Jedro

Za težko popravljivo škodo gre, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. V primeru inšpekcijskih ukrepov je pogoj za izdajo začasne odredbe (tudi) ta, da bi nastala škoda, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. Od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

Izrek

I.Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote Koper št. 06122-688/2024-U z dne 10. 10. 2024 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

II.Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

Obrazložitev

Izpodbijana odločba in dosedanji potek upravnega postopka

1.Z izpodbijano odločbo številka 06122-688/2024-U z dne 10. 10. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) inšpekcijski zavezanki A. A., ... (v nadaljevanju: tožnica) odredil: da mora takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo pritličnega objekta na severozahodnem vogalu parcele št. 3295/5 k. o. ..., tlorisne velikosti cca 4,50m x 9,10m (v nadaljevanju: Objekt), ki ga gradi brez pridobitve pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka); da mora v 4 mesecih po vročitvi izpodbijane odločbe odstraniti Objekt ter vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške (2. točka izreka). Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ prav tako odloči: da v kolikor tožnica ne bo izvršila naloženega dejanja na način in v roku kot je določeno v izpodbijani odločbi, se bo pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); da za nedovoljen objekt veljajo prepovedi iz prvega odstavka 107. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ-1)(4. točka izreka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (5. točka izreka) in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (6. točka izreka).

2.V obrazložitvi izpodbijane odločba je prvostopenjski organ navedel, da je gradbeni inšpektor dne dne 6. 5. 2024 po uradni dolžnosti opravil ogled gradnje Objekta in ugotovil, da je na severozahodnem vogalu parcele št. 3295/5 k. o. ... v gradnji pritlični objekt. Ugotovil je, da je Objekt zgrajen iz opeke ter prekrit z dvokapno streho z lesenim ostrešjem prekritim z opečno kritino. Iz načina gradnje in vgrajene opreme še ni bilo mogoče ugotoviti namembnosti Objekta (bivalni ali gospodarski objekt), zato je v nadaljevanju Objekt obravnaval kot gospodarski (kmetijski) objekt, za katerega veljajo milejši kriteriji za razvrstitev objektov, za katere je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Prvostopenjski organ je še navedel, da je tlorisna velikost Objekta je cca 4,50m x 9,10m (površina je 40,95 m2). Višina objekta (merjeno od talne plošče do slemena objekta) je 5,09 m. Po vpogledu v uradne evidence (prostorski informacijski sistem), je gradbeni inšpektor ugotovil, da za gradnjo Objekta pristojna Upravna enota Piran ni izdala ustreznega gradbenega dovoljenja. Iz vpogleda v arhiv Prostorsko informacijskega sistema (GURS) in Google Earth z arhivskimi orto foto posnetki je razvidno, da se je Objekt pričel graditi septembra 2020 ter je še vedno v gradnji. V času gradnje Objekta je veljala Uredba o razvrščanju objektov (Ur. l. RS št. 37/2018-veljavnost od 2. 6. 2018 do 29. 7. 2022, v nadaljevanju: Uredba 2018), ki obravnavani kmetijski Objekt razvršča med nezahtevne objekte, za katere je potrebno pred pričetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje. Danes veljavna Uredba o razvrščanju objektov (Ur. I. RS št. 96/2022 - veljavnost od 30. 7. 2022 dalje v nadaljevanju: Uredba 2022) obravnavani Objekt v gradnji razvršča enako med nezahtevne objekte, za katere je potrebno pred pričetkom gradnje pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje.

3.Prvostopenjski organ je inšpekcijsko zavezanko določil iz podatkov iz uradnih evidenc. Iz vpogleda v zemljiško knjigo je ugotovljeno, da je lastnica zemljišča, na katerem je v gradnji obravnavani Objekt tožnica, ki je prav tako investitorka gradnje. Ker investitorka gradnje nima pravnomočnega gradbenega dovoljenja, predstavlja Objekt nelegalen objekt skladno z določbami GZ-1, zato je gradbeni inšpektor v zvezi z njim izrekel inšpekcijske ukrepe na podlagi 1. odst. 93. člena GZ- 1, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Rok za izvršitev odločbe je določen ob upoštevanju potrebnega časa za odstranitev nelegalnega objekta te velikosti in takega načina gradnje (izkustveno iz opravljenih prisilnih izvršb). V posledici navedenega je prvostopenjski organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe

4.Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo na Ministrstvo za naravne vire in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ), ki je njeno pritožbo z odločbo številka 0611-209/2024-2560-2 z dne 21. 2. 2025 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) kot neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka). Zavrnilo pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka).

