Jedro

Načelo zakonitosti sicer ne daje izrecnega odgovora na vprašanje, kateri predpis mora upravni organ, glede na časovni vidik njegove veljavnosti, uporabiti pri svojem odločanju, vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora upravni organ praviloma uporabiti tisti predpis, ki velja v trenutku izdaje prvostopenjske odločbe. V skladu s pravno teorijo in sodno prakso je odstop od tega pravila izjemoma mogoč, če to terja narava upravne zadeve ali če to izhaja že iz samega predpisa. Za slednje v obravnavani zadevi ne gre, saj ZIUOPDVE v prehodnih in končnih določbah ni določil morebitne neuporabe sporne zakonske spremembe (to je sedmega odstavka 61. člena ZZUOOP) za tista dejanska stanja, ki so nastala pred uveljavitvijo novega zakona.

V določenih primerih lahko prekoračitev instrukcijskega roka za sprejem odločitve, ki je določen v 222. členu ZUP, glede na okoliščine posameznega primera, pripelje do kršitve nekaterih ustavnih pravic, zato je treba zaradi varstva teh pravic v nekaterih primerih odstopiti od splošnega načela zakonitosti. V obravnavanem primeru pa je bil že ob vložitvi vloge tožeče stranke v veljavi ZIUOPDVE, ki je določil nov sedmi odstavek 61. člena ZZUOOP in se predpis tekom upravnega postopka ni nič spremenil, tožeča stranka pa tudi ne uveljavlja, da o njenem zahtevku ne bi bilo odločeno v roku.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ odločil, da se vloga tožeče stranke za uveljavljanje pravice do povračila nadomestil plač delavcem, ki zaradi iz razlogov višje sile ne morejo opravljati dela, zavrne. Prvostopenjski organ je še odločil, da v postopku posebni stroški niso nastali, odločba pa je takse prosta.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka 1. 12. 2020 vložila vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač delavcem, ki zaradi odrejene karantene ne morejo opravljati dela, in delavcem, ki ne morejo opravljati dela zaradi višje sile, ki je posledica obveznosti varstva otrok, na podlagi Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Iz navedene vloge je izhajalo, da je tožeča stranka neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov. ZZUOOP pravico do povračila nadomestila plače v skladu z 61. členom omogoča le delodajalcem, katerih delež prihodkov je bil v letu 2019 70 odstotkov ali manj. Ker tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač, je bila njena vloga zavrnjena.

3. Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. Ugotavlja, da je v zadevi nesporno, da je tožeča stranka delodajalec, ki je neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov. ZZUOOP v sedmem odstavku 61. člena določa, da pravica do ukrepov nadomestila plač ne pripada delodajalcu, ki je neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov. ZZUOOP je začel veljati 24. 10. 2020 in navedenega sedmega odstavka 61. člena takrat ni vseboval, pač pa je bil navedeni odstavek določen in je začel veljati z uveljavitvijo Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije Covid-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE), ki je začel veljati 28. 11. 2020 in je posegel v nekatere določbe ZZUOOP. V času vložitve vloge, to je 1. 12. 2020, je v obravnavani zadevi že veljal ZIUOPDVE, ki jasno določa kateri delodajalci nimajo pravice do povračila nadomestil plač, in ker mora upravni organ v skladu z načelom zakonitosti pri odločanju upoštevati materialni predpis, ki velja v času odločanja na prvi stopnji, je prvostopenjski organ vlogo tožeče stranka pravilno zavrnil. Nenazadnje pa tudi ZIUOPDVE ne vsebuje prehodnih določb glede (ne)uporabe določbe sedmega odstavka 61. člena ZZUOOP.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja ter sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremi tako, da vlogi ugodi, saj dejansko stanje ni sporno, vsa dokumentacija pa je bila predložena že v upravnem postopku, oziroma podredno, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. Navaja, da je vlogo za povračilo nadomestil plač vložila pravočasno in na način, kot je to določal ZZUOOPP, ki je veljal do vključno 27. 11. 2020. Meni, da je imela po ureditvi, ki je veljala pred sprejetjem ZIUOPDVE, nesporno vso pravico uveljavljati povračilo nadomestil plač in je izpolnitev te pravice tudi upravičeno pričakovala. V kolikor bi zakonodajalec s sprejetjem ZIUOPDVE želel določenim delodajalcem ukiniti možnost uveljavljati pravico do povračila nadomestil plač za obdobje pred začetkom veljavnosti ZIUOPDVE in bi to utemeljil z razlogi v prevladujočem javnem interesu, bi to moral določiti v prehodnih in končnih določbah, česar pa zakonodajalec ni storil. Retroaktivnost mora biti namreč jasno in nedvoumno določena z zakonom, kar pa v obravnavanem primeru ni bila, zato ZIUOPDVE nima retroaktivnega učinka na pravice, ki so nastale že pred njegovo uveljavitvijo. Do ugovora prepovedane retroaktivnosti se drugostopenjski organ v postopku odločanja o pritožbi ni opredelil. Nadalje tožeča stranka še navaja, da je bila s strani drugostopenjskega organa z dopisom z dne 26. 3. 2021 obveščena, da ji je bila z odločbo z dne 5. 1. 2021 priznana pravica do povračila nadomestil plač, za obdobje od 16. 11. 2020 do 20. 11. 2020, zato je nerazumljivo, da je prvostopenjski organ le nekaj dni kasneje, a še vedno v času veljavnosti istih pravnih podlag in glede v bistvenem enakega dejanskega stanja, sprejel nasprotno odločitev ter vlogo tožeče stranke zavrnil. 5. Toženka na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba ni utemeljena.

