi moral izhajati seznam z poimensko navedenimi lastniki in površino kmetijskih zemljišč, ki jih vlagajo v komasacijski sklad, poimensko navedeni lastniki, ki se z uvedbo komasacije strinjajo, in izračun površin kmetijskih zemljišč lastnikov, ki se z uvedbo komasacije strinjajo, v primerjavi s površino zemljišč, ki se nahajajo na predvidenem območju komasacije.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ribnica, št. 331-4/2012-5 z dne 19. 6. 2012, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 342,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ v 1. točki izreka odločil, da se uvede postopek komasacije A., ki zajema katastrsko občino …; uvedbo postopka komasacije je predlagala Občina B., v 2. točki izreka opisal meje komasacijskega območja z navedbo meja parcel obravnavanega območja, v 3. točki izreka navedel, da se predlog za uvedbo komasacije lahko vloži, če se s komasacijo strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti več kot 67 % površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju, v 4. točki, da posamezni komasacijski udeleženec vlaga v komasacijski sklad parcele, ki so navedene kot priloga, za posameznega komasacijskega udeleženca na posestnem listu oziroma zemljiškoknjižnem izpisku, v 5. točki, da so v komasacijsko območje vključeni tudi gozdovi ter vodna in druga zemljišča, ki ležijo znotraj komasacijskega območja oziroma segajo vanj, pri teh pa se ne upošteva odstotek za skupne namene in se dodelijo lastnikov, ki so jih vlagali v komasacijski postopek, vodna zemljišča pa se iz komasacijskega postopka dodelijo lastnikom, določenih v predpisih o varstvu okolja oziroma o vodah, v 6. točki izreka navedel lokacijo možnega vpogleda v pregled parcel, kultur, površin, zemljiškoknjižnih vložkov in pregled lastnikov oziroma uporabnikov zemljišč območja, v 7. točki izreka lokacijo možnega vpogleda v podatke o parcelah, v 8. točki izreka odločil, da je z uvedbo komasacijskega postopka na komasacijskem območju prepovedana parcelacija zemljišč, graditev in sajenje oziroma odstranjevanje nasadov ter gozdnega drevja, če ni z idejno zasnovo ureditve komasacijskega območja določeno drugače; promet z zemljišči pa je dovoljen do konca razgrnitve elaborata obstoječega stanja zemljišča komasacijskega sklada, ne glede na fazo komasacije pa je dovoljen prenos lastništva, če gre za prenos lastništva na Republiko Slovenijo ali lokalno skupnost, za prenos lastništva zaradi izvedbe prostorskega izvedbenega akta ali za prenos zemljišč na komasacijskem območju, ki so v lasti enega ali več lastnikov, na enega dediča, pogodba, sklenjena v nasprotju z navedenim, pa je nična, v 9. točki izreka, da se po pravnomočnosti te odločbe uvedba komasacije zaznamuje v zemljiški knjigi in zemljiškem katastru, v 10. točki izreka, da bodo vsi elaborati, določeni v prvem odstavku 63. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), razgrnjeni najmanj 15 dni, kraj in čas in rok razgrnitve elaboratov določi prvostopni organ, v 11. točki izreka, da lahko komasacijski udeleženci podajo na elaborate pripombe in predloge na sami razgrnitvi, najpozneje v 8 dneh po izteku roka razgrnitve, v 12. točki izreka podrobno opisal vrednotenje zemljišč, v 13. točki izreka, da se pri vlaganju zemljišč v komasacijski sklad glede lastnine in stvarnih pravic upošteva stanje po zemljiški knjigi, glede površine, kulture, katastrskega razreda in lege pa podatki iz zemljiškega katastra, v 14. točki izreka, da komisijo za izvajanje komasacijskega postopka do izdaje odločbe o novi razdelitvi zemljišč imenuje prvostopni organ s posebnim sklepom, v 15. točki izreka, da se odločba o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada po izvedeni komasaciji vroči komasacijskim udeležencem tako, da se posameznemu lastniku vroči le tisti del odločbe, ki se nanaša na njegovo zemljišče, in v 16. točki izreka, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je navedel, da je predlog za uvedbo komasacijskega postopka A., ki zajema katastrsko občino …, vložila stranka z interesom B.. Skupna površina zemljišč je 77,4 ha. Z uvedbo komasacije se strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti 83,38 % površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju. Predlogu za uvedbo postopka so bile priložene tam naštete priloge po četrtem odstavku 56. člena ZKZ, zato je organ odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnikov in potrdil izpodbijani akt prvostopnega organa.