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

5.Opisanim odločitvam tožnica oporeka. Vlaga tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe. V tožbi ugovarja svoji pasivni legitimaciji v upravnem postopku in meni, da ni inšpekcijska zavezanka. Meni, da začetek gradnje časovno ni pravilno opredeljen. Navaja, da bi prvostopenjski organ moral uporabiti Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v veljavnost od 9. 3. 2013 do 16. 11. 2017, v nadaljevanju: Uredba 2013). Oporeka meritvam Objekta. Navaja, da Objekt ustreza kriterijem ki jih Uredba 2013 določa za enostavne objekte, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo v celoti odpravi in primarno, da se postopek zoper njo ustavi, ter podredno, da se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša stroške sodnega postopka.

6.Tožnica je skupaj s tožbo vložila

predlog za izdajo začasne odredbe

skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.

7.Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe posredovalo v odgovor toženki, ki nanj ni odgovorila, posredovala pa je upravni spis zadeve.

8.Podrobneje so stališča tožnice predstavljena v nadaljevanju obrazložitve oziroma pri presoji razlogov za izdajo začasne odredbe.

K I. točki izreka:

10.Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

11.Uvodoma sodišče ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Iz vročilnice v upravnem spisu, ki ga je sodišču posredovala toženka, je namreč razvidno, da je bila izpodbijana odločba tožnici vročena dne 4. 3. 2025, tožba je bila vložena dne 3. 4. 2025, ko je bila oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1). S tožbo tožnica izpodbija akt, s katerim je poseženo v njen pravni položaj (tožnici je bilo odrejeno, da mora ustaviti gradnjo Objekta in Objekt odstraniti), kar je akt, ki se v skladu z 2. členom ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Akt je dokončen. Upoštevajoč vsebino predloga za izdajo začasne odredbe so tudi ostali formalni pogoji za meritorno reševanje tožbe izpolnjeni in posledično zato tudi za obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe.

12.Tožnica v svojem predlogu izrecno predlaga odložitev izvršitve izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je predlog vložen po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

- Pravna podlaga

13.Kot izhaja iz vsebine citirane določbe 32. člena ZUS-1, je začasna odredba v upravnem sporu institut, ki tožnici omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba). Kot temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je treba presoditi izkazanost težko popravljive škode.

14.Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

15.Začasna odredba tako predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

16.Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Po starejši sodni praksi je veljalo, da je v primeru inšpekcijskih ukrepov pogoj za izdajo začasne odredbe (tudi) ta, da bi nastala škoda, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse pa Vrhovno sodišče pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

17.Po novejši praksi Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep, I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022) sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja predlagatelju začasne odredbe ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti nedoločen pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.

- O težko popravljivi škodi

18.Tožnica v predlogu zatrjuje da bi ji izvršitev izpodbijane odločbe, zlasti odstranitev Objekta, povzročila nenadomestljivo premoženjsko in osebno škodo. Po navedenem je za odločitev sodišče pomembno, ali je tožnica s svojimi navedbami izkazala težko popravljivo škodo, ki bi jo povzročila izvršitev izpodbijanega akta.

19.Po navedbah tožnice je Objekt v fazi gradnje in je ključen za opravljanje kmetijske dejavnosti, saj je namenjen zaščiti in spravilu kmetijskih strojev in naprav. Tožnica navaja, da je nosilka kmetijskega gospodarstva, kar izkazuje s priloženim izpisom Upravne enote Piran iz registra kmetijskih gospodarstev za KMG-MID št. ... (izpis UE Piran iz registra kmetijskih gospodarstev št.: ... z dne 13. 11. 2024; priloga A7 spisa). Tožnica pojasnjuje, da zemljiška parcela v naravi predstavlja oljčnik, ki je aktiven in na katerem tožnica prideluje oljčno olje.

20.Trdi, da poseduje približno 80 oljčnih dreves. Pojasni, da je oljčna drevesa potrebno obrezovati in pognojiti. Oljčnik je potrebno večkrat na leto pokositi. Na koncu je potrebno pridelek še pobrati in ga odpeljati v torkljo, kjer se iz pridelka izdela oljčno olje. Za vsa navedena sadjarska opravila in vzdrževalna dela je potrebno imeti določeno kmetijsko opremo, stroje in pripomočke, ki jih tožnica ima in jih hrani v objektu, ki je predmet tega postopka.

