12. 9. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevama Računskega sodišča, na seji 12. septembra 2024

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 31. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 159/21, 15/22, 43/22 in 78/23) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 140. člena in 4. točke prvega odstavka 141. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94, 73/95, 39/96, 70/96, 47/97, 3/98, 90/98, 6/99 – popr., 61/2000, 64/2000 – popr., 91/2000 – popr., 59/02, 18/03, 30/03, 35/03 – popr., 78/03, 84/04, 44/05, 86/06, 90/06 – popr., 64/07, 33/08, 7/09, 88/09, 30/11, 49/12, 106/12, 25/14, 85/14, 64/18, 4/20, 61/21, 183/21, 163/22 in 124/23) se zavrže.

2.Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 26. člena in 5. točke 27. člena Pravilnika o uveljavljanju izplačila nadomestila plače iz obveznega zavarovanja na zahtevo delodajalca (Uradni list RS, št. 99/23) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 31. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). Zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker ne določa jasno, ali se pri izračunu nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela v osnovo vštevajo le izplačila "v koledarskem letu" pred letom, v katerem je nastopila začasna zadržanost od dela, ali izplačila "za predmetno koledarsko leto", v kar so vključeni tudi morebitni poračuni plač, izplačani za nazaj, delovne uspešnosti, izplačane za daljše preteklo obdobje in podobno. V utemeljitvi zatrjevane protiustavnosti se predlagatelj sklicuje na sodbo št. Psp 259/2019 z dne 5. 12. 2019, v kateri je Višje delovno in socialno sodišče zavzelo stališče, da je zakonska določba pomensko odprta, njena jezikovna interpretacija in upoštevanje zgolj dejanskih izplačil v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastopila začasna zadržanost od dela, pa bi pomenila prikrajšanje zavarovancev, kar ne more biti namen zakonske ureditve. Nasprotno od razlage sodišča pa naj bi Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) bila zakonska določba jasna, Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju POZZ) pa naj bi zgolj konkretizirala zakonsko določbo.

2.Predlagatelj z navedeno zahtevo predlaga tudi, naj Ustavno sodišče, če bo presodilo, da 31. člen ZZVZZ v osnovo za nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela všteva vse plače in nadomestila, ki pripadajo zavarovancu za koledarsko leto pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela, vključno z morebitnimi poračuni ali obdobna izplačila delovne uspešnosti za nazaj, oceni, ali sta prvi odstavek 140. člena in 4. točka prvega odstavka 141. člena POZZ, ki določata, kaj je osnova in kaj se všteva v osnovo za izračun nadomestila, v skladu s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ. Po mnenju predlagatelja naj bi POZZ prekoračila okvir, ki je dopuščen aktu, izdanemu za izvrševanje javnih pooblastil, saj naj bi ZZZS brez pravne podlage omejil obseg pravic, ki izhajajo iz ZZVZZ, s tem ko je omejil plače in nadomestila, ki se vštevajo v osnovo za izračun nadomestila za čas odsotnosti z dela, le na tista, ki so bila izplačana v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastopila zadržanost od dela, čeprav takšna ureditev iz prvega odstavka 31. člena ZZVZZ naj ne bi izhajala.

3.Predlagatelj je vložil še eno zahtevo. Sprva je vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 27. člena in 5. točke 28. člena Pravilnika o uveljavljanju izplačila nadomestila plače iz obveznega zdravstvenega zavarovanja na zahtevo delodajalca (Uradni list RS, št. 12/20 – v nadaljevanju Pravilnik/20). Ker je bil sprejet novi Pravilnik o uveljavljanju izplačila nadomestila plače iz obveznega zdravstvenega zavarovanja na zahtevo delodajalca (Uradni list RS, št. 99/23 – v nadaljevanju Pravilnik/23), ki vsebuje enake določbe kot prej veljavni Pravilnik/20, predlagatelj predlaga Ustavnemu sodišču, naj opravi presojo skladnosti 26. člena in 5. točke 27. člena Pravilnika/23 s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ.