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev prvostopenjskega organa, da se vloga tožeče stranke za uveljavljanje pravice do povračila nadomestil plač delavcem, ki zaradi iz razlogov višje sile ne morejo opravljati dela, zavrne. Sodišče uvodoma ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je tožeča stranka 1. 12. 2020 vložila vlogo za povračilo nadomestil plač za 13 zaposlenih delavk, za obdobje od 23. 11. 2020 do vključno 27. 11. 2020. Prav tako ni sporno, da je tožeča stranka delodajalec, ki je neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov. Sporna pa je uporaba materialnega prava pri odločanju na prvi stopnji z vidika aplikabilnosti posameznega zakona glede na časovno zaporedje vložene vloge in veljavnost zakonskih norm ter sprejem odločitve.

8. V skladu s prvim odstavkom 61. člena ZZUOOP delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje v osmih dneh od uveljavitve tega zakona, ko delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače za čas pred uveljavitvijo tega zakona, oziroma v osmih dneh od pričetka odsotnosti delavca zaradi karantene na domu ali odsotnosti z dela delavca zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej. Vlogo v roku iz prejšnjega stavka za vse primere karantene na domu lahko vloži do 31. decembra 2020. 9. Sedmi odstavek 61. člena ZZUOOP določa, da pravice do ukrepov nadomestila plač delavcev zaradi odrejene karantene ali nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej, lahko uveljavlja vsak delodajalec v Republiki Sloveniji, razen: - neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov, - delodajalec, ki opravlja finančno ali zavarovalniško dejavnost, ki spada v skupino K po standardni klasifikaciji dejavnosti, in je imel na dan 13. marca 2020 več kot deset zaposlenih, - tuja diplomatska predstavništva in konzulati, mednarodne organizacije, predstavništva mednarodnih organizacij ter institucije, organi in agencije Evropske unije v Republiki Sloveniji.

10. Navedeni sedmi odstavek 61. člena ZZUOOP je začel veljati z uveljavitvijo ZIUOPDVE, ki je bil objavljen 27. 11. 2020 in je začel veljati 28. 11. 2020. V obravnavani zadevi je tako na dan vložitve vloge tožeče stranke, to je 1. 12. 2020, že veljal ZIUOPDVE in posledično tudi sedmi odstavek 61. člena ZZUOOP, izpodbijana odločba pa je bila izdana 13. 1. 2021. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki uzakonja načelo zakonitosti, je upravni organ pri odločanju v upravnih zadevah vezan na zakone, podzakonske predpise, predpise lokalnih skupnosti in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Načelo zakonitosti sicer ne daje izrecnega odgovora na vprašanje, kateri predpis mora upravni organ, glede na časovni vidik njegove veljavnosti, uporabiti pri svojem odločanju, vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora upravni organ praviloma uporabiti tisti predpis, ki velja v trenutku izdaje prvostopenjske odločbe.1 V skladu s pravno teorijo in sodno prakso je odstop od tega pravila izjemoma mogoč, če to terja narava upravne zadeve ali če to izhaja že iz samega predpisa. Za slednje v obravnavani zadevi ne gre, saj ZIUOPDVE v prehodnih in končnih določbah ni določil morebitne neuporabe sporne zakonske spremembe (to je sedmega odstavka 61. člena ZZUOOP) za tista dejanska stanja, ki so nastala pred uveljavitvijo novega zakona. Sodišče nadalje sodi, da tudi narava stvari v obravnavani zadevi ne terja odstopa od načela zakonitosti. Tožeča stranka je namreč uveljavljala pravico do povračila nadomestil plač za 13 zaposlenih delavk, za obdobje od 23. 11. 2020 do vključno 27. 11. 2020, torej za 5 dni, od tega za nekatere delavke povračilo nadomestila plače tudi le za 4 delovne ure dnevno. Iz dosedanje sodne prakse izhaja, da je odstop od načela zakonitosti dopusten zlasti v zadevah, ki so za posameznika zelo pomembne (na primer odločanje o sprejemu v državljanstvo, odločanje o pravicah iz javnih sredstev oziroma o socialnih prejemkih)2, za kar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi po naravi stvari glede na opisan obseg vloge tožeče stranke (5 dni, 13 delavk, nekatere za manj kot polni delovni čas) ne gre.