21.Tožnica še navaja, da bi nepovratna odstranitev Objekta povzročila znatno finančno škodo, ki je tožnica ne bi mogla nadomestiti. Tožnici bi z odstranitvijo objekta nastala škoda vsaj v višini 40.000,00 EUR, kolikor je po njenem mnenju objekt vreden, hkrati pa bi ji nastala tudi nadomestna škoda, saj bi bila primorana poiskati primeren objekt za shranjevanje strojev in opreme. Gradbeni posegi bi za tožnico pomenili nesorazmerno visoke stroške, zaradi katerih bi bilo ogroženo njeno preživljanje in preživljanje njunih mladoletnih otrok, ki se redno šolata. Posledice izpodbijane odločbe je mogoče odpraviti le s ponovno izvedbo investicije, za katero pa tožnica nima sredstev. Tožnica zatrjuje, da z zadržanjem izvršitve odločbe ne bo nesorazmerno prizadeta javna korist, saj objekt okolici ni škodljiv in jo ne kazi, zanj je izdano tudi kulturnovarstveno soglasje. V zaključku tožnica še navede, da tudi če bi sodišče tožnici v nadaljevanju postopka ugodilo, bi bila škoda, ki bi ji v vmesnem času nastala zaradi odstranitve objekta in prekinitve dejavnosti, nepovratna — zlasti škoda na opremi, pridelku in samem kmetijskem gospodarstvu, ki ne prenese večmesečnih prekinitev.

22.Toženka tem navedbam ni nasprotovala, saj odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni vložila in tudi ni nasprotovala predlogu za izdajo začasne odredbe. Glede tega Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, v drugem odstavku 214. člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Iz te določbe izhaja, da mora stranka na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovoriti s konkretnimi navedbami.

- O prizadetosti javne koristi

23.Kadar je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred odločitvijo o začasni odredbi skladno z načelom sorazmernosti presoditi tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Sklepanje o tem, ali bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v njihove koristi, je možno le na podlagi tehtanja interesov vseh strank postopka.

Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti tožena stranka in prizadete stranke upravnega spora.

24.Toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. Tudi po presoji sodišča ni mogoč zaključek, da bo z začasnim zadržanjem izpodbijanega akta nesorazmerno prizadeta javna korist. Toženka namreč ni zatrjevala okoliščin, ki bi se nanašale na prizadetost javne koristi in tudi ni prerekala trditev v predlogu za izdajo začasne odredbe.

- Sklepno

25.Po presoji sodišča so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj bi izvršitev odločbe pred končno odločitvijo v upravnem sporu tožnici povzročila težko popravljivo škodo, posledice izvršitve pa bi bile nereverzibilne. Odstranitev Objekta bi pomenila fizično uničenje nepremičnine, kar bi imelo trajne pravne in dejanske posledice. Če bi bila odločba kasneje razveljavljena kot nezakonita, pravno in dejansko stanje ne bi moglo biti več vzpostavljeno, zato tudi ugoditev tožbi tožnici ne bi mogla več zagotoviti učinkovitega sodnega varstva, ki ga zahteva 23. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave RS). Navedeno pa je po presoji sodišča že po naravi stvari neodpravljivo, saj odpadle možnosti uporabe Objekta, ki je za tožnico posebnega pomena, ni mogoče povrniti. Nastala škoda je tako več kot le težko popravljiva v primeru, če bi tožnica v tem upravnem sporu uspela, ker bi se izkazalo, da je bila izpodbijana odločba nezakonita.

26.Sodišče je pri presoji upoštevalo tudi, da zakonitost odločbe še ni bila dokončno presojena in da toženka ni zatrjevala (izkazala) obstoja neposredne nevarnosti za življenje, zdravje ali varnost ljudi oziroma okolja, ki bi utemeljevala (takojšnjo) izvršitev izpodbijane odločbe.

27.Načelo sorazmernosti terja, da se v primeru trka med javnim interesom in pravicami posameznika vzpostavi ravnotežje, pri čemer mora imeti prednost pravica, katere kršitev bi povzročila nesorazmerne, trajne in nepopravljive posledice. V okoliščinah konkretnega primera to pomeni, da je začasno zadržanje izvršitve nujno za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva.

28.Ker je torej tožnica na ta način izkazala, da ji bo s takojšnjo izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala škoda, ki bo težko popravljiva, toženka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče predlagani začasni odredbi na podlagi prvega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo in do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu odložilo izvršitev izpodbijanega upravnega akta. To pomeni, da na podlagi inšpekcijske odločbe ni mogoče izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj.

K II. točki izreka:

29.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

-------------------------------

1Glej I Up 247/2017.

2Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 9. točka obrazložitve, in v tam navedeni sodni praksi.

3O tem v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 18. točka obrazložitve, in tam navedena sodna praksa.

4O tem v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 19. točka obrazložitve.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 32

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.