4.Državni zbor meni, da pri izpodbijani zakonski določbi ne gre za to, da s pomočjo pravil o razlagi zakonske norme ne bi bilo mogoče priti do njene jasne vsebine, temveč za to, katera od predstavljenih razlag zakonske določbe je pravilna. Zato meni, da prvi odstavek 31. člena ZZVZZ ni v neskladju z Ustavo, saj kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje so protiustavne le tiste nejasne in nepopolne pravne norme, iz katerih ni mogoče razbrati njihovega namena in vsebine niti z uporabo pravil o interpretaciji pravnih norm. Da naj bi šlo za pravno normo take vrste, pa predlagatelj zahteve niti ne zatrjuje.

5.Vlada v mnenju navaja, da je s pomočjo ustaljenih metod razlage predpisov (primarno jezikovne, kot podporne pa tudi logične oziroma namenske razlage) in na podlagi ekonomičnosti, smotrnosti ter ne nazadnje načela pravne varnosti mogoče ugotoviti, da se za nadomestila med začasno zadržanostjo od dela na podlagi prvega odstavka 31. člena ZZVZZ upoštevajo le izplačila v koledarskem letu oziroma znotraj koledarskega leta, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela.

6.ZZZS v odgovor na zahtevo navaja, da 31. člen ZZVZZ ni pomensko odprt, saj različne vrste razlag navedene določbe potrjujejo razlago, ki izhaja že iz njenega besedila. Da je bil namen zakonodajalca, da se v osnovo ne vštevajo izplačila za obdobje izven koledarskega leta, naj bi izhajalo iz zgodovine sprejemanja sporne določbe in spreminjanja POZZ. Do enakega rezultata naj bi prišlo tudi z namensko razlago določbe ZZVZZ. Edina sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča o tem vprašanju pa naj ne bi predstavljala ustaljene sodne prakse. ZZZS zato meni, da izpodbijana določba ZZVZZ ni protiustavna, izpodbijane določbe POZZ in Pravilnika/20 pa niso v neskladju z ZZVZZ, temveč zgolj konkretizirajo zakonsko določbo.

7.ZZZS je poslal dopolnitev odgovora, v katerem navaja, da bil z Zakonom o interventnih ukrepih na področju zdravstva, dela in sociale ter z zdravstvom povezanih vsebin (Uradni list RS, št. 136/23 – v nadaljevanju ZIUZDS) posodobljen 31. člen ZZVZZ glede dohodkov, ki se vštevajo v osnovo za odmero nadomestila, in da sprememba zakonodaje še dodatno pritrjuje stališču ZZZS, da pri spornih določbah ZZVZZ in POZZ ne gre za kršitev ustavnosti oziroma zakonitosti, saj je bila sprememba zakonodaje izvršena z namenom, da se jasneje opredeli že obstoječa pravna ureditev in izvrševanje pravice do izplačila nadomestila v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja.

8.Predlagatelj navedbe Državnega zbora, Vlade in ZZZS zavrača in vztraja pri svojih stališčih. Meni, da je presoja ustavnosti nujna, saj se odločitve ZZZS in Višjega delovnega in socialnega sodišča o pravicah zavarovancev, ki izhajajo iz iste pravne norme, tako razlikujejo, da povzročajo neenakopravno obravnavo zavarovancev pri uveljavljanju pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Če bi Ustavno sodišče sledilo stališčem navedenih udeležencev, predlagatelj navaja, da vztraja pri zahtevi za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 140. člena in 4. točke prvega odstavka 141. člena POZZ. V zvezi z dopolnitvijo odgovora ZZZS pa meni, da odstop od 31. člena ZZVZZ, kljub temu da ni časovno omejen, ne pomeni spremembe ali razveljavitve tega člena, zato uveljavitev ZIUZDS ne vpliva na veljavnost izpodbijanega prvega odstavka 31. člena ZZVZZ. Ustavnemu sodišču predlaga, naj presodi ustavnost izpodbijane določbe.

B. – I.

9.Na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Računsko sodišče vloži zahtevo, če se zastavi vprašanje ustavnosti in zakonitosti predpisa v zvezi s postopki, ki jih vodi. Po stališču Ustavnega sodišča to pomeni, da ima Računsko sodišče pravovarstveni interes za vložitev zahteve, če izkaže, da je moralo sporni predpis uporabiti v okviru postopka revizije, za izvedbo katerega je bilo pristojno, in če je zahtevo vložilo v času, ko revizijski postopek še ni bil zaključen.