Tožnika sta tožbo vložila iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Uvodoma sta navedla, da četrti odstavek 116. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) napotuje na uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ta pa v 212. členu določa, da uvod odločbe med drugim obsega ime stranke. Prvi odstavek 8. člena Pravilnika o izvedbi komasacije zemljišč na območju občinskega lokacijskega načrta pa določa, da se s sklepom o uvedbi komasacije določijo udeleženci, izrek odločbe o uvedbi komasacije po 6. členu Pravilnika pa mora vsebovati tudi seznam lastnikov, idr.. Teh določb izrek in glava odločbe ne upošteva, zaradi česar procesna legitimacija v postopku ni jasna in omogoča zlorabe pravic komasacijskih udeležencev. Tožnika tudi nista B. v ničemer pooblastila v zvezi s predmetnim postopkom. Tožnikoma z odločbo status stranke ni priznan, čeprav sta zaradi lastništva komasacijskih zemljišč komasacijska udeleženca. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje opisa zajetih parcel, kot to določa Zakon o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1). Pri opisu mej območja niti ni jasno, za katero katastrsko občino gre, navedene so le parcelne številke. Območje A. ni katastrska občina. Parcele morajo biti navedene skupaj z ustrezno katastrsko občino. Nepravilno so navedene tudi številke parcel, saj s takšno oznako lastništva v zemljiški knjigi ni mogoče preveriti glede na vpis v zemljiški knjigi. Vsaka parcelna števila mora imeti za njo navedeno še poševnico, npr.: 1111/12, 2222/0, itd.. Kršen je tudi prvi odstavek 5. člena Pravilnika. Iz odločbe in prilog ne izhaja, da bi bil priložen izračun, iz katerega je razvidno, da imajo podpisani lastniki v lasti najmanj 67 % površine zemljišč na komasacijskem območju. Priloženi prikaz parcel mora biti skladen s seznamom lastnikov zemljišč in seznamom imetnikov stvarnih pravic. To mora tudi biti priloženo. V izreku odločbe tudi ni navedeno, da je predlagateljica pridobivala izjave imetnikov več kot 67 % površin zemljišč oziroma da so ti podali soglasje za izvedbo. Iz odločbe tudi ne izhaja, kdo bo izvajalec komasacije, kar predstavlja kršitev drugega odstavka 116. člena ZUreP-1. Izpodbijani odločbi tudi ni priloženo mnenje kmetijsko svetovalne službe, pa bi moralo biti, prav tako predlogu ni priložen seznam parcel, kar je tudi kršitev drugega odstavka 116. člena ZUreP-1. Izrek v 4. točki tudi ne omogoča jasne identifikacije predmeta komasacije, kar je kršitev prvega odstavka 213. člena ZUP v zvezi s četrtim odstavkom 116. člena ZUreP-1. Predmet postopka so v komasacijski sklad vložene parcele, zemljišča bi tako morala biti jasno in določno opisana oziroma označena v 4. točki izreka. Ker predmet postopka ni zajet z izrekom, se tožnika ne moreta pritožiti zoper odločitev organa o samem predmetu postopka. To pa predstavlja tudi kršitev pravice do pritožbe. Odločba pa je zato tudi nična oziroma neizvršljiva, saj se ne bo mogla opraviti zaznamba v zemljiški knjigi, kot to izhaja iz 9. točke izreka. Izpodbijana odločba tudi ne zasleduje namena komasacije iz 115. člena ZUreP-1. Predmetna komasacija je bila uvedena na podlagi 57. člena ZKZ. Namen odločbe je zasledovanje interesa B., da preko komasacijskega postopka s čim manjšimi stroški izvede projekt izgradnje ceste obvoznice (severne servisne ceste) ter ostale infrastrukture na tem območju, kar je v nasprotju s 1.a členom ZKZ in namenom komasacije kmetijskih zemljišč. Iz lastniške strukture zemljišč tudi izhaja, da določen delež pripada javnemu dobru, torej Občini B.. Občina je poleg tega komasacijskega postopka predlagala še komasacijo drugih območij. Namen teh postopkov ni v skladu z ZKZ, temveč reševanje tranzitnih in infrastrukturnih načrtov s čim manjšimi stroški na škodo kmetijskih zemljišč, v izogib odškodnin zaradi razlastitvenih postopkov, itd.. To izkazujejo tudi priloženi članki, ki jih tožnika še povzameta, kot tudi pisni odpravek seje občinskega sveta občine v 2012. Prvi tožnik ima na tem območju le eno parcelo, ki je ni mogoče boljše ''skomasirati'', kot je že, pa je vseeno v tem območju. Ta vključitev je v nasprotju z pravico iz 69. člena Ustave RS. V zvezi z drugostopno odločbo sta tožnika še navedla, da se strinjata, da je ZKZ v razmerju do ZUreP-1 lex specialis, vendar ne na način, kot ga razlaga drugostopni organ. Obe odločbi morata biti skladni z ZKZ in ZUreP-1 in Pravilnikoma, če pa ZKZ posamezne materije ne ureja, je pa treba uporabiti ZUreP-1. Drugostopni organ se do tega ni opredelil, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. V nadaljevanju sta še prerekala navedbe v drugostopni odločbi. Z izdajo dopolnilne odločbe z dne 22. 8. 2012 pa niso bile sanirane kršitve procesne legitimacije. Zoper to odločbo pa sta tožnika tudi vložila pritožbo. Ta dopolnilna odločba je bila izdana po vloženi pritožbi tožnikov zoper prvostopno odločbo, kar pomeni, da je bila v trenutku izdaje nična, ker je bila neizvršljiva. Ničnosti pa ni mogoče sanirati z naknadno izdajo dopolnilne odločbe. Predlagala sta, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno in drugostopno odločbo odpravi, podredno izreče za nično in zadevo vrne v postopek prvostopnemu organu, toženki pa naloži povrnitev njunih stroškov postopka.

Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Tožnika sta nato sodišču posredovala prvo pripravljalno vlogo, kjer sta še dodala, da tožnikoma v postopku uvedbe komasacije ni bil omogočen pregled dokumentov in obvestil o poteku postopka po 82. členu ZUP. Toženka ni preverila, ali so v postopek vključeni vsi lastniki zemljišč, niti ni preverila pravilnosti, veljavnosti oziroma popolnosti pooblastil, ki so jih posamezniki posredovali Občini B. za vodenje postopka. V nadaljevanju sta poimensko navedla tovrstne konkretne primere. Na pooblastilih tudi ni nikjer navedeno, kdo je podpisnik pooblastila lokalne skupnosti, kar pomeni, da je pooblastilo nepopolno. Drugostopni organ bi to moral preveriti po uradni dolžnosti. V nadaljevanju sta poimensko navedla stranke, ki so podpisale pooblastilo kot lastniki in se kot lastniki obravnavajo, čeprav to niso, ter stranke, ki so zahtevale izključitev dela nepremičnin. Zaradi teh kršitev je bilo napačno ugotovljeno, da je podano zadostno soglasje. Delež znaša zgolj 35 % zemljišč, saj v ostalem deležu lastniki zemljišč niso dali soglasja oziroma niso niti lastniki zemljišč, da bi lahko dali soglasje oziroma je bilo njihovo pooblastilo neustrezno. Tožnika predhodno na te nepravilnosti nista mogla opozoriti, ker sta dobili možnost do vpogleda v celotno dokumentacijo po že vloženi pritožbi zoper oba akta.