11. Zlasti pa sodišče izpostavlja, da je za zgoraj omenjene primere odstopa od načela zakonitosti, ki jih opisuje literatura, značilno, da se je materialni predpis spremenil tekom postopka, od dneva vložitve vloge (začetek upravnega postopka) do dneva izdaje prvostopenjske odločbe (konec upravnega postopka), organ pa je denimo še zamudil rok za izdajo odločbe. V določenih primerih lahko prekoračitev instrukcijskega roka za sprejem odločitve, ki je določen v 222. členu ZUP, glede na okoliščine posameznega primera, pripelje do kršitve nekaterih ustavnih pravic, zato je treba zaradi varstva teh pravic v nekaterih primerih odstopiti od splošnega načela zakonitosti.3 V obravnavanem primeru pa je bil že ob vložitvi vloge tožeče stranke v veljavi ZIUOPDVE, ki je določil nov sedmi odstavek 61. člena ZZUOOP in se predpis tekom upravnega postopka ni nič spremenil, tožeča stranka pa tudi ne uveljavlja, da o njenem zahtevku ne bi bilo odločeno v roku.

12. Tožbene navedbe, da je toženka z odločbo z dne 5. 1. 2021 tožeči stranki priznala pravico do povračila nadomestil plač, po naziranju sodišča niso relevantne, saj je tožeča stranka tisto vlogo vložila 24. 11. 2020, torej še v času veljavnosti (nespremenjenega) 61. člena ZZUOOP, po katerem je bila tudi tožeča stranka (še) upravičena po povračila nadomestil plač. Upravni organ pa je v skladu z načelom varstva pravic in pravnih koristi stranke (7. člen ZUP) uporabil predpis, ki je veljal, ko se je upravni postopek začel, torej na dan, ko je tožeča stranka vložila vlogo. To pa je bistvena razlika v primerjavi s to zadevo, saj je v obravnavanem primeru vložila vlogo, ko je že veljala sprememba 61. člena ZZUOOP.

13. Glede prepovedane retroaktivnosti sodišče sodi, da je ugovor tožeče stranke neutemeljen. Retroaktivnost je podana, kadar zakon naknadno in spreminjajoče posega v že nastala dejanska stanja, ki so nastala v preteklosti, to je pred objavo zakona. Gre za dejanska stanja, ki se niso v preteklosti le začela, temveč so se že začela razvijati in pravno učinkovati.4 ZIUOPDVE ni posegel v pridobljene pravice tožeče stranke (čeprav se v tožbi sklicuje na „pravice, ki so že nastale“), ampak je le za naprej določil dodatne pogoje za upravičenost do povračila izplačanih nadomestil plač, zato po presoji sodišča ZIUOPDVE v delu, ki spreminja 61. člen ZZUOOP, nima retroaktivnega učinka. Kdaj in na kakšni podlagi naj bi pravice, na katere se sklicuje tožeča stranka, že nastale, pa tožeča stranka ne konkretizira.

14. Ker je torej po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Izrek o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

16. Sodišče v zadevi ni odločalo na glavni obravnavi, ker pravnorelevantno dejansko stanje v zadevi med strankama ni sporno, temveč so sporna pravna vprašanja in naziranja (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

1 Glej npr. odločbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 1642/2006, X Ips 224/2007, X Ips 496/2010, X Ips 243/2013, X Ips 316/2014, X Ips 55/2015 in druge. 2 Več o tem glej Katja Štemberger: Upravno odločanje v primeru nekaterih sprememb materialnega prava, v: Javna uprava, št. 3-4/2019, str. 25-39. 3 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS Up-10/03 z dne 10. 7. 2003. 4 Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1040.