10.Predlagatelj navaja, da je ob vložitvi zahteve izvajal revizijo pravilnosti poslovanja ZZZS v letu 2020, začeto s sklepom Računskega sodišča o izvedbi revizije št. 323-2/2021/4 z dne 22. 4. 2021, in da je predmet revizije preizkus pravilnosti poslovanja ZZZS v obveznem delu zavarovanja, v okviru katerega bodo ponovno obravnavana vprašanja pravilnosti obračunavanja nadomestil med začasno zadržanostjo od dela, v zvezi s katerimi se mu je zastavilo vprašanje ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov. Glede na navedeno je izpolnjen procesni pogoj iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za obravnavo zahteve.

B. – II.

11.Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil sprejet ZIUZDS. Zakon ureja interventne ukrepe na področju zdravstva, dela in sociale ter z zdravstvom povezanih vsebin v obliki sprememb in dopolnitev zakonov, odstop od določb nekaterih zakonov in začasnih ukrepov. Med zakoni, od posameznih določb katerih ZIUZDS odstopa, je tudi ZZVZZ. ZIUZDS je s 34. členom dopolnil nekatere odstavke 31. člena ZZVZZ, vključno s prvim odstavkom 31. člena, ki ureja osnovo za nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela. Po navedeni določbi ZZVZZ so osnova za nadomestilo povprečna mesečna plača in nadomestila oziroma povprečna osnova za plačilo prispevkov v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela. Na podlagi prvega odstavka 34. člena ZIUZDS pa so osnova za nadomestilo ne glede na prvi odstavek 31. člena ZZVZZ zavarovančeva povprečna mesečna plača in nadomestila, ki so bila izplačana v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela, oziroma povprečna osnova za plačilo prispevkov v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela. Skladno s 57. členom ZIUZDS se navedena ureditev za začasno zadržanost uporablja od 1. 1. 2024.

12.Določbi se vsebinsko razlikujeta v besedni zvezi "ki so bila izplačana", ki je bila dodana besedilu prvega odstavka 34. člena ZIUZDS, s čimer je zakonodajalec želel odpraviti nejasnosti o tem, kaj je osnova za nadomestilo. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da sprememba prvega odstavka 31. člena ZZVZZ ne predstavlja vsebinskih sprememb ali finančnih posledic glede na veljavno ureditev, bolj jasno pa določa, kaj je osnova za nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela.

13.Zakonodajalec je torej morebitno nejasnost prvega odstavka 31. člena ZZVZZ odpravil tako, da je odstopil od splošne ureditve po prvem odstavku 31. člena ZZVZZ in jo hkrati dopolnil s prvim odstavkom 34. člena ZIUZDS. Zakonodajalec z navedeno tehniko ni neposredno razveljavil, spremenil ali dopolnil prvega odstavka 31. člena ZZVZZ v obliki novele ZZVZZ, kot je to ustaljena nomotehnična oblika spremembe zakona, temveč je to ureditev dopolnil v okviru interventnega zakona. Pri tem prvega odstavka 34. člena ZIUZDS ni časovno omejil, prvega odstavka 31. člena ZZVZZ pa ni izločil iz pravnega reda. Da to tudi ni bil namen zakonodajalca, potrjuje besedna zveza "ne glede na prvi odstavek 31. člena ZZVZZ", ki jo je uporabil pri oblikovanju prvega odstavka 34. člena ZIUZDS. Navedeno pomeni, da prvi odstavek 31. člena ZZVZZ še vedno velja, vendar ga je treba razlagati skupaj s prvim odstavkom 34. člena ZIUZDS. Prvi odstavek 31. člena ZZVZZ je bil torej med postopkom pred Ustavnim sodiščem dopolnjen s prvim odstavkom 34. člena ZIUZDS.