Stranka z interesom Občina B. je v odgovoru na tožbo in prvo pripravljalno vlogo navedla, da prereka vse navedbe tožnikov, pojasnila je, da na podlagi 50. in 60. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) vodi postopek priprave in sprejema Občinskega podrobnega prostorskega načrta za gradnjo Severne servisne ceste, ki je bil že v 2010 objavljen v Uradnem listu. V 2011 je potekala javna razprava in javna razgrnitev. Tožnika na to nista podala nobenih pripomb. S članki nikakor ni mogoče utemeljevati tožbenih navedb, zlasti, ker gre za osebna mnenja avtorjev člankov, ne pa uradno mnenje občine. Odločno je zavrnila kakršnakoli namigovanja in obtožbe o zlorabi instituta komasacijskega postopka in o nezakonitem delovanju. Predlagala je zavrnitev tožbe.

Tožnika sta v drugi pripravljalni vlogi vztrajala sta kot doslej.

Tožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporna odločba o uvedbi komasacije A., ki zajema katastrsko občino …, katero tožnika izpodbijata iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve pravil postopka in nepopolne oziroma zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

Sodišče se ne strinja s tožnikoma, da je prvostopni organ pri izdaji odločbe zagrešil bistvene kršitve pravil postopka, ker se ni ravnal po določbah ZUreP-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o izvedbi komasacije zemljišč na območju občinskega lokacijskega načrta, se pa strinja, da so bile zagrešene bistvene kršitve pravil postopka, vendar zaradi ravnanja v nasprotju z določbami ZKZ in na njegovi podlagi izdanega podzakonskega predpisa.

Kot izhaja iz podatkov spisa in izpodbijane odločbe, je namreč prvostopni organ postopek komasacije uvedel (na podlagi predloga v tem postopku stranke z interesom Občine B.) in ga vodil po določbah ZKZ. Ta v 4. poglavju (55. - 77. člen ZKZ) predpisuje postopanje organa v primerih, kot je obravnavani, torej, ko se komasacija uvede za kmetijska zemljišča (lahko tudi za druge vrste površin – drugi odstavek 55. člena ZKZ) za to, da dobi vsak lastnik, ki svoja zemljišča vloži v komasacijski sklad, čimbolj zaokrožena zemljišča (prvi odstavek 55. člena). Podrobnejše določbe o komasaciji vsebuje Pravilnik o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč, izdan na podlagi ZKZ, ki v 5. členu določa, da se komasacija uvede z odločbo upravne enote, v 6. členu pa predpisuje sestavine izreka te odločbe in sicer mora izrek odločbe o uvedbi komasacije poleg sestavin, ki jih določa zakon, ki ureja upravni postopek, vsebovati tudi seznam lastnikov (v nadaljnjem besedilu: komasacijski udeleženci), njihovih pooblaščencev in začasnih zastopnikov v komasacijski sklad vloženih zemljišč, z navedbo parcelnih številk, katastrskih občin, številk posestnih listov in zemljiškoknjižnih vložkov in prepoved prometa z zemljišči, parcelacije in spreminjanja vrste rabe zemljišč (prvi odstavek). Izrek izpodbijane odločbe nedvomno ne vsebuje seznama lastnikov z njihovimi pooblaščenci in začasnimi zastopniki, z navedbo parcelnih številk, katastrskih občin, številk posestnih listov in zemljiškoknjižnih vložkov, zaradi česar je izpodbijana odločba že iz tega razloga nezakonita in jo je treba odpraviti. Izrek odločbe je namreč najpomembnejši sestavni del odločbe, kajti le-ta postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen, saj se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (213. člen ZUP). Glede na to, da gre v postopku komasacije za zložitev in ponovno razdelitev zemljišč lastnikov, ki imajo ta zemljišča v območju, ki se ureja s komasacijo, izostanek poimenske opredelitve lastnikov z natančno označenimi zemljišči s podatki iz uradnih evidenc v izreku nedvomno pomeni, da v postopku ni bilo odločeno o predmetu postopka, kar pa predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ne glede na to, da je organ, kot je to odločil v 4. točki izreka, skupaj z izpodbijano odločbo posameznim komasacijskim udeležencem vročil tudi posestni list parcel, ki so v lasti posameznega komasacijskega udeleženca in gredo v komasacijski sklad, saj to pomanjkljivosti izreka ne sanira. Tožnika imata tudi prav, da prvostopni organ kršitve ni odpravil z izdajo dopolnilne odločbe, št. 331-4/2012-46 z dne 22. 8. 2012 (ki je predmet samostojnega upravnega spora in se vodi pod I U 312/2013), ki jo je organ izdal po uradni dolžnosti in s katero je dopolnil izrek izpodbijane odločbe z novo 17. točko izreka, v kateri je navedel posameznega komasacijskega udeleženca in parcele, ki jih vlaga v komasacijski sklad, o čemer pa se sodišče v tej sodbi se ne opredeljevalo, se bo pa podrobneje o tem opredeljevalo v zadevi I U 312/2013. Sodišče se tudi strinja, da ni mogoča preveritev, ali so za uvedbo komasacije izpolnjeni zakonski pogoji, tj. ali je podano soglasje lastnikov kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti več kot 67 odstotkov površin kmetijskih zemljišč na predvidenem komasacijskem območju, kar predpisuje tretji odstavek 56. člena ZKZ. Prvostopni organ je v 3. točki izreka sicer povzel citirani tretji odstavek 56. člena ZKZ, v obrazložitvi pa zgolj navedel, da se z uvedbo komasacije strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti 83,38 % površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju. To pa za preveritev tega spornega dejstva ne zadostuje, temveč bi moral iz obrazložitve odločbe izhajati seznam z poimensko navedenimi lastniki in površino kmetijskih zemljišč, ki jih vlagajo v komasacijski sklad, poimensko navedeni lastniki, ki se z uvedbo komasacije strinjajo, in izračun površin kmetijskih zemljišč lastnikov, ki se z uvedbo komasacije strinjajo, v primerjavi s površino zemljišč, ki se nahajajo na predvidenem območju komasacije. Med upravnimi spisi neurejene izjave lastnikov o soglasju o uvedbi komasacije (podpisane oziroma nepodpisane), brez zgoraj navedenega, izpolnjevanja tega pogoja nedvomno ne izkazujejo. Sodišče pa zato tudi ne more preizkusiti tožbenega ugovora o sporni veljavnosti danih pooblastil lastnikov, jih bo pa moral preveriti prvostopni organ v ponovljenem postopku.