14.V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem zakon v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo). Ker je že zakonodajalec, četudi v okviru interventnega zakona, sam dopolnil predpis, za katerega je predlagatelj menil, da naj bi bil protiustaven zaradi njegove nedoločnosti, je predlagatelj namen, ki ga zasleduje z vložitvijo te zahteve, že dosegel. Protiustavnosti take razlage zakona same po sebi predlagatelj ni zatrjeval. Predlagatelj zato ne more izkazati obstoja pravovarstvene potrebe za presojo prvega odstavka 31. člena ZZVZZ z 2. členom Ustave.

15.Predlagatelj predlaga tudi, naj Ustavno sodišče, če bo presodilo, da prvi odstavek 31. člena ZZVZZ v osnovo za nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela všteva vse plače in nadomestila, ki pripadajo zavarovancu za koledarsko leto pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela, oceni, ali sta prvi odstavek 140. člena in 4. točka prvega odstavka 141. člena POZZ, ki določata, kaj je osnova za nadomestilo in kaj se všteva v osnovo za izračun nadomestila, v skladu s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ. Ker Ustavno sodišče presoje skladnosti prvega odstavka 31. člena ZZVZZ z 2. členom Ustave ni opravilo iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve te odločitve, zakonodajalec pa je za odpravo nejasnosti dopolnil 31. člen ZZVZZ s 34. členom ZIUZDS, to vprašanje ne more biti več ustavnopravno pomembno. Prvi odstavek 140. člena POZZ namreč enako kot prvi odstavek 31. člena ZZVZZ v zvezi s 34. členom ZIUZDS določa, da so osnova za nadomestilo zavarovančeva povprečna mesečna plača in nadomestila, ki so bila izplačana v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela, oziroma povprečna osnova za plačilo prispevkov v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela. Točka 4 prvega odstavka 141. člena POZZ pa določa enako kot drugi odstavek 31. člena ZZVZZ v zvezi s prvo alinejo drugega odstavka 34. člena ZIUZDS, da se v osnovo za nadomestilo ne vštevajo poračuni plač v tekočem letu za obdobja, na katera se nanaša osnova za obračun nadomestila. Neskladja med izpodbijanimi določbami POZZ in 31. členom ZZVZZ v zvezi s 34. členom ZIUZDS ni. Vprašanje skladnosti navedenih določb POZZ zgolj s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ, kar predlagatelj zahteva, se iz prej navedenih razlogov ne more več zastavljati. Predlagatelj zato ne izkazuje pravovarstvene potrebe za presojo skladnosti prvega odstavka 140. člena in 4. točke prvega odstavka 141. člena POZZ s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ.

16.Ustavno sodišče je glede na navedeno zahtevo predlagatelja za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb ZZVZZ in POZZ zavrglo (1. točka izreka).

B. – III.

17.Predlagatelj je ob vložitvi zahteve izvajal revizijo pravilnosti poslovanja ZZZS v letu 2022, začeto s sklepom Računskega sodišča o izvedbi revizije št. 323-2/2023/2 z dne 3. 1. 2023. Zopet so se mu zastavila vprašanja glede pravilnosti obračunavanja nadomestil med začasno zadržanostjo od dela in v zvezi s tem vprašanje ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Pravilnika/20. Zaradi sprejetja Pravilnika/23, ki je nadomestil Pravilnik/20, je predlagatelj spremenil zahtevo in Ustavnemu sodišču predlagal, naj opravi presojo skladnosti 26. člena in 5. točke 27. člena Pravilnika/23 s prvim odstavkom 31. člena ZZVZZ.

18.Pravilnik/23 je začel veljati 7. 10. 2023. Navedeno pomeni, da predlagatelj spornega predpisa ni mogel uporabiti v okviru postopka revizije pravilnosti poslovanja ZZZS v letu 2022. Procesni pogoj iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za obravnavo zahteve torej ni izpolnjen. Zato je Ustavno sodišče njegovo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Pravilnika/23 zavrglo (2. točka izreka).

C.

19.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in ODLUS XXVI, 3), 12.–17. točka obrazložitve.

[2]ZIUZDS je začel veljati 31. 12. 2023.

[3]Glej III. del ZIUZDS – Odstop o določb posameznih zakonov.

[4]Predlog Zakona o nujnih ukrepih na področju zdravstvenega varstva, EPA 1193-IX, z dne 24. 11. 2023, str. 56.

[5]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/16, 15. točka obrazložitve.