Glede tožbenega ugovora, da uvedena komasacija ne zasleduje namena komasacije iz 115. člena ZUreP-1 (po tej določbi se komasacija uvede z namenom, da se z novim lastniškim stanjem omogoči racionalno načrtovanje in izvedba z občinskim lokacijskim načrtom predvidene prostorske ureditve), pa sodišče ponovno – kot je navedlo že v točki 11 te obrazložitve – pojasnjuje tožnikoma, da je bila obravnavana komasacija uvedena po ZKZ, kar pomeni, da ne more in ne sme zasledovati namena iz 115. člena ZUreP-1, temveč iz 57. člena ZKZ. Po ZKZ in Pravilniku o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč pa v odločbi o uvedbi komasacije ni treba navesti izvajalca komasacije, k njej pa tudi ni treba priložiti mnenja kmetijsko svetovalne službe, ker pa gre za obvezne priloge k predlogu za uvedbo komasacijskega postopka (četrti odstavek 56. člena ZKZ), to pomeni, da sta tožnika pri pregledu dokumentov po 82. členu ZUP imela možnost, da oboje preverita.

V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na odločitev drugostopnega organa, sodišče še dodaja, da po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, (upravni akt) izpodbijana odločba organa prve stopnje in ne odločba organa druge stopnje, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo organa druge stopnje, ni presojalo.

Glede na navedeno je sodišče tožbi na podlagi 3., 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo zaradi vsebinske povezanosti odpravilo v celoti in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka, pri tem upoštevati pravno mnenje in stališča sodišča, ki se tičejo postopka, in glede na rezultat ugotovitvenega postopka ponovno odločiti. Pri tem bo moral presoditi še morebitne ostale ugovore tožnikov, v katerih presojo se sodišče sedaj ni spuščalo glede na ugotovljeno nezakonitost postopanja organa.

Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.